体制改革、结构变化与煤矿安全规制效果

肖兴志　郭启光

摘要：频繁爆发的矿难倒逼中国煤矿安全规制体制改革。本文使用MS—VAR模型研究了改革背景下煤矿安全规制系统的结构变化，分析系统不同状态的特征与转换规律，并运用广义脉冲响应函数探讨不同状态下的安全规制效果。此外，本文还实证研究了规制周期对煤矿安全水平和煤炭产量的影响，结果显示：（1）规制系统存在结构性变化，在样本期内由“高规制波动状态”向“低规制波动状态”转换，且呈现出明显的“棘轮效应”；（2）“低规制波动状态”下的规制效果优于“高规制波动状态”下的规制效果；（3）安全事故的发生并未对煤炭产量产生显著影响；（4）在全国“两会”、党代会以及春节等特殊时期，矿难起数和伤亡人数明显下降，但煤炭产量变化不明显，表明安全水平的提高是各级政府在规制周期内加强安全规制的结果。

关键词：体制改革；煤矿安全规制；规制周期；MS—VAR模型

中图分类号：F407.21文献标识码：A文章编号：1000176X（2014）09003207

一、引言

近年来，中国经济总量一直保持着平稳较快增长，但经济发展质量不容乐观，食品药品安全问题层出不穷，环境污染程度令人堪忧，工作场所安全事故接二连三，尤其是频发的煤矿安全事故，已成为阻止煤炭产业健康发展的顽疾。国家安全生产监督管理总局的统计数据显示，2000—2012年，全国共发生矿难33 352起，死亡57 415人。频繁爆发的矿难拷问政府安全规制的效果，倒逼煤矿安全规制体制改革，随着规制体制改革的推进，规制效果变化情况如何？这正是本文需要回答的问题。

关于安全规制效果，国外学者进行了较为广泛的研究，其中最典型的是对美国职业安全与卫生管理局（以下简称OSHA）规制效果的评价。在OSHA建立之后的一段时期内，工人伤亡率逐渐下降，不少学者认为安全规制是有效的，能够促进安全水平的提高[1]-[3]。然而也有学者对OSHA的规制效果持质疑态度，认为安全规制并未显著降低事故起数和伤亡率，甚至适得其反，由此引发了规制无效论[4-5]。国内仅有少数文献对安全规制效果进行探析。肖兴志等[6]采用VAR模型实证检验了煤矿安全规制效果，认为安全规制在长期内有效，然而该有效性在短期内会被工人的逆向行为抵消。白重恩等[7]的研究表明，关井政策在减少乡镇煤矿产量的同时，导致煤矿死亡率显著上升。此外，Nie等[8]利用省际面板数据，实证研究了地方安全事故与地方主要政治会议的关系，如地方“两会”和党代会等所形成的政治周期对安全规制效果的影响，发现矿难起数在地方“两会”和党代会期间显著降低，并认为安全事故的暂时减少是地方政府控制煤炭产量而非加强安全规制的结果。

通过文献梳理可以发现，学术界对于安全规制效果一直存在争议，且大部分文献使用线性计量方法对规制效果进行研究。本文利用专门研究非线性系统的马尔科夫状态转换向量自回归模型（以下简称MS-VAR模型），实证研究煤矿安全规制系统在不同状态下的运行效果。此外，本文将全国“两会”、党代会以及春节等对矿难较为敏感的特殊时期以虚拟变量的形式纳入回归模型，实证研究其对煤矿安全水平和煤炭产量的影响，以检验安全规制周期是否存在及其影响机制。

二、典型化事实与理论假说

（一）体制改革与规制系统的结构变化

近年来，国家对煤矿安全规制体制进行了改革，规制独立性逐步提高。2000年，在国家经贸委下设立煤矿安全监察局，与煤炭工业局合署办公。2001年，煤炭工业局被撤销，在国家经贸委下设立国家安全生产管理局（副部级），与国家煤矿安全监察局是“一套人马、两块牌子”。此时国家煤矿安全监察局各分支机构仍受地方相关部门的领导，煤矿安全规制并未完全独立于煤炭生产。2003年，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）升格为国务院直属机构。此时国家煤监局虽成为独立的第三方规制机构，但与尚未撤销的地方煤炭管理局之间存在着职能重叠与执法交叉的现象。2005年，国务院单设国家煤矿安全监察局（副部级）作为国家安全生产监督管理总局管理的行政机构，独立行使全国煤矿安全监察职能。

随着煤矿安全规制体制不断变迁，规制系统可能产生结构性变化。关于这一点，可从近年来全国矿难统计数据中得到初步判断，如图1所示。2001—2005年，全国月度矿难起数及伤亡人数均维持在较高水平，且波动剧烈，波峰与波谷之间距离很短，落差较大，表明在此期间矿难高发频发，事故严重程度较高，规制系统运行很不稳定，处于高波动状态。以2006年为转折点，矿难起数和伤亡人数显著下降，此后维持在一个较低水平，虽然仍处于波动状态，但波动幅度已明显缩小，表明事故发生频率和严重程度均有所降低，规制系统运行处于低波动状态。据此提出以下假说：

图12001年1月至2010年8月全国煤矿事故起数、死亡人数与伤亡人数波动情况资料来源：国家安全生产监督管理总局政府网站事故查询系统，由本文作者统计整理得出。

假设1：伴随安全规制体制改革，规制系统由高波动状态向低波动状态转换，规制效果得到提高。

（二）规制周期及其影响机制

本文将全国“两会”、党代会和春节等特殊时期所形成的周期作为规制周期。在上述时期内，社会稳定目标变得格外重要，一旦爆发安全事故，很容易受到新闻媒体的广泛报道以及社会大众的普遍关注，事故造成的社会负面影响随之扩大。因此，在上述时期，中央政府往往自上而下强力推动安全规制相关政策落实，加强安全生产秩序整治力度，以确保安全生产形势稳定。据此提出以下假说：

假设2：在全国“两会”、党代会以及春节等特殊时期，煤矿安全生产水平会有所改善。

然而，在现有的政绩考核制度下，地方政府承担着经济增长与社会稳定的双重任务。在全国“两会”、党代会之外的时期内，为了促进GDP增长以获取财税收益和政治晋升机会，地方政府倾向于放松安全规制，以获取尽可能多的煤炭产出，默许企业选择低安全投入、高风险的生产方式，导致安全事故发生。综上所述，在全国“两会”、党代会以及春节等特殊时期，各级政府将社会稳定目标摆在首位，千方百计提高安全生产水平；而在其他时期，经济发展则成为首要目标，为了保障经济增长所需的煤炭产量，地方政府淡化安全生产目标，导致矿难频发高发，上述过程周而复始，形成了规制周期。

此外，规制周期对煤矿安全水平的影响可能存在着两种效应——直接效应与间接效应。直接效应是指，政府直接加大安全规制强度，对其辖区煤矿进行安全生产大检查和打非治违等一系列安全规制措施，改善矿区安全水平。间接效应是指，政府为了达到提高安全水平的目的，对煤矿企业采取关停限产等治标不治本的做法，试图通过减少煤炭生产间接达到控制事故发生的目的。据此提出以下假说：

假设3：规制周期通过两种机制影响煤矿安全水平，即直接提高安全规制强度或者间接控制煤炭产量达到降低矿难起数及伤亡人数的目的。

三、实证方法、指标选择与数据处理

五、主要结论及政策启示

本文利用MS—VAR模型对中国煤矿安全规制系统产生的结构变化进行了刻画，分析系统不同状态之间的特征与转化情况，并利用广义脉冲响应函数研究了不同状态下的规制效果以及安全生产水平对煤炭产量的影响情况。此外，本文实证研究了规制周期对煤矿安全水平和煤炭产量的影响。研究结果显示：（1）本文构建的MSIH（2）—VAR（3）模型能够较好地刻画安全规制系统的运行状况，由于存在结构性变化，煤矿安全规制系统以2006年为拐点，在样本考察期内先后处于“高规制波动状态”和“低规制波动状态”，且在 “高规制波动状态”下的运行时间较长，此外，规制系统在两种状态之间转换呈现出明显的“棘轮效应”，即更加偏好于向“高规制波动状态”转变；（2）“低规制波动状态”下安全规制的效果要明显优于“高规制波动状态”下的规制效果；（3）煤炭产量基本不受安全事故的影响；（4）在全国“两会”、党代会和春节等特殊时期，矿难起数和伤亡人数显著下降，而煤炭产量变化不明显，表明规制周期对安全水平的影响机制是通过政府加强安全规制实现的。

上述研究结果的政策启示意义在于，根据煤矿安全规制系统在两种状态下的运行效果以及两种状态的特征，政府应继续加强安全规制独立性建设，从根本上保持规制水平的平稳性，使得规制系统能够长期维持在“低规制波动状态”，最大程度避免规制波动给煤矿企业安全投入造成的负面影响，提高安全规制效果。这不仅要求在规制机构设置上保持独立性，而且要在具体实施过程中提高规制执法的独立性，逐步瓦解地方政府与煤炭企业之间长期形成的“政企合谋”关系。

参考文献：

[1]Fuess，S.M.， Loewenstein，M. Further Analysis of the Theory of Economic Regulation：The Case of the 1969 Coal Mine Health and Safety Act [J]. Economic Inquiry，1990， 28（2）： 354-389.

[2]Gray，W.B.， Scholz，J.T. Does Regulatory Enforcement Work？ A Panel Analysis of OSHA Enforcement[J].Law and Society Review，1993，27（1）：177-213.

[3]Weil，D. If OSHA Is so Bad，why Is Compliance so Good？[J].RAND Journal of Economics，1996，27（3）： 618-640.

[4]Ruser， J.， Smith，R. Re-Estimating OSHAs Effects： Have the Data Changed[J].The Journal of Human Resources， 1991，26（2）：212-235.

[5]Scholz，J.T.， Gray，W.B. Can Government Facilitate Cooperation？ An Informational Model of OSHA Enforcement[J]. American Journal of Political Science， 1997，41（3）：693-717.

[6]肖兴志， 齐鹰飞， 李红娟. 中国煤矿安全规制效果实证研究[J]. 中国工业经济， 2008， （5）： 67-75.

[7]白重恩，王鑫，钟笑寒. 规制与产权： 关井政策对煤矿安全的影响分析[J]. 中国软科学，2011， （10）： 12-26.

[8]Nie，H.， Jiang，M.， Wang，X. The Impact of Political Cycle： Evidence from Coalmine Accidents in China[J]. Journal of Comparative Economics， 2013， 41（4）： 995-1011.

[9]Hamilton，J.D. A New Approach to the Economic Analysis of Nonstationary Time Series and the Business Cycle[J].Journal of the Econometric Society， 1989，57（2）： 357-384.

（责任编辑：徐雅雯）

此外，规制周期对煤矿安全水平的影响可能存在着两种效应——直接效应与间接效应。直接效应是指，政府直接加大安全规制强度，对其辖区煤矿进行安全生产大检查和打非治违等一系列安全规制措施，改善矿区安全水平。间接效应是指，政府为了达到提高安全水平的目的，对煤矿企业采取关停限产等治标不治本的做法，试图通过减少煤炭生产间接达到控制事故发生的目的。据此提出以下假说：

假设3：规制周期通过两种机制影响煤矿安全水平，即直接提高安全规制强度或者间接控制煤炭产量达到降低矿难起数及伤亡人数的目的。

三、实证方法、指标选择与数据处理

五、主要结论及政策启示

本文利用MS—VAR模型对中国煤矿安全规制系统产生的结构变化进行了刻画，分析系统不同状态之间的特征与转化情况，并利用广义脉冲响应函数研究了不同状态下的规制效果以及安全生产水平对煤炭产量的影响情况。此外，本文实证研究了规制周期对煤矿安全水平和煤炭产量的影响。研究结果显示：（1）本文构建的MSIH（2）—VAR（3）模型能够较好地刻画安全规制系统的运行状况，由于存在结构性变化，煤矿安全规制系统以2006年为拐点，在样本考察期内先后处于“高规制波动状态”和“低规制波动状态”，且在 “高规制波动状态”下的运行时间较长，此外，规制系统在两种状态之间转换呈现出明显的“棘轮效应”，即更加偏好于向“高规制波动状态”转变；（2）“低规制波动状态”下安全规制的效果要明显优于“高规制波动状态”下的规制效果；（3）煤炭产量基本不受安全事故的影响；（4）在全国“两会”、党代会和春节等特殊时期，矿难起数和伤亡人数显著下降，而煤炭产量变化不明显，表明规制周期对安全水平的影响机制是通过政府加强安全规制实现的。

上述研究结果的政策启示意义在于，根据煤矿安全规制系统在两种状态下的运行效果以及两种状态的特征，政府应继续加强安全规制独立性建设，从根本上保持规制水平的平稳性，使得规制系统能够长期维持在“低规制波动状态”，最大程度避免规制波动给煤矿企业安全投入造成的负面影响，提高安全规制效果。这不仅要求在规制机构设置上保持独立性，而且要在具体实施过程中提高规制执法的独立性，逐步瓦解地方政府与煤炭企业之间长期形成的“政企合谋”关系。

参考文献：

[1]Fuess，S.M.， Loewenstein，M. Further Analysis of the Theory of Economic Regulation：The Case of the 1969 Coal Mine Health and Safety Act [J]. Economic Inquiry，1990， 28（2）： 354-389.

[2]Gray，W.B.， Scholz，J.T. Does Regulatory Enforcement Work？ A Panel Analysis of OSHA Enforcement[J].Law and Society Review，1993，27（1）：177-213.

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[5]Scholz，J.T.， Gray，W.B. Can Government Facilitate Cooperation？ An Informational Model of OSHA Enforcement[J]. American Journal of Political Science， 1997，41（3）：693-717.

[6]肖兴志， 齐鹰飞， 李红娟. 中国煤矿安全规制效果实证研究[J]. 中国工业经济， 2008， （5）： 67-75.

[7]白重恩，王鑫，钟笑寒. 规制与产权： 关井政策对煤矿安全的影响分析[J]. 中国软科学，2011， （10）： 12-26.

[8]Nie，H.， Jiang，M.， Wang，X. The Impact of Political Cycle： Evidence from Coalmine Accidents in China[J]. Journal of Comparative Economics， 2013， 41（4）： 995-1011.

[9]Hamilton，J.D. A New Approach to the Economic Analysis of Nonstationary Time Series and the Business Cycle[J].Journal of the Econometric Society， 1989，57（2）： 357-384.

（责任编辑：徐雅雯）

此外，规制周期对煤矿安全水平的影响可能存在着两种效应——直接效应与间接效应。直接效应是指，政府直接加大安全规制强度，对其辖区煤矿进行安全生产大检查和打非治违等一系列安全规制措施，改善矿区安全水平。间接效应是指，政府为了达到提高安全水平的目的，对煤矿企业采取关停限产等治标不治本的做法，试图通过减少煤炭生产间接达到控制事故发生的目的。据此提出以下假说：

假设3：规制周期通过两种机制影响煤矿安全水平，即直接提高安全规制强度或者间接控制煤炭产量达到降低矿难起数及伤亡人数的目的。

三、实证方法、指标选择与数据处理

五、主要结论及政策启示

本文利用MS—VAR模型对中国煤矿安全规制系统产生的结构变化进行了刻画，分析系统不同状态之间的特征与转化情况，并利用广义脉冲响应函数研究了不同状态下的规制效果以及安全生产水平对煤炭产量的影响情况。此外，本文实证研究了规制周期对煤矿安全水平和煤炭产量的影响。研究结果显示：（1）本文构建的MSIH（2）—VAR（3）模型能够较好地刻画安全规制系统的运行状况，由于存在结构性变化，煤矿安全规制系统以2006年为拐点，在样本考察期内先后处于“高规制波动状态”和“低规制波动状态”，且在 “高规制波动状态”下的运行时间较长，此外，规制系统在两种状态之间转换呈现出明显的“棘轮效应”，即更加偏好于向“高规制波动状态”转变；（2）“低规制波动状态”下安全规制的效果要明显优于“高规制波动状态”下的规制效果；（3）煤炭产量基本不受安全事故的影响；（4）在全国“两会”、党代会和春节等特殊时期，矿难起数和伤亡人数显著下降，而煤炭产量变化不明显，表明规制周期对安全水平的影响机制是通过政府加强安全规制实现的。

上述研究结果的政策启示意义在于，根据煤矿安全规制系统在两种状态下的运行效果以及两种状态的特征，政府应继续加强安全规制独立性建设，从根本上保持规制水平的平稳性，使得规制系统能够长期维持在“低规制波动状态”，最大程度避免规制波动给煤矿企业安全投入造成的负面影响，提高安全规制效果。这不仅要求在规制机构设置上保持独立性，而且要在具体实施过程中提高规制执法的独立性，逐步瓦解地方政府与煤炭企业之间长期形成的“政企合谋”关系。

参考文献：

[1]Fuess，S.M.， Loewenstein，M. Further Analysis of the Theory of Economic Regulation：The Case of the 1969 Coal Mine Health and Safety Act [J]. Economic Inquiry，1990， 28（2）： 354-389.

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[5]Scholz，J.T.， Gray，W.B. Can Government Facilitate Cooperation？ An Informational Model of OSHA Enforcement[J]. American Journal of Political Science， 1997，41（3）：693-717.

[6]肖兴志， 齐鹰飞， 李红娟. 中国煤矿安全规制效果实证研究[J]. 中国工业经济， 2008， （5）： 67-75.

[7]白重恩，王鑫，钟笑寒. 规制与产权： 关井政策对煤矿安全的影响分析[J]. 中国软科学，2011， （10）： 12-26.

[8]Nie，H.， Jiang，M.， Wang，X. The Impact of Political Cycle： Evidence from Coalmine Accidents in China[J]. Journal of Comparative Economics， 2013， 41（4）： 995-1011.

[9]Hamilton，J.D. A New Approach to the Economic Analysis of Nonstationary Time Series and the Business Cycle[J].Journal of the Econometric Society， 1989，57（2）： 357-384.

（责任编辑：徐雅雯）