行政事业单位内部控制实施现状、难点与对策——基于天津市的调研分析

◎文/解 莹

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。其目标包括五个方面：一是合理保证单位经济活动合法合规；二是合理保证单位资产安全和使用有效；三是合理保证单位财务信息真实完整；四是有效防范舞弊和预防腐败；五是提高公共服务的效率和效果。

内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是加强管理行政事业单位的基石。《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）的出台，意味着我国多年来行政事业单位内部控制规范权威依据缺失的结束，也标志着风险管控理念在行政事业单位的引入和强化。

为了更好地推进《规范》在天津市的实施，天津市财政局采用调查问卷的方式对全市行政事业单位内控建设和运行基本情况进行了初步调研，具体分析了天津市行政事业单位内部控制的现状，同时对推进行政事业单位内部控制建设提出了政策建议。

一、行政事业单位推行《规范》的基本情况

（一）问卷基本情况分析

1.问卷设计与调查

为了了解天津市行政事业单位内部控制规范的实施情况，笔者依据我国颁布的 《规范》、《企业内部控制规范》、相关文献进行分析，以及通过前期调查反馈情况等因素，设计了调查问卷。问卷分为单位基本情况、内部控制工作基本情况、内部控制工作执行情况、内部控制评价情况、内部控制的投入情况五部分，主要了解被调查单位的基本情况、内控建设和运行的基本情况、存在的问题和影响因素等内容。本次调查面向全市一级预算单位发放调查问卷，共收集81个市级主管部门的调查问卷516份，覆盖范围较广。

2.样本基本情况统计

从被调查的单位规模上来看，200人以上的单位有132家，占比 25.6%，100人～200人的单位有70家，占比13.6%，100人以下的单位有314家，占比60.9%。从单位性质来看，统计结果详见表1。

被调查对象在单位担任的职务包括单位负责人（10人，占2%）、财务负责人（302 人，占 58.5%）、内控负责人（18人，占3.5%）以及其他人员（186人，占36%）。

（二）天津市行政事业单位内部控制基本情况

1.内控工作开展情况。已经开展内控工作的单位有476家，占92.2%，未开展内控工作的单位有40家，占7.8%。

2.内控工作主责部门。《规范》规定，单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运行和监督管理方面应当发挥领导作用、承担总责任，并通过建立工作机制和内部授权等不同方式具体由其他工作人员落实。根据调查问卷分析可知（见表2），内控建设的主责部门是领导办公会的单位有195家，占37.8%，主责部门是财务部门的单位有175家，占33.9%，主责部门是内部审计部门的单位有25家，占4.8%，主责部门是各部门组成的专门工作小组的单位有69家，占13.4%，仍有近10%的样本未明确主责部门。由此可见，需要进一步明确和加强单位负责人对内控制度建设负总责的责任意识和制度要求。

3.内控规范的学习与培训情况。调查结果显示，有53.7%的单位已经组织了针对内控规范的培训，有46.3%的单位没有组织针对内控规范的培训。有30.4%的单位负责人及管理人员系统学习过《规范》，有69.6%的单位负责人及管理人员对《规范》一般性了解或完全不了解。这说明相关机构对《规范》的宣传力度还不够，部分行政事业单位的人员自我主动学习意识不强。

4.内控工作流程设立情况。调查结果显示，已经根据规范的具体要求，建立了相应的工作流程的单位有314家，占比60.9%，学习过，但尚未建立起完善的内部控制管理工作流程的单位有174家，占比33.7%，完全不了解内部控制规范的流程设置与实际运行的单位有28家，占比5.4%。

5.内控制度建立情况。行政事业单位都比较重视各规章制度的建设，所有单位都建立有内控相关制度，但还没有按照《规范》对现有规章制度进行整合和完善，使之达到内控体系的要求。

（三）天津市行政事业单位内部控制评价情况

1.开展实施内控的有效性监督检查情况。调查结果显示，每年开展1次有效性监督检查的单位有105家，占比20.3%，不定期开展的单位有359家，占比69.6%，从来没开展过的单位有52家，占比10.1%。

2.内控实施有效性情况。调查结果显示，认为内控工作整体有效且满足单位需要的单位有305家，占比59.1%，认为内控工作部分满足单位需要的单位有171家，占比33.1%，认为内控工作无法满足单位需要的单位有40家，占比7.8%。有58.1%的单位认为内控工作给单位带来非常多的成效。

表1 被调查单位的性质分布

表2 内控规范实施主责部门

3.内部控制缺陷分布情况

为统计内部控制缺陷分布情况，调查问卷列举了12项领域（见图1），由被调查单位根据内控缺陷分布比率进行选择 （最多选3个）。反馈结果显示，信息系统管理和社会责任管理属于缺陷较高的领域。

4.影响内控制度执行的不利因素

单位的内控制度能否得以建立，以及内控制度建立后能否有效发挥作用，是受到诸多因素影响的。为分析单位内控制度在建立及执行过程中有哪些不利因素，我们对可能的原因进行了列举（见表3），统计结果如下：

二、行政事业单位内控建设工作中存在的问题

（一）重视程度不够

有近一半的单位认为本单位对内部控制工作的态度是领导不太重视，只是一个辅助性工作，认为内部控制建设最大的难点是管理层缺乏重视。很多单位认为内部控制是企业应该做的事，有党纪政纪约束，类似合规的要求已经很多了，对内控规范重视不够。

（二）牵头部门组织协调工作受限

行政事业单位未形成内部控制意识。单位内控牵头部门未能得到单位一把手的充分授权，不能有效组织、协调单位各部门开展内控体系建设工作，导致内控体系建设工作不能有效开展。

（三）缺乏基本的内部控制措施

虽然全部单位均已建立有内控制度，但已建立的内控制度存在长期未修订的问题，已无法达到内部控制规范的标准。基本所有的单位都无法做到全部的不相容岗位相分离，内部控制措施存在薄弱环节。

表3 影响内控制度有效执行的不利因素

图1 内部控制缺陷分布

（四）重点领域和环节隐患较多

在收支管理、采购管理、项目管理、资产管理、合同管理等制度执行重点环节的管控仍不到位，存在风险点。

（五）尚未形成有效的内部监督与评价

内部控制有效发挥作用，离不开健全完善的内部监督，以减少内控设计上的缺陷，堵塞执行中的漏洞。目前，我市行政事业单位在内部监督方面，内部审计机构不健全、开展监督检查情况方面的问题较为突出，难以发挥实质性监督评价作用。

（六）缺乏强制性

由于目前未能形成相应的监督检查机制，相当一部分行政事业单位都处于观望状态，内控制度都是在“一把手”原有思路上建立的，尚未展开新一轮的大规模建设工作。

（七）内控培训工作效果欠佳

目前开展的内控培训大多数都是针对单位财务人员的实务操作内容，未能针对单位“一把手”开展内控的必要性和重要性等相关内容的培训，未能有效发挥培训工作对行政事业单位内控开展的推动作用。

（八）自行开展内控建设的力量不足

各单位由于经费不足等原因，未聘请具有相应资质能力的中介机构、软件公司协助开展内部控制体系建设工作，而是自行组织内部有关人员负责，未能使用信息化手段进行内控建设。而内部人员缺乏内控体系建设的相关经验和专业知识，导致内控体系建设工作进展缓慢，质量不高。

（九）不同单位的内控建设进程差别较大

级别高、规模大、影响力强的行政事业单位明显更加重视内部控制工作，内控方面的制度规范更加健全，实际执行也更加到位；级别低、规模小的单位相对而言对内部控制建设不够重视，内控相关工作形式化、表面化现象较明显。

可见，行政事业单位人员需提高学习意识还需加强，加大《规范》的宣传力度，财政主管部门应积极采取有效对策，泛进行行政事业单位内部控制的调研，进一步推动行政事业单位内部控制的建设。

三、推进行政事业单位内部控制的建议

（一）完善内部控制制度建设，为内控实施提供保障

1.结合行政单位实际情况，完善配套文件的制定。目前明确针对行政单位的内部控制的规范只有财政部拟定的 《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该规范在一定程度上对行政单位内部控制的目标、要求、实施程序、控制活动等做了规定，但仍不完善，不能与各级行政单位的具体工作紧密联系。因此，我国相关部门应该在已出台的企业内部控制相关法律法规的基础之上，结合行政单位的实际情况，通过制定不同方面的行政单位内部控制制度配套文件，使之形成一个相对完善的内部控制体系，使行政单位在内部控制方法、程序、模式等方面都有章可循。

2.提供配套资金保障，为内控顺利实施保驾护航。由财政资金提供必要的实施内控专项经费，以保障内控规范实施的宣传培训、具体实施、购买软件等需要。畅通咨询服务渠道，主动为行政事业单位提供服务，给予技术支持和咨询。遴选部分具备条件、信誉好的中介机构，以政府购买服务的方式，为单位提供内控实施咨询服务，研究解决实际困难。

3.建立信息化公开机制，提高公信力。建立公开透明的权利运行机制，将行政事业单位内部控制执行情况和效果列入政府信息公开范围，确定信息公开的内容、范围、方式和程序，并对检查监督结果进行公示，提高工作透明度，接受群众监督，促进依法行政。

（二）加强宣传与培训，促使单位领导重视内控建设

1.加大宣传力度，利用电视、网络、媒体、宣传栏、印刷品等各种宣传手段，开展广泛深入的宣传，便于各级各部门及时掌握国家和省市工作要求、工作动态。

2.加强培训与学习，联合市委党校等部门，着重对行政事业单位“一把手”进行培训，真正确立单位负责人对会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，普及内控基础知识，提高对内控重要性的认识，从而根据自身的经济活动特点和内控的薄弱之处，进一步完善内控流程，规范收支行为。

3.充分利用会计人员继续教育培训、总会计师素质提升工程培训、会计领军人才培训等平台，加强业务培训，保证内控规范实施质量。

（三）加强信息化建设，实现内部控制体系的系统化和常态化

倡导以信息系统作为完善内部控制流程的手段，以预算执行过程控制为核心，开发统一的内部控制信息系统并推广使用，以信息化手段将内部控制的流程、控制措施进行固化和常态化，及时发现和堵塞管理中的漏洞，制约违反规定的操作。同时，规范系统开发、运行和维护流程，保护信息安全并建立相应的责任追究制度，充分发挥信息化在内部控制中的作用。

（四）完善内部监督体系，借助外部监管力量

1.研究制定《内控规范绩效考评办法》，建立单位自评、主管部门评价、财政部门评价“三位一体”的考评体系。各级财政部门、审计部门要结合预算管理执行，将内控纳入同步管理，确保内控制度执行到位。

2.财政部门要联合审计、纪检监察和各单位主管部门对内控的建立和实施情况进行监督检查，建立监督检查和考核机制。通过监督检查，督促各单位完善内部管理制度，建立健全有效的内控制度和目标责任制，建立健全规范的会计工作秩序和会计核算制度，严格执行会计法规，提高会计工作质量，保证会计工作依法有序进行，确保财政资金、国有资产使用规范、安全、有效。