动物卫生监管执法中依法行政的基本原则

刘　俊

（辽宁省动物卫生监督所，辽宁沈阳　110015）

动物卫生监管执法中依法行政的基本原则

刘俊

（辽宁省动物卫生监督所，辽宁沈阳110015）

文章结合实际，逐一浅析了在动物卫生监管执法中体现行政法的各项基本原则，包括合法行政原则、合理行政原则、程序合法原则、诚实守信原则、高效便民原则和权责统一原则。

动物卫生监管；依法行政；基本原则

中国特色社会主义法律体系由立法、执法、司法、守法和法律监督五部分构成，执法是其构成体系中不可或缺的一环。动物卫生监督机构是动物防疫法规定的负责动物、动物产品检疫工作和其他有关动物防疫监督管理执法工作的行政执法机构，在动物卫生监管执法实践中，应当坚持依法行政，遵守行政法的基本原则。本文就动物卫生监管执法中体现的依法行政基本原则作一浅析。

1　动物卫生监管执法中体现合法行政原则

1.1法律优先原则

所谓法律优先原则，是指上一位阶法律规范的效力高于下一位阶法律规范效力的原则，在行政管理执法时应依次适用法律、法规和规章。在动物卫生监管行业，《动物防疫法》是管理、执法时所必须遵循的最权威的专业法律依据。从法规层面来讲，为了落实相关法律规定，国家制定了《重大动物疫情应急条例》《生猪屠宰管理条例》《种畜禽管理条例》等系列行政法规，用于细化法律规定，指导执法实践；各省、自治区、直辖市也有权结合本地实际在不突破法律、行政法规的规定下制定地方法规，如《辽宁省动物防疫条例》《辽宁省屠宰管理条例》等。从规章层面来讲，农业部颁行有《生猪屠宰管理条例实施办法》《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》等部门规章，也有各省、自治区、直辖市制定的，如《辽宁省重大动物疫情应急实施办法》《辽宁省无规定动物疫病区管理办法》等进一步对法律、法规进行细化的地方政府规章。在依据上述法律规范做出具体动物卫生监督管理执法行为时，必须遵守法律优先原则，即就同一事项《动物防疫法》、行政法规、地方性法规、农业部规章、地方政府规章均有规定时，应依次优先适用法律、法规和规章。上位法无规定时，可适用下位法，上位法有新的规定时，必须以新的上位法规定作为具体行政执法行为的依据。

1.2法律保留原则

法律保留原则是指涉及公民权利义务事项的行政行为必须拥有法律授权，只能在法律授权的情况才能做出，法律没有授权的就不得做出。在制定动物卫生监督管理措施，下发规范性文件时，不能逾越法律、法规、规章规定的权限，创设行政处罚、行政许可、行政强制等事项。各级动物卫生监督管理执法工作者更不能以未经授权的规范性文件作为对相对人的处罚、许可或强制依据。这既是对政策的制定者，也是对政策的执行者的基本原则要求。

《动物防疫法》共设置了动物防疫条件审查，动物和动物产品检疫，跨省、自治区、直辖市引入乳用、种用动物及其精液、胚胎、种蛋审批，输入到无规定动物疫病区动物和动物产品的二次检疫4项行政许可。国家倡导简政放权，我们不能为追求“监管力度”随意增设许可，而应当适时开展许可必要性评估，适时将部分自主权交给管理相对人，交给市场调节，交给行业协会自律或退行到事后监督。

《动物防疫法》第五十九条规定了对不符合规定的动物、动物产品采取隔离、查封、扣押、补检等措施，我们在动物卫生监管执法时，不能超出法定的范围和法定的种类设置或施行其他行政强制措施。在执法实践中，存在扣押违法经营动物、动物产品相对人车辆和其他财物，限制违法人人身自由，变卖扣押的动物、动物产品，延长扣押期限等超出动物防疫法规定的行为。

《动物防疫法》中规定的行政处罚有以下几种：警告；罚款；没收违法所得；扣押染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品；吊销诊疗许可证；吊销诊疗注册证书；责令停止违法诊疗活动。《动物防疫条件审查办法》第三十六条规定：对不符合动物防疫条件的，由动物卫生监督机构责令改正 ；拒不改正或者整改后仍不合格的，由发证机关收回并注销《动物防疫条件合格证》。其中的“收回并注销”是否等于“吊销”。如果两者是一个概念，那么作为部门规章的《动物防疫条件审查办法》做出本该由法律来做出的规定是否合适值得商榷；如果二者并非同一个概念，那么“收回”行为在行政措施上又该如何归类界定同样值得商榷。

2　动物卫生监督管理执法中体现合理行政原则

2.1公平公正原则

公平公正原则要求我们在动物卫生监督管理执法时，应平等地对待所有管理相对人，让所有相对人的诉求都得到平等的表达和考虑，对相同或相似违法案件涉及的管理相对人适用相同或相似的处理，严格以违法事实为依据，以动物防疫法律、法规为准绳，力求在处理结果上达到公平公正，不因管理相对人的态度或个人憎恶喜好而加重或减轻处罚。

2.2考虑相关因素原则

在动物卫生监督管理执法时，应当遵循考虑相关因素的原则，即考虑两个方面因素：一是作为具体行政行为依据的《动物防疫法》《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》或相关地方性法规的规定；二是具体违法事实。与此二者无关的，如亲属关系、熟人请托、物质利益、个人欲望等不能成为动物卫生监管执法考虑的因素。

2.3比例原则

我们在采取动物卫生监督管理措施时，应当应用好比例原则。如，在对管理相对人进行罚款自由裁量时，不能通过“拍脑袋”的方式确定罚款数额，而应当根据“违法行为”和“违法后果”两个方面因素进行综合考量，罚款时体现重行为重结果、重行为轻结果、轻行为重结果、轻行为轻结果这4种情况的差异，体现出重者重罚、轻者轻罚。同时还应当考虑我们管理行为的适当性和损害最小性，如在发生重大动物疫情时，坚持“早、快、严、小”的处理原则就是兼顾适当性与损害最小性原则的科学做法，如疫点、疫区划定，扑杀动物范围的确定都应在“早、快、严、小”的原则上做到符合目的、措施适当和损害最小。

3　动物卫生监督管理执法中体现程序合法原则

3.1行政公开原则

动物卫生监督管理机构应当通过合理方式公开行政执法和行政管理法律依据、收费标准、办事程序、行政审批结果等与管理相对人利益相关的信息，方便群众知悉与监督，促进执法和管理透明。

3.2公众参与原则

动物卫生监督管理机构在做出重要规定或决定前，应当听取管理相对人意见。辽宁省就依托省畜牧兽医学会，吸纳部分饲养、屠宰、经营企业入会，采取不定期召集管理相对人座谈、走访等方式，让管理相对人参与制定管理规定。这样做一方面可以增进管理相对人对国家管理政策的理解，另一方面也可以强化监督管理措施的效果。

3.3公务回避原则

当动物或动物产品的饲养、屠宰、经营、隔离、运输、加工、储藏者与动物卫生监督执法机构的工作人员具有亲属关系，或者有其他利害关系时，原则上该工作人员应当回避，以防影响公正执法。

4　动物卫生监督管理执法中体现诚实守信原则

4.1行政信息真实原则

为了更好地促进畜牧业发展，政府鼓励规模化、标准化养殖，往往采取补贴等引导和鼓励方式。实施前应当全面、准确、真实公布相关信息，明确补贴标准、补贴范围、补贴数量、补贴金额、补贴时限等。又如动物卫生监督执法机构采取的违法行为有奖举报制度，同样应当确保奖励政策的规定准确、真实，增进管理相对人对执法机构的信任。

4.2信赖利益保护原则

如上述的补贴政策、有奖举报政策或者其他任何监督管理措施，一旦公布生效后便不得随意撤销、变更，应当保护相对人信赖利益。经利益权衡确需改变行政行为，因此造成管理相对人损失的，应依法做出补偿。这要求我们管理者出台、变更或是废除一项政策时应慎之又慎。所谓“一个领导一套打法”，在领导岗位人员发生变更时更应妥善处理好前任所做的与管理相对人有重大利益关系的决定，避免行政资源的浪费和信赖利益的损害。

5　动物卫生监督管理执法中体现高效便民原则

5.1行政高效原则

程序是效率的保障。动物防疫条件许可，动物和动物产品检疫许可，跨省、自治区、直辖市引入乳用、种用动物及其精液、胚胎、种蛋的许可，输入到无规定动物疫病区动物和动物产品的二次检疫许可都应当严格遵守法定程序，按照法定时限，积极履行法定职责。另如监测、监督扑杀等也应按照程序，快速高效，不拖不靠。其他一切动物卫生监督管理行政行为均应坚持高效原则。

5.2行政便民原则

动物卫生监督机构应当采取传真受理、电话受理、网上受理，简化审批材料、一个窗口对外等措施，提供优质服务，方便管理相对人办理检疫申报等相关事宜。辽宁省及时开通了产地检疫、屠宰检疫网上和手机客户端申报系统，无疫区二次检疫和跨省引进种用、乳用动物网上申报系统，动物检疫合格证明、动物检疫标识网上申报系统，极大地方便了办事群众，明显地降低了行政成本。

6　动物卫生监督管理执法中体现权责统一原则

《动物防疫法》等法律法规赋予了动物卫生监督机构对动物卫生相关活动的监管执法权力，执行该权力的执法机构应当确保做到令行禁止。与权力相对应的即为责任，有多大的权力就应当承担多大的责任。当权力行使不当给国家或管理相对人权益造成损失时，应当承担与之对应的责任，做到权责统一。

（责任编辑：白雅娟）

The Basic Principles of legal Administration in Animal Health Supervision and Law Enforcement

Liu Jun
（Liaoning Animal Health Supervision Іnstitute，Shenyang，Liaoning 110015）

This paper is aimed to analyze the basic principles of legal administration in animal health supervision and law enforcement based on practical work. The following principles must be reflected: administration legitimacy，administration rationality，procedure legitimacy，honesty and faithfulness，high efficiency and convenience and accountability unity.

animal health supervision；legal administration；basic principle

S851.34 D922.1 文献识别码：C

1005-944X（2015）11-0033-03