全面推进基层协商制度化——“基层协商民主理论与实践”座谈会综述

常 婧

（北京社会主义学院，北京 100029）

全面推进基层协商制度化——“基层协商民主理论与实践”座谈会综述

常 婧

（北京社会主义学院，北京 100029）

2014年12月5日至6日，北京社会主义学院举办了“基层协商民主理论与实践”座谈会。会议高度聚焦基层协商民主的主题，全面系统地研讨了基层协商民主建设的理论定位、平台载体、制度建构、工作方式、任务目标等关键问题，形成了广泛共识，有利于推进协商民主广泛多层制度化发展。

基层协商民主；制度化；理论与实践

2014年12月5日至6日，北京社会主义学院举办了“基层协商民主理论与实践”座谈会。来自全国政协、中央党校、中央编译局、中央社会主义学院、北京市、北京市各区县以及浙江温岭、慈溪，四川成都、彭州、崇州、都江堰等地的专家学者和基层干部约40位代表参加了座谈。会议高度聚焦基层协商民主的主题，立足北京相关区县、浙江、四川等相关地市及街乡的基层民主实践形式，全面系统地研讨了基层协商民主建设的理论定位、平台载体、制度建构、工作方式、任务目标等关键问题。与会代表一致认为，基层协商民主是社会主义协商民主的重要内容，是一个很有价值很有空间的研究主题。基层协商民主作为基层社会治理的有效形式，需要在基层进行扎实的工作推进，更需要在实践探索中总结规律、提升认识，推进协商民主广泛多层制度化发展。

一、基层协商民主的理论与工作定位

党的十八大、十八届三中全会、四中全会及习近平同志系列重要讲话之后，社会主义协商民主成为民主政治的重要课题和重点工作。在推进协商民主广泛多层制度化发展的目标任务下，需要进一步厘清协商民主的内涵和层次。

（一）协商民主内涵解析

中央社会主义学院教授李小宁谈到，党的十八大报告将健全社会主义协商民主制度正式作为一个命题，党的十八届三中全会报告又提出推进协商民主广泛多层制度化发展的新命题。国家这个层面，协商民主以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为核心。而在社会治理这个范畴，主要是社会各个方面进行对话协商。1987年党的十三大报告提出，重大问题要让群众知道，重大决策要经群众同意。在基层公民自治这个层面，协商民主体现在针对基层公共事务的广泛协商。公民层面的基层协商、社会层面的对话协商、国家层面的政治协商，共同构成社会主义协商民主的重要内容。

中央编译局研究员陈家刚指出，社会主义协商民主有很多形式，这些形式有的是比较成型的，有的正在探索中，如政治协商制度，包括执政党与民主党派之间的协商和人民政协的协商，而人民政协内部又有很多形式的协商。这么多的形式，从层级上讲，中央到地方都是多层的；从领域来讲，涉及到立法领域、行政领域、公共决策领域等。而这么多的形式中又有两个核心的内容：一是执政党与民主党派之间的协商。这一层面是广大社会精英关于国家重大问题的协商，这方面的协商很大程度上决定着我们国家政治生活的内容。二是党和政府与人民群众的对话协商，通过这种方式可以有效地回应社会需求，化解社会矛盾。

北京社会主义学院讲师常婧谈到，社会主义协商民主已经上升到中国特色社会主义理论体系的突出位置，只有充分认识协商民主的意识形态地位，才能提高基层领导干部对基层民主的认识和重视，才能转化为推动工作的效果和力度。基层协商民主建设是体制所向、形势所趋。第一，协商民主是自上而下的内生性的民主形式，是体制所向。习近平同志在9.21讲话中提到，社会主义协商民主是中国特色社会主义的产物，包括五个源自、四个基础，从历史和文化的维度证明了这一点。第二，协商民主是自下而上的形势所趋。在当前利益矛盾、利益分化的形势下，维护稳定、化解张力成为地方的主要工作，精英民主亟须下沉到大众民主，协商民主恰恰给出了这样一个出口。基层协商民主能够将利益冲突矛盾化解在基层，而不是上升到高层，有效解决了社会治理重心的下沉问题。

（二）统一战线在基层协商民主中发挥作用

从历史沿革和内涵功能来看，统一战线与协商民主具有先天联系，中国的协商民主是由统一战线发展而来，在程序和规则上有契合之处。李小宁教授强调，统一战线是中国协商民主的历史起点，统一战线是社会主义协商民主的核心内容。中国的协商民主不是从西方学来的，20世纪40年代我们在抗日根据地搞“三三制”，已经孕育了协商民主的萌芽。社会主义协商民主制度化、规范化、程序化发展真正的起点是《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，开始把多党合作政治协商当作一项制度来建设。经过《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于进一步加强人民政协工作的意见》，2007年《中国的政党制度》白皮书第一次提出选举民主和协商民主两种民主形式。党的十八大关于健全社会主义协商民主制度这一段，头两句、最后一句在说协商民主，中间6句全部在说统一战线。28条，两个自然段都在说部署统一战线，就是要通过统一战线推进广泛、多层、制度化发展。在基层民主协商中尤其应该发挥统一战线作用。这个作用有两个方面，一是推动，二是示范。统一战线几十年的工作经验，形成一套成熟的经验、成熟的做法，基本做到制度化、规范化、程序化，在基层协商民主中完全可以运用这一套方法进行引领和示范。

统一战线如何在基层协商民主中发挥作用，北京市委统战部研究室主任陈勇概括为以下几个方面：第一，统战思维指导。统一战线要在协商民主中发挥重要的作用，首要的就是要以统一战线、民主、包容、同心、共赢这些核心理念去指导，特别是在推进的过程中要妥善处理好一和多、同和异的关系。第二，统战部门主导。基层民主协商程序主要包括：协商议题的选择，协商规模参与范围的设计，协商会议的组织和过程控制，协商结果的协调落实，包括督促反馈乃至协商制度的建立完善。统战部门要在其中全程主导，统筹协调。第三，统战成员参与。具有统战特色的群众参与协商可以利用统战成员的身份，如属于党派的就要亮出党派的身份，属于非公有制经济人士的就要亮出非公有制经济人士的身份，属于民族宗教界人士就要亮出各自的身份。第四，统战方式开展。统一战线的方式很多，如有些事务需要求同求异，有些事务需要求同存异，还有的需要求同化异。第五，统战任务渗透。统一战线推进协商民主不是为推进协商民主而推进，而是要在推进协商民主的过程中发现、培养、选拔代表人士，实现凝聚人心、汇聚力量的任务。第六，统战系统联动。要发挥基层统战部门、统战口系统内单位统一战线各领域内的党派团体整体联动，形成合力，共同在推进协商民主中发挥作用。

基层协商民主建设需要有关部门的引领示范作用，成都、彭州、崇州、都江堰等市采取市委书记挂帅、市委统战部牵头的模式开展。至于统战部牵头的必要性和适应性，成都市委统战部研究室主任赵国忠阐述如下：第一，契合了党委统战部开展协商民主的历史传统。中央统战部成立以后，成立党派与无党派的政治协商，随后承担一系列的协商建国的工作。第二，目前基层统战对象相当广泛，人数相当庞大，呈逐年上升的趋势。第三，基层协商民主契合了统战部部分职能，统战部团结的人要多、团结的程度要深，契合了统战部门的工作职能。第四，价值一致，统一战线特别强调求同存异、体谅包容，党委统战部牵头，有利于我们用统战部的方式方法找到工作的突破口。第五，结合统战工作自身发展的需要，整合基层统战资源提供了全新的平台和资源，统战部可以以此为契机，把统一战线政治优势转化为地方治理优势，为基层社会治理现代化提供优势。

（三）基层人民政协与基层协商民主

人民政协是开展协商民主的重要渠道，充分发挥人民政协的渠道作用，就要充分认识政治协商与协商民主的关系。政治协商是针对国家层面政治生活的重大问题开展的协商形式，以人民政协为载体。基层协商民主主要针对与群众切身利益相关的实际问题开展协商，与人民政协的侧重点不同。中央编译局研究员陈家刚用协商民主的译法解释了“协商”的不同含义。认为要把学术外语翻译成中文，必须满足四个方面：第一，这个词在原来它的原意里面，在英文里面是什么意思。第二，这个词在语文意义基础之上，在政治、经济领域中又是什么意思。第三，这个词翻译到汉语中来，汉语中能不能找到跟它意思对应的。第四，这个词的实践意义上的表达。协商民主中的协商一词deliberative，意义有两个，一是认真地去思考，审慎地去考虑；二是对话和讨论。现在有好多种翻译，审议的、审慎的、商谈的，在比较consultation、negotiation、talk这些词并请教多方专家之后，认为翻译成“协商”比较好，但不要把它等同于consultation，这个词的翻译最早是中国人民政治协商会议。

虽然人民政协与基层协商民主的侧重点不同，但并不意味着基层人民政协在基层协商民主中不能发挥作用。丰台区政协专委会四室主任陈娟提出，政协除了作政治协商的平台之外，在基层协商民主中同样有作为的空间。地方区县人民政协需要通过政治协商和基层协商相结合的形式，实现政协职能的激活。通过两年时间在丰台区街乡社区村的调研，丰台区政协提出三级联动协商格局的概念。通过整合丰台区的基层民主协商实践，搭建直通区级的协商平台。当然，在这个过程中，要充分发挥人民政协的协商职能。除了原有的政治协商、民主监督、参政议政之外，政协委员都生活在社区中，要充分动员政协委员以其政治身份参与到基层事务的协商之中，充分发挥政协委员的影响作用和政协组织的平台作用，大力推进基层协商民主。这样既可以引领和示范基层群众开展协商，又可以提高政协委员的履职能力。

二、推进基层协商制度化

基层协商民主是实现基层群众自治制度的有效方式，即通过民主平等的协商，解决群众实际生活中的困难问题。基层群众自治制度实行以来，在社区（村）的层面涌现出诸多自发的协商形式，如民主恳谈会、听证会、社区事务协商会等形式。当前协商民主制度化建设的背景下，需要整合过去的自发型协商形式，发展到自为型协商形式。在地方党委领导下，完成基层民主协商形式的制度化建构。

（一）改善党的领导，改进基层协商

基层协商民主如何发挥党的作用，是一个关键问题。因为在基层群众自治领域，加强党的强势领导，容易降低基层社会活力，失去基层协商民主的初衷，但如果忽视党的领导作用，则会失去方向引导，可能引发基层社会矛盾和利益纠纷。因此，改善党的领导，提高党的社会治理能力，是基层协商民主的关键。

关于如何在街道和社区层面发挥党的领导作用，北京朝阳区麦子店街道原工委书记刘勇谈到，在麦子店的协商议政过程中，从议题到协商的过程，党委的引领、示范、形成共识方面发挥了良好的作用，而且通过街道问政，充分调动了党员和各级党组织的积极性。中央党校教授蔡霞指出，中国共产党是执政党，它在社会和国家治理中都居于领导地位。领导不是控制和统治，而是引导和激发，通过党的有效引导，将社会的活力和基层的创造力激发出来。党对基层事务的领导不是控制，而是无形的引导，通过规则达成共识，在基层社会矛盾比较突出的领域，实现调整党政关系，调整党群关系的良好效果。另外，还要引导党员在基层社会组织更好地发挥作用。党员在社区居民的协商中起了一个骨干作用，他们征求意见到形成提案、组织落实、互相参观、模仿、学习、交流、监督，整个都有共产党员活跃的身影。基层协商民主为党组织的力量、党员力量的发挥，搭建了一个广阔的平台。丰台区和义街道工委书记赵新指出，要在基层旗帜鲜明地坚持党的领导。因此，社区协商会是以党工委为领导核心，协商讨论议题由党委确定，协商过程由党委把控，最后要实现的目标党委要提前设定。

（二）基层协商民主的体制机制构建

选举民主与协商民主相结合，是我国民主政治的表现形式。票决民主解决了制度问题，协商民主解决了和谐问题。效率与和谐相结合，是中国民主的精髓。但是，这样一种民主制度到了基层却出现了断层。

从2012年起就开始探索基层协商民主制度的四川成都，在两年时间内从最早的彭州到现在的崇州、都江堰等地，都在广泛开展基层对话协商，并建立起由统战部牵头、市委领导挂帅的领导体制，构建了一整套程序合理、环节完整的协商制度，自动自为地探索出效果良好的“成都模式”。成都市委统战部研究室主任赵国忠表示，基层协商民主制度解决了在哪里协商、与谁协商、协商什么、怎样协商、协商成果的应用等五类问题。成都模式的探索具有三个方面的特点：第一，实现了制度的设计。试点期间，他们在推进这项工作之前，就进行了深入的思考，在制度上进行了完整的设计。第二，体现了参与的全面。社会协商对话组织构架，最大程度地扩展了人民群众的覆盖面。两极协商对话平台，尽可能把基层不同利益群体协调到活动中来，实现了基层民众的广泛参与和全面覆盖。第三，突出了群众的主体地位。充分尊重和体现了群众的选举权和被选举权，在议题的选择上，协商会成员成为提供意见的主角。

崇州市委统战部常务副部长李承松将崇州开展基层协商民主的经验概括为“五个一”：第一，建立了一个好的体制。2013年试点工作开始，市委下发文件，建立基层社会协商对话领导小组，以市委书记担任这项工作领导小组的组长，政协主席以及统战部部长、组织部部长、政法委书记、宣传部部长等市委常委都加入到小组中来。第二，明确一个主体。我们协商的主体是人民群众，在制度程序上，结合崇州的实际协商会成员的产生，有乡镇议事会的成员，有两代表、一委员、民主党派、无党派人士，新兴的职业农民和农村的乡土人士，这些人产生乡镇的协商会成员，由他们组成协商会。第三，做好一个收集。那就是会前的议题收集工作，坚持自下而上全面覆盖的原则，由协商代表提出议题，再做甄别工作。第四，开好一个会议。半年一届的协商会议由党委副书记主持，作为召集人，党委书记和乡镇长作为临时代表，主体是群众之间的协商，党委只能列席，协商会召集起来以后，党委政府这边有好的意见、建议、议题交给党委政府提出来，党委政府不能作为协商成员。第五，用好一个接口。确保协商的结果作为乡镇的党委政府作为决策的依据，而且要公示。涉及到特别重大的、需要管理部门解决的，就由协商会领导小组办公室梳理，梳理以后报给相关的领导，特别是市委市政府的主要领导，批示之后由职能部门落实。有一些重大的问题可以作为政协的提案提交给政协，列入市政协的决策参考。

彭州市委统战部部长尧敏双将成都模式总结为坚持两个结合、搭建三级平台、构建六项机制。两个结合是指顶层设计和地方实际相结合、整合与创新相结合；三级平台是指企事业单位、村社区、乡镇街道；构建六项机制是指议题征集机制、定期协商机制、成果应用机制、利益协调机制、信息交流机制、考核评价机制。通过这一年多的探索实践，彭州市现在已经是20个乡镇、356个村社区全覆盖。都江堰市委统战部副部长颜晓华提出，都江堰开展基层协商民主的特色之处在于：一是成立专家陪议团，由一百多人组成，包括社会各界知识分子、专家学者。与之相对应的，还组建乡镇陪议团，由乡土人才构成。由这两部分的人员代表协商中客观中立的第三方。二是议事会分组，由议题内容设置经济小组、政治小组、民生小组等，各乡镇可自行设置。三是在社会协商成员中增设了单位和团体成员，加大覆盖面。

浙江温岭长时间以来一直是协商民主的重点实验地区。自1999年民主恳谈会开始，逐步发展到2005年的参与式预算改革，基层协商民主的形式和载体不断升级。温岭民主恳谈的发起人、十五年来坚持推进基层民主工作的民主恳谈办公室主任陈奕敏指出，经过十五年的探索和发展，温岭的协商民主已经逐步系统化、体系化、制度化。现在民主恳谈有政府决策协商、预算协商、工资集体协商、政协协商、党内协商、村和社区事务协商七个类型。议题的提出有三个渠道：党委渠道，我们在制度设计上留出来一个通道；人大代表五人以上联名可以提出民主恳谈议题；普通老百姓也可以向自己选区的人大提出来。浙江慈溪基层统战工作比较突出，在逐步探索中将基层协商民主制度确定为基层党组织领导，基层组织和社会组织成员参加的协同治理机制和民主协商制度。协商参与者确定为“2+X”的方式，既有基层组织的成员，又有社会组织成员，还有责任群体代表和专家学者的参加。

（三）完善制度体系和治理技术

除了构建基层协商民主的独立制度和体系外，在基层协商制度化的过程中，也要特别注重与已有制度的有效衔接与整合，增强协商的操作性和实效性。中央编译局研究员陈家刚指出，既要创造一些新的制度、平台、渠道，能够解决基层面临的矛盾问题，创造制度增量，又要把协商制度放到已有的相关制度体系中，发挥存量体制的优势。北京麦子店街道原工委书记刘勇也强调了制度的融合性，街道和社区的议事协商涉及到党代会、人大、政协、业委会等整体参与，具有丰富的民主政治资源实现有效衔接。街道有组织地实现政协委员进社区、人大代表联络组机制，要求定期联系居民、征集议案，从而实现政协委员和人大代表借助社区的自治平台，实现多渠道的基层民主协商。2013年朝阳区委专门下发了一个文件，进一步规范全区的党政群共商共治。北京市东城区委统战部副部长向愚特别阐述了东城区作为首都功能核心区社会治理与基层民主协商的关系问题。在难度大、责任大的情况下，东城区依托网格化治理探索基层协商民主模式，就是将多年的网格化治理经验与居民协商自治相结合，发挥制度的整合优势。

基层协商民主的制度探索中出现了很多的困惑和难点，把基层社会、社会组织、自治组织动员起来，这是一个很好的活力来源。街乡是民主善治的实验田，是相对独立的具有群众整合能力的平台。街乡协商面临两个瓶颈，即周期性的规律性的陷阱。第一，街道组织主要是事务性的协商，没有上升到政务性的协商。第二，在街道、街乡这一层面，协商民主更多的是能人和强人的政治推动，该如何避免人走政息的现象。这两个难题，需要实现协商民主从觉悟到制度，从制度到制衡。第三，市县级，基层的矛盾是逐步渗透、逐步沉淀的。从过去市区级面对的是点对点的质询的方式解决方式，现在需要从质询转化到了征询，从抓权到放权，充分释放制度的红利。另外，还有一个微妙的环节，就是基层协商民主的具体主导部门。无论是统战部、政协、人大还是党委办，虽然形式多样，但是不管是谁主导，不管是什么部门主导，关键是承担这项工作的部门需要有高屋建瓴的制度设计的概念，并且要有能力去整合和并轨已有的制度设计。

三、基层协商民主的善治意义

发挥基层协商民主的治理效果，就是通过协商消除分歧化解矛盾，在社会基层实现利益多元化整合。因此，协商只是过程不是目的，只是工具不是实质。通过协商实现国家治理体系和治理能力的现代化，实现社会的包容共生，实现基层群众的自治，这才是基层协商民主的善治意义之所在。

（一）培育公民文化

中央党校教授蔡霞在指导麦子店协商共治的过程中，体会到协商就是引导居民树立集体观念和妥协意识。北京丰台和义街道工委书记赵新提出，基层协商民主营造了协商文化。在基层，只有通过持之以恒的常抓不懈的协商民主制度建设，把协商民主内化为所有居民、所有干部以及党的内在的文化认同，才能够真正地在基层发挥良好的作用。北京社会主义学院讲师常婧提出，基层协商民主的目标是实现基层群众自治，培养自治的意识和能力。要实现国家治理的现代化，首先要赋予人的现代性。真正还权于民不是一时兴起，而是要把群众培育、培养成能够拿得起手中的权利，用得当手中权利的独立的公民个体，让人民成为权利的主人。浙江温岭陈奕敏主任谈到民主恳谈的意义有两点，最重要的就是群众通过民主恳谈来提高参与意识，培养民主意识和公民精神。

（二）创新社会治理

社会治理的现代化，需要充分发挥党委领导、政府运行、社会联动、群众协商的作用，形成合力。政治体制改革是系统工程，协商民主能够推动这个工程中一些重要环节的转变。比如，温岭就是通过群众的参与式预算民主改革推动基层人大的改革。人大制度应该按照宪法和人民代表大会组织法赋予的权利运作起来并发挥它的作用，但现在看来作用发挥得并不理想。基层人大最主要的是三个权：选举权和罢免权、监督权、重大事项决定权。我们通过民主恳谈激活人大，使它能够履行宪法赋予的权利，这在温岭已经出现。

浙江慈溪统战部长张建人总结了开展基层协商民主的五点意义：第一，基层协商民主制度是党的群众路线在基层重要的实现形式。决策前的协商和决策后的监督，体现把党的主张深入到群众中去。第二，基层协商民主是保证基层群众有序治村的重要体现手段。第三，基层协商民主制度是基层党组织扩大党的群众基础，巩固党的执政之基的重要举措。协商民主小组成员有少数民族成员、有信教成员，有党的决策者，原来搞意见征询的时候，这些对象参加的机会很少。第四，基层协商民主制度是顺应现代社会治理机制的治理基础。通过建设一支协商民主的小组队伍，并发挥作用，强大了农村基层的治理力量。第五，基层协商民主制度是基层党组织集民智、顺民意的重要载体。四川崇州市委统战部常务副部长李承松总结到，基层协商民主创新了社会治理的新形式，通过群众之间的对话协商，运用群众的力量解决群众的问题，达到了自觉自愿的效果。同时，搭建了党委政府与群众之间的对话平台，解释政策，化解矛盾，成为重要的利益表达渠道。

中央社会主义学院副院长张峰在对会议的召开表示热烈祝贺、对会议的成果给予高度肯定的同时，深刻阐述了社会主义协商民主的政治意义、两种民主形式相结合的民主选择及其协商民主的发展方向等三个问题。

第一，民主政治是我党实现长期执政的必然选择。一个政党如何实现长期执政，如何实现党和国家长治久安，就需要着重解决执政难题。如果说我们过去把工作重点放在破解发展的问题上，现在我们就要转变经济发展方式，破解执政难题，改进党的执政方式。如何改进执政方式，党的十六大概括为科学执政、民主执政、依法执政。如果说党的十八大之前注重的是科学执政，那么，党的十八大、三中全会、四中全会则强调民主执政和依法执政。

第二，选举民主与协商民主两种形式相结合。民主执政就需要找到合适的民主形式。直接民主在一定范围内可以搞，但不能在全国范围内搞。就剩下两个民主形式的选择，一个是选举民主，一个是协商民主。选举民主是民主的基本形式，1954年人民代表大会制度得以确立；另一个协商民主的形式在党的十八大之后得以制度性确立。

第三，广泛发展基层协商民主。基层协商民主的具体形式需要基层开动智慧去创造，以构建程序合理、环节完整的协商体系。党的领导是发展协商民主的第一个原则。具体可把协商民主分为共识性协商、决策性协商、利益性协商。这三个协商是三个层次，国家层面是共识性协商，政治协商、立法协商甚至包括发展规划，都涉及到共识。地方层面是决策性协商，政府要考虑如何实现科学合理决策。最后一个是利益性协商。大量的群众关心的问题，发生在基层。基层解决协商民主，重点放在协调利益上，要尊重多数、照顾少数。

责任编辑：王 珊

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1002-0519（2015）01-0028-05

2014-12-03

常婧，女，北京社会主义学院讲师，主要从事统一战线理论与政党制度研究。