协商民主视阈下参政党参与社会治理的限度分析

李晓霞，李 琼

（1，2.华东理工大学，上海 200237）

协商民主视阈下参政党参与社会治理的限度分析

李晓霞1，李 琼2

（1，2.华东理工大学，上海 200237）

参政党参与社会治理有助于提高国家治理体系与治理能力现代化，有助于推进协商民主的发展。协商民主视阈下，参政党在社会治理领域仍面临着诸如理念、渠道、能力、制度等方面的限制，迫切需要通过树立科学的思维理念来指导社会实践；通过拓宽渠道来畅通政府与公众的联系，为社会改革发展添助力、增合力；通过能力的再发展为国家社会建设出实招、谋良策；通过制度的再完善来保障参政党参与社会治理各项工作的有序开展。

协商民主；参政党；社会治理；限度

一、引言

协商民主理论主张通过一系列科学的制度安排和程序设计，特别是建立常态化、多层次、可操作的协商对话机制，使不同阶层、不同群体都能利用宪法赋予的权利，自由、平等地参与国家管理和公共生活，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、增进共识，促成科学决策与理性施政。协商民主既是实现人民当家作主的有效途径，又是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体［1］，因此，协商民主被视为利益多元化社会的一种有效治理模式。我国具有协商民主的优良传统，尤其是党的十八大报告在协商民主的基础上，首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度。在社会主义协商民主制度这一背景下，参政党通过其特有的政治协商、民主监督、参政议政等形式在我国的政治与社会生活中发挥了更为重要的作用，也为参政党参与社会治理赢得了更为广阔的空间。

党的十八届三中全会把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了要创新社会治理，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序的新要求和新任务。“治理”一词不同于传统的统治或管制，它是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划［2］。体现在社会治理领域，便是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”［3］。社会治理概念的提出以及党的十八届三中全会对“社会治理”的新定位，充分反映了党的治理理念的高度提升，昭示着我国的治理模式正在从传统的党政包揽向多元协同共治转变。

协商民主视阈下，社会治理体系的建构主张多主体运行机制的协调与整合，是政府、政党、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多方协同与发展的结果。民主党派作为参政党，承担着参加国家政权，参与国家大政方针的协商，参与国家事务管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行等责任和义务。由于社会治理是关系国家政权与社会稳定以及和谐社会建设的关键，由于参政党参与社会治理是履行“一个参加、三个参与”的重要体现，也是实现其社会功能的重要途径，因此，参政党在行使民主监督、参政议政等基本职能的过程中，必然需要加强对社会事务及社会治理问题的关注。

面对当前各种社会现象错综复杂、社会矛盾尖锐突出的现实状况，积极探索协商民主视阈下参政党参与社会治理的限度，合理把握参政党在社会治理中的职责权限，对于促进参政党更好地履行职能，进一步提高国家治理体系与治理能力现代化，发展和完善社会主义协商民主，建设社会主义政治文明，推进改革开放和国家各项事业的发展，都有着非常重要的现实意义。

二、参政党参与社会治理的现行模式

当前，参政党参与社会治理的途径可以分为间接参与和直接参与。间接参与主要是通过参与国家大政方针的制定、撰写有关社会治理的提案、反映社情民意、参与相关课题调研或通过政协大会发言等形式来实现。直接参与主要是指通过党派自身与社区共建直接参与社会治理实践。参政党参与国家大政方针制定主要是通过参加党外人士座谈会或双月座谈会等形式来实现。党外人士座谈会或双月座谈会是参政党在社会治理决策层面发挥作用的主要渠道，通过参加座谈会，参政党可以在党际协商层面对关系社会治理的重大问题、政策决策等提出合理的意见和建议，协助执政党制定更加惠及百姓、更为合理的相关政策措施。

政协提案作为参政党履行政治协商、民主监督和参政议政职能的主要形式之一，也是参政党参与国家和社会治理的主要渠道。政协提案是参政党向政协全体会议或常务委员会提出的、经提案委员会审查立案后交付有关单位办理的书面意见和建议，是参政党通过人民政协参与社会治理的主要形式。人民政协作为中国特色的社会主义协商民主形式，早已嵌入中国的政治体制并成为实际运行的制度安排。人民政协不属于国家机关但又嵌入在体制内的独特性质，使得人民政协在履行三大职能的过程中能够发挥更为客观、中立、理性的作用，为参政党公平、公正地参与社会治理提供了可靠的政治保障和有效的实践平台。参政党通过参与政治协商会议的形式提交有关社会治理的提案报告，积极建言献策，对涉及民生、关乎社会发展的热点问题提出有针对性的意见和建议，充分履行参与社会治理的职能。

除提案工作之外，撰写社情民意也是参政党履行社会职能、参与社会治理的一项极为重要的工作。由于我国各民主党派的成员来自不同的社会阶层和群体，负有更多地反映和代表它们所联系的各部分群众的具体利益与要求的责任，鼓励参政党参与社会治理，可以充分整合不同层面、不同程度的资源并使其在社会治理中更好地发挥作用。参政党成员从民众需求出发，倾听民声、反应民意、深入调研，通过撰写社情民意的形式积极参与社会治理，对涉及民生、关乎民意的社会事务或社会问题进行及时表达，提出有针对性的意见和建议。以九三学社上海市委会为例，2013年九三学社上海市委会共收录社情民意1323条，其中涉及教育、医疗、住房等民生问题的信息就达500余条，约占全年信息总数的40%，这充分说明九三学社社员对社会问题非常关注并以实际行动积极投身社会治理实践。

专项课题研究作为一项聚焦社会问题并能够系统、全面、深入对某一社会问题进行透彻分析的调查研究方式，为各参政党广泛运用，尤其是随着新形势下社会治理体系日趋规范化、制度化，专项课题研究日益成为参政党参与社会治理理论与实践探索的另一重要渠道。以上海市政协及九三学社上海市委会为例，2014年3月，上海市政协聚焦推进上海市新一轮城镇化建设这一议题，组织开展课题调研、专题视察、协商座谈等活动，并于2014年7月30日召开的上海市政协十二届十二次常委会议上，就推进上海市新一轮城镇化建设进行了专项讨论研究，提出了多项宝贵意见和建议。2014年3月20日，九三学社中央委员会举行“社会治理与中国道路”研讨会，与会专家学者从“社会管理”到“社会治理”转变的实践意义、如何用系统论视角和方法看社会治理、如何认识充分发挥各种力量在社会治理中的作用、如何“维护最广大人民根本利益”等现实问题提出了各自的真知灼见。

在深入调查研究、撰写提案与社情民意的同时，参政党充分利用人才优势、资源优势等，深入社区，服务社会，以实际行动践行社会建设和社会服务的职能。例如，2014年7月28日，九三学社上海市委会《科普讲坛》基层巡讲团在宝山区淞南镇社区服务中心会议室举行《心脑血管疾病的防与治》专题报告，增强了社区居民对相关疾病的防治意识。2013年12月5日至8日，九三学社上海市委会组织社内农业、畜牧业、医学和数学专家赴安徽省金寨县举行智力帮扶系列活动，向村民介绍了相关行业的国内外先进技术，并为当地学校捐赠了书籍。2012年5月11日，九三学社上海市委会组织社内部分医务专家和上海新视界眼科医院专家赴崇明县新村乡举行义诊，受到了广大农民朋友的欢迎。参政党直接参与社会、社区治理的现实案例不尽其数，充分说明参政党一直以来都以很强的社会责任感关注着民生问题和社会管理问题，并坚持不懈地为社会治理贡献着自身的力量。然而，受现实条件的影响，难免会存在着一些制约参政党社会功能发挥的因素。

三、参政党参与社会治理限度的制约因素

第一，体制因素的制约。当前，参政党作用的发挥多是通过政协平台来实现的，即通过参加人民政协组织的各种会议，在会议期间以提案的形式就社会各层面的重要问题发表意见、提出建议、反映诉求，闭会期间则以调研的形式进行社会考察。在这种运行体制下，人民政协效率的高低很大程度上影响着参政党社会功能的发挥，如当前人民政协履职的机制和方式不够合理，在提案的审核办理过程中，对重点提案和意见建议的督办给予较多关注，对其他类型的问题关心较少，或是工作形式化，会后对提案的讨论与执行情况没有很好地跟进等。当然，体制因素的制约一定程度上也来自于各级党委和政府对政协提案、调研报告和社情民意信息等参政议政成果没有及时采纳或回复内容简单以及给予的反馈意见有限等。这些弊端很大程度上限制了参政党参与社会治理的实际效果，不利于参政党社会职能的充分发挥。与此同时，在政协组织中，各民主党派与其他社会团体并列，并没有体现出民主党派作为参政党的优越性，很大程度上也限制了参政党参与社会治理实际效能的发挥。

第二，机制层面的影响。当前，参政党通过人民政协参与社会治理的机制是建立在传统的单主体社会管理基础之上的，即党和政府是国家和社会治理的主体，民主党派作为参政党的主要职责是为党和政府建言献策，做到帮忙不添乱。随着我国治理模式从传统的党政包揽向多元协同共治的转变，参政党也逐步成为社会治理的主体之一。然而，当前的参与机制仍不利于参政党主体作用的发挥。首先，就会议专题发言来说，会议发言本是党派、界别、专门委员会以及委员提出重要建议和意见的重要形式，但目前大会发言的主题和内容设计往往是某一部门或某些经办人员的主观意识判断，很少通过代表推选或专家论证，而且大会发言的过程很大程度上仍表现为单向的汇报，缺乏双向的互动性。与此同时，当前党际协商机制也不够完善，虽然各民主党派也在实践中强调多党合作，但是，现实中的各民主党派大多相对独立，多党合作往往被解析为某一民主党派与执政党之间的合作，而不是民主党派之间以及参政党与执政党之间的交流与合作，即便是党内各级委员会、专委会、党内成员个体之间除部分担任领导职务的人员之外，其他成员大多互不熟识，缺乏一种互动、协商的机制，不利于充分调动各级委员会和专业人士的积极性，也不利于协同各方资源为社会治理大业贡献力量。

第三，思维理念的束缚。从上海市政协近几年政协提案及社情民意选登内容来看，大部分的提案与社情民意选题及其具体内容设计，都是对当时社会热点问题及民众关心的热点问题进行的归纳和总结。例如，2011年政协提案中有关公租房租赁的问题，2012年的文化建设、临港新城更名及城区建设问题，2013年的雾霾问题等，无一不是当时社会问题的真实写照。然而，通过深入分析不难发现，这些热点问题的提出大多也是与当时的政治背景相关的。例如，2011年对公租房的热议是与当时国家部委颁布的有关保障房建设的文件精神分不开的，2013年的文化建设也与积极响应党的十八大对文化建设问题的核心定位有关。深入解读党和国家的相关政策法规，使其嵌入到我国社会管理的各个领域并用以指导社会实践，是体现党和国家对社会治理、实现依法治国的重要内容。然而，在社会管理领域注入过多的政治色彩，难免会在一定程度上影响涉及民生核心问题的有效表达，不利于发挥参政党诉求表达渠道畅通的优势。在社会管理领域，参政党既是党和国家政策的宣讲团，更是架构在民众与国家之间的桥梁，应把了解民众需求、体察民众疾苦、寻求解决办法作为参政议政、民主监督的出发点和落脚点，而不能简单地成为党和国家政策的风向标。

第四，参政党自身能力建设的影响。参政党成员在社会治理方面表现出能力的参差不齐，也成为影响参政党参与社会治理实际效能发挥的因素之一。参政党植根于中国社会、生长在体制之内，吸收了各个阶层、群体甚至海内外的优秀人才，其专业能力和素质具有明显的优势。但是，在社会治理实践中，也不排除部分专家除自身熟悉的专业领域之外，对社会治理问题的实际关心程度不够，对如何参与社会治理或如何撰写高质量的提案并不清楚，没有充分意识到社会治理其实就在自己的工作岗位和生活社区。由于工作忙碌，这些成员与基层民众接触交流的机会也非常有限，无法对较为敏感的社会信息进行整合，缺乏一手资料信息作为支撑，因此，即便提出意见建议或提案，其可行性并不高。要提高参政党参与社会治理的实际效能，充分发挥参政党在社会治理体系中的作用，必然需要改进各方面的弊端，探讨参政党参与社会治理的创新之路。

四、协商民主视阈下拓宽参政党参与社会治理限度的路径探讨

协商民主理念下，吸纳参政党参与到社会治理领域，有助于弥补各类主体能力的不足，避免社会转型期的某些风险。从当前参政党参与社会治理的实践来看，参政党参与社会治理的理念、形式等方面仍存在一定的局限性。要完善社会治理体制，提高参政党参与社会治理的实效，实现国家治理体系与治理能力现代化，迫切需要在理念转变、渠道拓展、能力建设及制度的再完善等方面，解决参政党参与社会治理的创新性问题。

第一，从理念转变的层面来讲，各参政党成员应充分认识到，参政党功能的发挥不仅体现在国家政治生活领域，而且体现在社会生活领域。参政党作为我国民主政治发展的产物，作为执政党的战略盟友，是我国社会建设与社会发展的重要力量，是反映群众疾苦、提供公共服务、构建社会和谐的重要载体。由于公共服务以服务大众、关注民生、关注公平、关注稳定为主要内容，以促进社会和谐为主要任务，具有较强的政治性和政党性，因此，参政党需要把社会管理与服务作为其参政议政职能的延伸，作为实现其社会职能的重要内容，作为其参与社会实践、开展社会调研、履行社会责任的有效途径。尤其是在新的历史条件下，参政党面临的形势和任务发生了很大变化，外部环境日趋复杂，内部构成日趋多样，工作领域更加宽泛，肩负任务更加繁重，在党和国家工作全局中的地位和作用更加突出，社会凝聚力和影响力也显著增强。面对种种新情况、新问题，参政党必须紧跟时代发展步伐，牢固树立大局意识、责任意识和公共服务意识，积极投身社会实践，从自我做起，从身边事做起，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，用自己的专业优势和为人民服务的热情为社会建设贡献力量。

第二，从渠道的拓宽层面来讲，需要进一步营造多方协同共治的平台。协商民主理念下，拓宽参政党参与社会治理的平台或渠道，需要在适应时代发展的大背景下，站在国家治理能力与治理体系现代化的战略高度，着眼于扩大团结面、增强包容性等现实问题的思考，进一步加强人民政协的规范化和程序化建设，拓展有序社会参与的空间，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围，提高协商实效。同时，进一步拓展协商内容、丰富协商形式，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制，更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局［4］。在此基础上，要坚持工作重心下移，充分调动参政党成员的积极性、主动性，深入实际、深入基层，深入群众、扎根社区，营造社区协同共治平台，多干让人民群众满意的好事实事，做到知民情、解民忧、抒民怨、暖民心。此外，还需要中国共产党各级党委进一步提高对参政党参与社会治理工作的认识，充分肯定其地位和作用。各级党委及管理部门要进一步完善鼓励参政党参与社会治理的相关配套措施，完善参政党参与社会治理的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调等机制，深入研究探讨参政党社会功能更好发挥的思路和方法，如通过媒体和舆论引导、激励参政党积极参与社会管理，通过争先创优活动，树立一批先进典型，引导和激励参政党积极、主动参与社会管理，推进参政党参与社会治理工作的制度化、规范化和常态化。

第三，参政党自身能力的再发展也是促进参政党社会职能发挥的重要途径之一。参政党社会治理水平的高低很大程度上取决于其自身能力素质的高低。由于个体的差异性，不同人员在社会治理方面表现出的能力素质参差不齐，因此，要创新参政党参与社会治理机制，必然需要加强参政党自身队伍建设，不断提高参政党参与社会治理的各项能力与素质。一是提高政治把握能力，坚定理想信念，合理把握政治政策与社会治理的关系，正确对待新形势下改革发展带来的利益格局调整，引导所联系的群众为改革发展添助力、增合力。二是提高调查研究和解决问题的能力，深入实际摸清真实情况，集合众智提出解决办法，努力为社会发展出实招、谋良策。三是要提高合作共事能力，发扬求同存异、体谅包容的优良传统，贯彻民主协商、平等议事的工作原则，不断增进思想共识、加强合作共事［4］。四是进一步提高联系群众的能力，创新群众工作方法，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，发挥好桥梁纽带作用。五是进一步增强利益整合能力，这种整合既包含参政党内部资源和利益的整合，也包括党外资源和利益的整合与协调，通过利益的整合，通过组织功能的深层变革，真正承担起社会沟通、表达和引导功能。六是进一步提高参政议政的能力，要敢于讲真话、讲诤言，及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，帮助查找不足、解决问题，推动各项改革发展举措落到实处。七是提高撰写社情民意的能力，社情民意要坚持讲真话、报实情，保持社情民意的原汁原味，做到政事不戏说、大事不忘说、明事照直说、难事不易说。八是要有担当的意识和万事从我做起的魄力，与时代发展相同步，自觉承担起增进共识的新使命、献计出力的新责任、自身改革的新任务。

第四，参政党参与社会治理各相关机制的运行离不开法律制度作为保障。这就要求针对当前参政党制度化建设存在的不足，制定和完善参政党运行的相关法律规范和具体操作性规则，使参政党的运行有法可依、有规可据、有章可循，增强参政党参与社会治理机制运行的稳定性。习近平同志曾提出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”［5］参政党参与社会治理相关制度的设计，需要在坚持以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念、真诚倾听群众呼声、真实反映群众愿望、真情关心群众疾苦的原则之上进一步完善多党合作与政治协商制度，制定并完善参政党议事协商、资政协商等相关制度规范，制定并完善参政党组织制度、参政议政制度，积极探索诸如参政党成员与社会公众对话制度、政党信息公开制度、评议制度等多种制度规范，积极搭建参政党与社会公众联系的桥梁，使参政党可通过制度化的民情表达渠道，充分发挥“直通车”优势，及时反映社会基层的利益需要，帮助社会基层所关心的问题进入决策层的视野，从而协助党和国家制定执行符合各方面利益、符合社会发展需要的社会政策。

［1］李金河.如何认识社会主义协商民主——学习党的十八大精神［EB/OL］.（2013-01-22）.http：//theory.people.com.cn/n/ 2013/0122/c40531-20280130.html.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：16-17.

［3］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制刨新［J］.中国行政管理，2012（2）：24-28.

［4］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［EB/OL］.（2014-09-22）.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/ 2014-09/22/c_127014744.htm.

［5］习近平.在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话［EB/OL］.（2014-07-31）.http：//www.wxyjs.org.cn/ xxgcxjpzsjxljhjszl/xjpzsjzylszb/qzlxlszb/qzlxwzlb/201407/t20140731_ 159829.html.

责任编辑：王 珊

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1002-0519（2015）01-0037-05

2014-12-08

教育部人文社会科学研究青年基金项目（14YJC840015）；中央高校基本科研业务费交叉学科与重大项目培育基金（WE1321003）

李晓霞（1980-），女，山东德州人，华东理工大学社会与公共管理学院讲师，华东理工大学社会学流动站博士后，主要从事公共行政与公共政策研究；李琼（1978-），女，湖南湘潭人，华东理工大学社会与公共管理学院教授，主要从事政治社会学研究。