充分发挥社会组织协同社区治理作用

史锦平

全面推进街道和社区体制改革，为社区治理“结构性”调整提供了机遇。建立新型的社区组织体系和治理结构，构建政府主导与社会组织共同提供社区公共服务的格局，是推进街道和社区改革的重要方向。为全面了解掌握南京社会组织协同社区治理的现状，探索建立完善社会组织协同社区治理的政策机制，我们就社会组织发展及协同作用发挥情况进行了调研。

一、社会组织发展及协同社区治理的基本情况

近几年，社区作为社会整合载体和公共利益运作平台的作用日益得到重视，基层治理创新的氛围浓厚。在此背景下，社会组织快速发展，在协同治理、激发活力方面发挥了积极作用。

社會组织快速增长。南京市委市政府对培育发展社会组织高度重视，率先实施备案制、降低登记门槛、设立公益创投等政策，一大批立足社区、服务居民的社会组织和群众团体应运而生。截至2014年6月底，南京社会组织超过25000家，其中登记注册的社会组织9217个，每万人拥有11.26个，位居全国前列。

促进机制初步建立。发挥社会组织作用已经成为基层治理创新重要选项。2011年，启动公益创投向社会组织购买社区服务，2014年市区两级投入达3000万元;推进“三社联动”、实施社区减负、明晰基层群众组织依法履行、协助办理事项等，为社会组织进入社区创造了条件、拓展了空间。

协同领域不断拓宽。大量社会组织走进社区，在养老服务、托残服务、青少年服务、家庭和心理咨询服务、纠纷调解和法律咨询服务等领域为居民提供服务，对提升社区治理品质发挥了重要作用。

二、社会组织协同社区治理的实例分析

“小政府，大社会”是社会发展的方向，社会组织作为协同社区治理新兴力量，其作用和影响日益显现。南京的街道和社区在动员社会组织参与社区治理方面积累了不少经验。

主体重塑、服务外包——蓝旗新村社区“耦合型”治理体制。秦淮区大光路街道以购买服务方式，将下沉到蓝旗新村社区的行政类服务管理事项，整体委托外包给社会组织——晓平社会工作发展中心，剥离了社区居委会的行政性服务工作，形成居委会与社会组织协同的服务管理体制。社区居委会在“去行政化”后，由“执行者”向居民“代言人”转变，把主要精力和时间用于联系群众、宣传政策、整合引进服务资源、开展党建工作，组织居民实施小区物管自治、自管公共设施，社区居民也由被动参与向主动融入转变。社会组织参与和社会工作的介入，可以加快推动社区“去行政化”改革，调动居民参与的热情，提高了社区服务的组织化和专业化程度，形成以居民需求为基本服务导向，提高服务管理的针对性和有效性。

聚人、聚力、聚资源——翠竹园社区“多元共治模式”。雨花台区翠竹园社区变管理主体之间的游离为融合，积极拓宽服务领域与组织方式，有效地把社会组织、业主委员会、物业公司作为社区治理的重要主体，在推动发挥作用上建机制、创特色。先后引进9个专业服务社会组织，培育了“翠竹园互助会”等43个社区社会组织，构建了居民参与自治的多样化组织平台，提高了社区居民的组织化程度，激发了参与社区自治意识。形成以社区党组织为核心，居委会与业委会自治功能互通、行政管理与专业管理互联、政务服务与社会服务互补、居民与居民互助的治理格局。由此可见，社会组织能够最大限度地接近广大群众，整合公共利益，集结公共意愿，对成员的价值观念和个人行为能够产生导向、规范和约束作用，减少成员越轨行为的发生，从而推动社区真正实现自我管理、自我服务。

社社互动、矛盾联调——瑞金新村社区“协商治理”创新。秦淮区瑞金新村所在社区居委会通过订立自我管理制度，搭建餐饮协会、经营户与社区居委会及居民交流互动平台，形成社会组织与社区、协会成员与居民互动，店家和居民关系明显融洽，矛盾明显减少。社会组织能较好地将个体利益整合到有共同目标的组织中来，培养他们的合作精神，把分散的利益诉求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式反馈，利用规则对社会成员的利益关系实行有效调节、合理解决。由此可见，社会组织的发展及参与社区矛盾调处，能最大限度地减少矛盾的升级和扩大，引导利益诉求理性有序表达，维护社会的和谐稳定。

活化主体、共建共享——尖角营小区社会动员。玄武区尖角营小区所在社区培育了“四月天”社会组织进小区服务，用社会工作的方法动员组织小区内商户、居民参与小区管理，自发建立了“阳光公益基金”，使小区的环境得到改善。随着城市化进程加快，原有的社区空间结构正在逐步改变，不同群体因其经济基础、教育程度、职业、文化认同的差别，给社区自治、社会动员带来挑战。尖角营小区的经验告诉我们，社区的融合与治理，必须提高居民的组织化程度，以共同利益为基础，以合作精神为纽带，通过共同参与，在共建共享中融合，实现自我管理、自我服务。

社会组织参与社区治理体现了以下几个作用：改变政府大包大揽的情况，满足了社区居民多样化的服务需要;促进社区不同群体的融合，增强了社区的凝聚力和认同感;培育社区居民的参与意识，提升了社区的自治水平。从根本上讲，是社区治理主体、治理内容和治理模式的创新。

三、社会组织协同社区治理中的普遍性问题及原因

推进社会组织参与社区治理，仍处于探索起步阶段，还面临诸多困难和问题。主要反映在四个方面：

社会组织发展质量不高。不少基层同志反映，培育发展社会组织没有从实际需求出发，存在重数量、轻质量问题。从结构上看，备案的活动类社会组织占比超过60%，他们的主要功能是完成考核指标、开展自娱自乐活动，能直接为居民提供服务的社会组织仅占10%左右，而且服务项目仅仅局限于为老为小、助残帮困等有政府支持的传统领域。从功能上看，一些组织成立之初轰轰烈烈，参与的人员也很多，但由于没有明确的目标设计和价值使命，内生动力不足，不能提供个性化、社会化的服务。一些居民反映，很多社区社会组织特别是退休在家的同志希望找些事做，参与社区管理与服务，但社区往往只是要他们配合完成工作、开展一些展示活动，没有参与社区事务。从类型上看，矛盾调处、自我管理等自治类的社会组织稀缺，能承接并愿意承接公共环境卫生、矛盾调处仅占调查对象的16%、18%，社区的所有事务都必须依靠政府的推动解决，连社区环境卫生、车辆停放、乱贴小广告等都要靠政府去管理，导致社区治理的成本直线上升。

社会化专业化程度低。从调查情况看，社会组织普遍对政府的依附性、依赖性强。主体性不强：大多数备案的社会组织是在部门、街道、社区主导下成立的，对社会组织的服务管理偏重于行政干预，带有浓厚的行政色彩，74%的社会组织运行和活动经费来自部门、街道和社区，社会组织只能在出资方的支配下开展活动，独立性不强。专业化水平低：社会工作者队伍整体素质的高低，直接影响到协同治理的水平和质量。绝大多数社会组织开展活动需要各级组织的推动，并按照行政要求介入社区，缺乏社会工作的手段和动能，不能适应当前社区治理的发展需要。自我造血能力弱：调查显示，目前全市社會组织筹资渠道单一，能获得企业支持、向社会募集资源、具有自主盈利的社会组织仅有8%、13%和9%，社会力量、企业参与在地公益服务的意愿不高，一些依赖公益创投开展服务项目的社会组织，只能在公益创投合同期内开展服务，不能真正成为协同主体。

社会组织参与的空间小。调查显示，分别有56%、50%和55%的社会组织希望在政策、资金、人才方面给予支持，而对政府转移职能、让渡空间的呼声相对更高。政府职能转变不到位。大量的服务资源分散在各职能部门，本应以社会化的方式为群众提供的服务，仍由政府各职能部门直接运作、大包大揽，不仅压缩了社会组织承接服务、协同治理的空间，而且群众并不满意。尽管近几年购买公共服务投入不断加大，但与兄弟城市比，投入少、规模小，社会组织是“巧妇难为无米之炊”。公平竞争环境没有形成。对承接公共服务的社会组织资质缺乏统一、合理、有操作性的评价标准和工作平台，购买什么、向谁购买、怎样购买、如何评估，由主管部门说了算，管理比较粗放，服务项目投入随意化、碎片化，产生新的服务不均衡。操作过程中，条块分割、多头管理、权责不清，社会组织参与的机会不均等，效益难于最大化。与群众的需求对接不够。社会组织协同参与的动力是居民需求，但公共资源主要集中在市、区两级工作部门，服务项目由部门单向主导，与社区居民的真实需求匹配度低，执行过程中倾向于要社会组织按照政府部门的要求做事，难于调动社会和居民参与的热情。

组织推动机制还不完善。目前，社会组织日常服务管理仍分散在职能部门、主管单位和区街，政策上条块分割、各自为政，缺乏整体规划、统筹协调，没有形成与现代社会组织体制相适应的服务管理体系，面对数量不断增加、类型日益多样化的社会组织，不仅管理力量、管理手段难以适应，而且难以有效组织社会组织参与社区治理。党建工作有待加强。以行业管理为依托同步推进党建工作，是南京社会组织党建工作的特色。目前，全市社会组织党组织分散在民政局、机关工委、经信委等职能部门，而社会组织登记管理条例没有党建工作的要求与规范，协助检查督促社会组织党建工作，依法行政的依据不足。依托“单位”体制以行政化方式、借助行政资源开展党建工作，对于组织和资源相对独立的社会组织来说，体制不顺、人才缺乏、工作效果不佳，难以引导社会组织参与社区治理。居民群众的参与积极性低，调查访问显示，大量的社区社会组织以老年人为主体，参与的主要是自己喜爱的文体类组织，中青年参与少、参与公益性组织积极性低，社区协同治理的氛围不浓。

四、充分发挥社会组织协同作用的对策建议

改革社会组织服务管理体制。社会组织分布面广、差异性大、种类繁多、数量浩大，光靠单一主体根本无法管理到位，急需通过再组织保证“放管有序”，发挥社会组织的整体功能。改进社会组织培育模式。以民生需求为导向，重点培育公益性、服务性、自治性社区社会组织，促进社区发展;优化服务培育体系，对各级社会组织孵化机构和平台进行整合、优化和功能再造，市、区平台以资源对接、能力建设、人才培养为主，街道和社区以孵化发展、项目策划为主，减少重复建设;改革考核评价方法，不单纯考评发展社会组织数量，注重考评社会组织服务项目、群众参与率等，确立服务为本的发展目标。构建枢纽型服务管理体制。按照政社分开、管办分离的原则，学习借鉴北京、上海和广东的经验，构建“统一登记、分级负责、分类服务、以社管社”的枢纽型服务管理体制，服务、集聚、引领社会组织。按照“属人”、“属业”的方式，以工青妇等人民团体为主体，通过委托、授权等，对一个领域的社会组织实施服务管理。按照“属地”的方式，建立区、街社会组织联合会等枢纽型组织，形成以区枢纽型组织为主体、街道枢纽型组织为主干、工青妇类枢纽型组织为补充的“1+X+N”服务管理模式，聚合社会组织有序接受政府和社会的资助，形成社会力量的动员整合平台、社会组织党建工作的推进平台，推动社会组织有序参与协同社区治理。

建立健全向社会组织购买服务制度。让渡空间、提供资源，是社会组织协同参与社区治理必要的前提和条件，要以制度安排推动政府公共服务提供从“操作者”向“掌舵人”转变。尽快出台政府职能转移目录。加强综合改革的顶层设计，列出向社会转移职能和购买服务清单，编制年度购买服务目录，明确哪些职能和服务应交由社会组织承担和提供，推动职能部门“壮士断腕”、简政放权，使资源下沉与工作重心下移、事权下放同步。完善政府购买服务机制。向社会组织购买服务，目的在于提高公共投入的使用效率，吸纳社会资源参与。从现行的公共财力支出结构看，购买公共服务的资金仍然偏少，要把政府购买社会服务支出占公共服务支出的比例作为约束性指标，进一步明确市、区、街购买公共服务的责任和资金分担比例，建立稳定的资金保障机制。改革公共资金投放方式。厘清基本公共服务和非基本公共服务，有序、适度扩大非基本公共服务投入，并把购买服务产品的决定权交给基层和社区居民，增强社区服务的计划性、规范化。学习借鉴广州、深圳经验，建立街道社区服务保障金，由街道和社区根据居民需求，统筹安排、组织购买服务，提高服务产品的针对性、有效性。鼓励社会组织自建“水窖”。政府是提供公共服务的主体，但不是唯一主体。南京作为博爱之都，有广泛的社会公益基础，要借助经济发展的优势，通过政府投入引导，发展基金会等支持型社会组织。放宽限制，允许街道和社区建立公益基金，向社会募集服务资源，为社会组织参与社区治理提供多元的资源。

健全社会组织协同治理的体制机制。无位置、无载体、无资源的“三无”状况，是社会组织协同社区治理面临的最大困难，必须从基层服务管理体制改革入手，为社会组织协同提供制度保证。完善社区治理结构。在社区治理体制设计上，实行“一核多元、居政分离”，取消在社区居委会下单独设立的行政管理类组织机构，弱化社区居委会的行政管理服务职能，建立“2+N”组织体系（2：社区党组织、社区居委会，N：社会组织、居民自治组织等），形成“党组织领导、居委会自治、社会协同、居民参与”的社区治理格局，让社会组织在社区治理中有位有为，改变社区党组织、居委会唱独角戏的状况。创新社区工作机制。推行“社会工作介入、社区居民自治”的模式，引导社会组织领办项目、参与协调、组织活动，发挥服务居民、凝聚群众的作用。整合社区公共设施资源，取消下沉工作所设立的独立办公场地和专项工作展示区，为社会组织开展服务、组织活动提供空间。拓展协同参与空间。现行社区的服务管理，过多依赖行政资源及下沉的力量。在推进简政放权中，统筹职能部门“服务下沉”和“工作进社区”，完善契约化和合作机制，推广社区服务外包，将居民服务类事务交给社会组织承办，调动社会组织协同社区治理的积极性，放大政府投入的效应，避免政府大包大揽、基层疲于奔命。

加强社会组织协同治理的氛围营造。社区认同是社会组织发挥作用的基础，要从推进基层社会治理现代化需要出发，积极营造协同治理的氛围。树立社区发展的理念。随着社会结构的变化，社区建设已经进入一个全新的阶段，单一主体“自拉自唱”，已难以驾驭多样性的社区结构、满足多元化的需求。推进社区治理体系和治理能力建设，首先必须更新观念，真正把社会组织当作社区治理的平等主体，允许、支持、鼓励社会组织参与到社区发展中来，形成协同治理的格局。营造公益创新创业氛围。将支持大学生创业的配套政策引入公益创业领域，参照相关政策，给予社会组织创业人才和团队相关政策扶持，在税收、办公用房、公共住房申请等方面给予一定的扶持和优惠，鼓励和支持高层次人才在社会公益领域内创新创业。完善社会组织荣誉制度。以公益服务为重点，建立市、区社会组织评价表彰制度，定期评选表彰优秀社会组织、优秀公益项目、公益先锋等先进典型，培育一批协同社区治理的品牌社会组织和服务项目，推动社会组织融入基层、协同治理，促进社会资源向公益汇集。

切实发挥党建工作的引领作用。把握社会组织发展方向，发挥党的政治领导作用，引领社会组织有序参与协同社区治理，是创建党建工作先进市的新领域、新课题。健全社会组织党建工作领导体制。单独设立市、区委社会组织工委或赋予市、区社会建设工作机构统筹社会组织党建工作职能，以加强党的政治领导，密切党与各行、各业和各界群众的联系为基本功能定位，整体规划、统筹推进社会组织党建工作，构建市委统一领导、组织部门牵头抓总、专门机构具体负责的社会组織党建工作领导体制，提高社会组织党建工作的系统性、有效性，确保力量集成、彰显特色。改进在社会组织建党方式。按照分类分级管理原则，在“枢纽型”社会组织中建立党的组织，负责同类社会组织党建工作，以党的组织建设引领带动社会组织建设。完善街道大工委和社区大党委体制，建立街道党工委领导的社区党建指导站，统筹辖区社会组织的党建工作，专门负责社会组织党的工作，保证党的组织建设与党的工作有效覆盖。创新社会组织党建工作方式。以创建服务型党组织为载体，改进党在社会组织中的工作。针对新社会组织具有群众参与广泛和自治性较强的特点，努力通过关心、参与、组织和帮助解决实际困难等途径，使党的工作渗透其中，巩固和扩大党的影响力。以服务群众为主要任务，推动社会组织党建工作与社区党建、社区服务、社区发展联动，引导社会组织规范有序地协同社区治理。

（作者系中共南京市委社建工委副书记）

责任编辑：黄 杰