服务型政府建设需着眼公共服务均等化

王华华

党的十八届三中全会拉开了“全面深化改革”、“推进国家治理体系和治理能力现代化”、实现“改革发展成果由人民共享”的序幕。建设服务型政府，推进公共服务均等化，是实现“发展成果人民共享”的有益路径。近年来，无锡市关于公共服务均等化与服务型政府的服务体系方面的典型实践，对于研究中国建设服务型政府的服务体系问题，有着重要的“范本”意义。

一、无锡建设服务型政府的服务体系

与公共服务均等化的经验

近年来，无锡市以“魅力无锡、创新无锡、创业无锡、幸福无锡”为建设目标，其核心是关注民生需求，践行人民幸福的政治追求，不断推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，使“幸福无锡”的城市目标在无锡人人认同、人人向往。无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，其实践主要有以下几点经验可循：

以公众“价值偏好”为行动导向，完善服务型政府的“服务体系”建设。2003年以来，无锡在推进服务型政府建设过程中，以“幸福无锡”为城市发展的核心理念，重视政府提供的公共服务与公众需求的相对平衡，着力完善服务型政府的“服务体系”建设。无锡在推动公共服务供给均等化过程中，采取以公众“价值偏好”为行動导向，主要是基于国内“公共服务均等化”供给“不平衡”的问题，即政府提供的公共服务与民众需求的公共服务存在差异的问题。一般而言，政府提供的公共服务与民众需求的公共服务存在的差异，表现为三方面：一是政府提供的公共服务是民众所不需要的公共服务;二是民众所需要的特定公共服务，政府有供给，但不能满足;三是政府供给的公共服务针对城乡民众和不同行业的民众存在“非均等性”。无锡市在推进服务型政府的服务体系建设中，依靠电子政务平台，在无锡市政府网站上，开设“12345来信办理平台”、“政民互动”、“政务微博群”等多种方式，听取公众的“价值偏好”诉求，解决了政府公共服务与公众服务诉求之间的“供需”不平衡和“不均等”的问题，有力地促进了公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程。

以破除“城乡差异”为行动路径，释放改革发展的“公共服务均等化”红利。建设服务型政府的核心问题是建设服务型政府的服务体系，而服务体系的建设要实现公共服务均等化。当前，我国公共服务均等化问题，突出的表现在“城乡公共服务供给的差异性”问题上。无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，以破除“城乡差异”为行动路径，释放改革发展的“公共服务均等化”红利，让无锡人民倍感发展成果“共享的幸福”。无锡市政府关注民生诉求的教育、收入、就业、住房、医疗、环保、卫生、治安等公共服务需求，以推动城乡公共服务均等化为政府责任，不断完善“政策制度统一、标准待遇统一、公共服务统一”的社会保障体系，使得企事业单位职工基本养老保险、农村社会养老保险、被征地农民基本养老保障和新型农民基本养老保险之间的制度转换与衔接，到2012年城乡养老保险综合覆盖率达到98%以上，2015年达到100%，2020年基本实现各类社会群体的充分保障。无锡市完善了城乡基层医疗卫生服务网络，建立了医院与基层医疗卫生服务机构的分工协作、分级医疗、双向转诊机制，已使社区卫生服务覆盖率达到100%。无锡市政府在破除“城乡公共服务供给差异”方面的努力，取得了建设服务体系的优异成绩。

以推进“政府创新”为行动方式，整合“财权”“事权”建设服务型政府。近年来，无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，还有一条有益的经验是以推进“政府创新”为行动方式，整合“财权”、“事权”，建设服务型政府。1994年“分税制”改革以来，中央和地方的“财权”、“事权”划分，仍在博弈中存在着诸多“财权”和“事权”不一致的地方，特别是地方上的“财权”过少、“事权”过多的现象。无锡市政府在积极推动城乡“公共服务均等化”过程中，不可避免地要触及“财权”、“事权”整合的问题。无锡市政府采取“电子政务”、“民意征集”、“公共节约”、“优化办公系统”等多种有效的“政府创新”形式，推进“财权”、“事权”的有机整合，建设服务型政府。一是政府用“发展经济”、“公共节约”、“优化办公系统”等多种方式，在不增加企业和公民负担的基础上“增加财政收入”和“节约财政开支”，搞好政府“财权”，如公共基础设施如何减少浪费等。二是政府通过“电子政务”、“民意征集”等多种有效的方式“获取民意”，掌握民众对于政治、经济、文化、生态、社会等各个领域的“价值偏好”，并由此有步骤地推进城乡“公共服务均等化”，搞活政府“事权”，如征集民意搞好无锡市内交通拥堵问题等。无锡以推进“政府创新”为行动方式，整合“财权”、“事权”建设服务型政府，有力地促进了城乡公共服务均等化问题的解决。

二、公共服务均等化视角下

建设服务型政府的服务体系

以公共服务均等化为视角，结合无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程的探索实践，厘清公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系，建设服务型政府的服务体系，可从以下几方面入手：

完善民众诉求导向的民生服务体系建设，推进民生基本公共服务均等化。“以人为本，民生优先”理应成为中国特色社会主义建设首要考虑的问题。党和政府从推进“全面深化改革”建设以来，不断优化政府工作的“价值选择”系统，从不以“唯GDP论英雄”的政绩考核观到“发展成果由人民共享”的分配观的转向“选择”，可以看出党和政府“全心全意为人民服务”的价值实质。以公共服务均等化为视角，建设服务型政府的服务体系，需要充分考虑民众的诉求，完善民众诉求导向的基本公共服务均等化的民生服务体系建设。人民群众需要什么样的社会服务或民生工程，只有人民群众心中最清楚。党和政府推动公共服务均等化建设，实际上是解决城乡居民在医疗、教育、卫生、养老、科技等方面的公共服务供给不均等的问题，以此来建构服务型政府的服务体系。无锡在推动公共服务供给均等化过程中，采取以公众“价值偏好”为行动导向，依靠搭建电子政务平台，利用“12345来信办理平台”、“政民互动”、“政务微博群”等多种方式，听取公众的“价值偏好”诉求，从而解决了政府公共服务与公众服务诉求之间的“供需”不平衡和“不均等”的问题。可见，只有尊重民众的民生诉求，坚持“以人为本，民生优先”，完善民众诉求导向的基本公共服务均等化的民生服务体系建设，才能厘清公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系，建设好服务型政府的服务体系，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。

强化基本公共服务均等化的财政保障，促进公共服务体系有力创新。由于改革开放初期，我国面临计划经济向市场经济的转轨，曾走过一条很长的“计划”与“市场”的“双轨制”、“农村”与“城市”的“二元制”的发展道路，造成了长期以来我国地方政府“重经济发展、轻社会发展”，致使我国整体上社会建设滞后，呈现出“一条腿长、一条腿短”的现象，最典型的一个表现是“城乡之间”、“地区之间”、“行业之间”公共服务供给出现不平衡和不平等的状况。虽然近年来我国逐步规范和调整了国家财政转移支付的办法，通过不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度，实现由城市向乡村倾斜、向西部和中部地区倾斜。但是总体来看，我国城乡之间、地区之间、行业之间的公共服务供给水平和质量仍呈现出公共服务不均等的问题。无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，采取“电子政务”、“民意征集”、“公共节约”、“优化办公”等多种有效的“政府创新”形式，推进“财权”、“事权”的有机整合，从而推动了服务型政府的服务体系建设。我国建设服务型政府的服务体系，需要强化基本公共服务均等化的财政保障，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，特别是提高公共教育支出、公共科技研发与普及支出、公共医疗卫生支出、公共基础设施建设、社会保障支出等民生工程方面的GDP占比，缩小城乡之间公共服务供给不均等的差距，从而实现民众诉求所需的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的公共服务民生需求。

优化公共服务均等化的考核评估，推行公共服务体系建设问责制。从公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系来看，公共服务均等化是建设服务型政府的重要表现形式，而服务体系则是服务型政府的核心内容，服务体系“内容”决定公共服务均等化“形式”，而公共服务均等化“形式”反作用于服务体系“内容”，两者有机统一于服务型政府的建设规划上，是“形式和内容”的辩证关系。搞好服务型政府的服务体系建设，需要通过优化公共服务均等化的考核评估，推行公共服务体系建设问责制来实现。无锡市政府在推进公共服务体系建设的问题上，重视对政府相关部门公共服务均等化工作的考核评估，推行公共服务体系建设问责制，切实关注民生訴求的教育、收入、就业、住房、医疗、环保、卫生、治安等公共服务需求，以推动城乡公共服务均等化为政府责任，不断完善“政策制度统一、标准待遇统一、公共服务统一”的社会保障体系，从而破除了公共服务“城乡差异”的问题，释放了改革发展的“公共服务均等化”红利。因此，推行以公共服务均等化为主要内容的政府绩效评估体系，包括城乡义务教育、公共就业服务、公共卫生和基本医疗、社会救助工作、最低生活保障等方面的单项评估和综合评估，把社会公平正义的实现状况和人民群众的满意程度，作为考核公共服务均等化和服务型政府服务体系建设的评估标准，完善评估程序，优化评估框架，健全评估机制，使得绩效评估的结果与干部的选拔、任用、激励相挂钩，从而完善服务型政府公共服务体系建设的行政问责制度，推进服务型政府的服务体系建设。

〔本文系江苏省无锡市党校系统2014年度立项课题“公共服务均等化：建设服务型政府的服务体系研究”（编号：WXDX201407）成果;无锡市哲学社会科学精品课题“大数据时代服务型政府建设研究”（编号：14-C-43）阶段性成果〕

（作者系中共无锡市委党校、无锡市行政学院党建研究室讲师）

责任编辑：钱国华