国外大气污染治理的经验与启示

□康爱彬 李燕凌 张 滨

最近几年，我国雾霾频发，特别是京津冀所在的华北地区，更是雾霾的高发区，严重影响了人们的日常生产和生活。党中央、国务院高度重视，各级地方政府也都采取了积极的应对政策，逐渐减少雾霾的发生频次。纵观世界，很多发达的国家在经济高速发展的同时都带来了严重的大气环境污染问题，通过制定严格的法律制度，采取有效的治理技术，经过长时间的努力，最后都取得了治污的胜利。目前，全国大气环境污染问题比较突出，我们应该更好地借鉴发达国家的治理经验，结合实际，针对性地采取有效的措施，切实提高治理效果。

一、美国:法律约束、区域协同治理

20世纪50年代，美国接连发生了多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾等大气污染事件，造成了大量的人员伤亡，也让美国政府意识到环境空气污染的严重程度。美国联邦政府相继制订了《空气污染控制法》、《清洁空气法》、《机动车空气污染控制法》等法律，希望通过法律约束手段达到解决大气环境污染的问题。但是相关法律实施以后，并没有取得有效的效果，分析原因一是行政管理体制的矛盾，各个州都有独立的立法权，在法律的制定和执行上与政府有很大的分歧;二是经济利益，大气污染治理需要庞大的财政作为支撑，地方政府为了本地的经济发展，并不能有效执行相关法律，同时也缺乏有力的监督，导致最终的效果并不理想。

为了解决问题，更好地梳理政府的责任，1970年，联邦政府修订了《清洁空气法》，组建了美国环境保护署(EPA)，作为一个独立的行政机构，在美国各地划定了由相关的州政府组成联合委员会管理的州际控制区和由本州单独管理的州内控制区。20世纪90年代，为了更好地顺应环境空气污染的新变化，美国联邦政府相继修订了《清洁空气法》，并把PM2.5 纳入到环境监测中，针对臭氧污染不断恶化，美国20 多个州和加拿大东部省份联合成立了《臭氧传输协会》，监督落实臭氧减排计划的实施，取得了很好的效果。美国环保署根据地理和经济原因，把全美分成10 个环境治理区域，并充分赋予各个区域的环境立法、执法权。20世纪50年代，加州环境空气污染比较严重，加州政府意识到仅靠一个州的努力很难取得成效，便邀请周边各州召开交流会，进行协商，共同控制环境空气污染。1976年，在州长和联邦议会的同意下，加州成立了由奥兰治县、洛杉矶县、里弗赛德县、圣贝纳迪诺县等4 个县区组成的南海岸空气质量管理区，管理区涵盖了162 个城市，覆盖面积近28，000km2。南海岸空气质量管理区拥有制定和协调空气标准、对污染源进行监控和行政执法权。管理区能够给企业发放排污证，并且可以直接对违法者进行罚款，同时定期公布环境监测数据和空气质量报告。在管理区和联邦政府以及其他协会共同努力下，打破了传统政府协作方式，使得政府间的协作可以发挥最大效益。管理区还积极发动群众，广泛征集群众的意见，及时了解公众的信息，并将这些信息体现在环境标准的制定过程中，同时鼓励社会上环保协会积极参加这些活动，为以后环境政策的执行提供了运行保障。通过各方面的努力，加州的环境污染终于得到了有效的控制，也为以后的区域环境污染治理提供了参考。

二、英国:调整能源结构、绿色出行

英国是世界上最早进行工业革命的国家、也是空气污染最先侵袭的国家之一。工业革命快速发展，煤炭资源消耗量激增，大量的颗粒物和有害气体没有经过处理就直接排到空气中，伦敦城一年将近有90 天的时间沉浸在烟雾中，“雾都”的称号也由此而来。1952年发生的举世瞩目的伦敦烟雾事件导致约4，000 人因呼吸道疾病等原因死亡，10 万人致病。烟雾事件是以煤烟为主的空气污染，其直接原因是以煤为主的能源大量消耗。事件发生后，英国政府终于下定决心来治理空气污染。

(一)制定相关法律法规。世界上首部环境空气污染防治法律《清洁空气法》于1956年在英国出台。该法案要求关闭伦敦市内所有的燃煤发电厂，同时在一些地方建立了无烟区，不允许使用任何产生烟雾的燃料。政府积极鼓励重工业和发电厂进行搬迁改造，开展大气污染的综合治理，严格监督实施。同时大力实施冬季的集中供暖，取缔了传统的炉灶。经过了近二十年的努力，到了20世纪80年代初，伦敦的雾霾天气下降到每年10 天左右。1995年英国政府要求各个城市必须进行环境空气质量评价，对于那些不能达标的区域，政府划定了特殊的管理区，要求在限定的时间内必须达标，同时要求政府制定环境空气质量发展规划，从顶层来控制空气污染的发生。2007年英国政府在《环境空气质量战略》中对PM2.5 进行了硬性约束，要求2020年前控制在0.025mg/m3。同时英国政府还相继出台了《能源法》、《公共卫生法》等法案。这些法律法规的实施，以及相关配套政策的落实，为伦敦大气污染治理提供了运行保障。

(二)调整能源结构。为了有效治理雾霾，英国政府大力推进能源结构的调整，改造传统的炉灶，冬季进行统一的供暖。同时对煤炭进行洗选，降低煤炭的硫含量。对一些污染严重的区域禁止使用产生有毒有害气体的燃料。加强产业结构调整，对一些重污染工业进行搬迁改造，推行清洁能源，从源头上控制污染物的产生。

(三)机动车污染防治。20世纪50年代，由于机动车尾气排放造成的洛杉矶烟雾事件，给全世界敲响了警钟。但是1980年以后，汽车尾气排放成为影响伦敦空气质量的首要污染源。随着汽车保有量的持续增加，为了有效遏制汽车尾气的污染，英国政府在1993年要求新车必须安装尾气净化装置，控制氮氧化物的排放。通过提高停车费和高额的进城费用，减少进城的私家车辆。政府通过建设自行车专用车道、推动新能源汽车、改善公共交通环境等措施来满足人们日常出行的需要。同时通过减免停车费用和汽车使用税以及高额的返利，大力推动清洁汽车的使用，有效控制了机动车尾气污染。

(四)绿化城市。城市绿化也是防治大气污染的有效手段。伦敦市内及周边都淹没在森林和绿草之中，数据显示伦敦城市外面有蔓延几千平方公里的绿化长廊，面积超过城市的3 倍以上，市内的人均绿化面积高达24m2，形成了“人在绿中，城在林中”的格局。如今的伦敦，从以前的每年四分之一的雾霾天，下降到每年只有5 天左右，彻底摘掉了“雾都”的帽子。

三、日本:控制机动车、加强绿化

日本在20世纪中叶，发生了四日市环境空气污染公害事件，由于大量排放石油冶炼和工业燃油产生的污染物，哮喘病患者激增，十几人因此死亡，东京城内也是雾霾重重。为此，日本政府高度重视，采取了一系列措施，空气质量取得了显著成效。

(一)出台相关法律。面对日趋加重的大气污染现状，政府相继出台了《大气污染防治法》和《烟尘控制法》等法律法规，对相关内容进行了约束，保证了污染治理措施的有效实施。

(二)强化污染治理。政府要求重污染企业必须配备脱硫和脱硝设备，小型企业必须安装电除尘设备，同时严格进行监督管理，保证正常运行。政府还要求日本汽车出厂时必须加装尾气净化装置，同时禁止柴油车和不符合要求的车辆进市，出租车全部采用天然气作为燃料，彻底从源头解决大气污染物的排放。

(三)加强绿化。为了充分发挥树木和草地对大气污染物的净化左右，东京政府规定新建大楼必须配备足够量的绿地面积，并且楼顶也要求进行相应的绿化。绿化不仅重视面积，还强化多种树，提倡绿化体积，真正让东京城市建在了森林中。

四、国外大气污染治理对我国的启示

美英日等发达国家经过几十年的大气污染综合治理，环境空气质量显著改善，特别是美国的成功案例，因为在区域、行政体制等方面有相似之处，对于我们更有参考的价值。综合考虑美英日等国家的经验，应从以下几方面入手。

(一)完善法律法规。成功的治霾经验告诉我们，完善的法律法规是成功的基础，当前我国只是对《环境保护法》进行了修订，但是《大气污染防治法》还没有进行修订，不能更好地指导治污工作。同时地方政府也应当积极主动结合实际，出台相关的法律法规。

(二)调整产业结构、加大污染治理力度。我国现在能源结构还是以煤炭为主导，应逐渐推行清洁能源政策，减少化石能源的使用量。逐渐实施煤改气工程，同时积极利用太阳能、生物质能、地源热泵等新能源技术，从源头上控制污染物的产生。将调结构、控污染有机结合起来，强力推动产业转型，从源头减少污染物排放。对效益差、污染重的产业，有序地予以淘汰。同时积极开发经济、有效的废气治理措施，严格监督企业的污染治理设备的运行。在推进结构调整、搬迁的同时，积极推进环保设施的升级改造，完成重点行业的除尘、脱硫、脱硝任务，真正实现达标排放。

(三)机动车污染防治。最近几年各地机动车的增长速度急升，要严格控制机动车的尾气排放，加装尾气净化装置，积极推进新能源和混合动力汽车，淘汰落后的车辆，大力发展公共交通系统，倡导绿色出行，减少机动车的使用。

(四)区域联防联控。针对区域性的大气污染防治，美国的加州模式值得借鉴，要建立区域联防联控制度，从顶层设计，成立强有力的防控机构。针对京津冀周边大气污染情况严峻的形势，2013年10月，由中央主导，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6 省区市以及环保部等中央有关部委，共同成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，旨在建立重污染应急响应机制，形成环境监测预警体系，完善相关污染信息共享等工作。但是这种协调结构还是缺乏权威性，并且机构挂在北京市环保局，显然不能很好地协调和周边省市关系。协调机构还是处在会议主导型阶段，2014年10月和2015年8月分别为亚太经合组织会议和中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70 周年纪念活动召开了专门会议，还没有真正形成协作的长效机制。要以京津冀协同发展为契机，更好地发挥协作小组的作用，为其他区域空气污染联防联控提供借鉴。

成功的经验告诉我们，大气污染综合治理是一项复杂的系统工程，要以法律法规制度为保障，产业结构调整为基础、污染物控制技术为工具，机动车污染控制为抓手，区域联防联控为手段，多部门密切配合，只有这样才能从根本上解决大气环境污染问题。

［1］张秋兰，马回，郑颖.国外雾霾治理的经验及其对我国的启示［J］.鄱阳湖学刊，2014，2

［2］田田，黄相怀.国外治理雾霾的经验与借鉴［J］.理论学习，2014，5

［3］沈娅瑜.国外治理雾霾的措施及成效［J］.中外企业家，2015，12

［4］杨拓，张德辉.英国伦敦雾霾治理经验及启示［J］.当代经济管理，2014，36

［5］王德生.欧美日发达国家治理雾霾的经验和启示［J］.电力与能源，2014，35