有关个人信息保护立法之思考

有关个人信息保护立法之思考*

高美艳

(太原科技大学 法学院，山西太原030024)

[摘要]信息时代中个人信息的使用、规制逐渐走入法律的视野。这不仅是信息化大趋势和社会和谐发展的必然要求，更是中国法制健全不可分割的一部分。然而由于我国社会观念、发展进度以及相关技术的局限，我国目前没有专门法来保护个人信息，在个人的合法权益受到不法侵害时得不到有效的救济，同时信息亦未能被最大程度地加以利用，从而推动社会经济的发展。关于个人信息的法律保护，我国应结合具体国情，借鉴欧、美、日模式，尽快出台个人信息保护法, 并建立专门针对个人信息保护执法的监督机构。

[关键词]个人信息；立法；权利属性

[收稿日期]2015-03-18

[作者简介]高美艳(1981-)，女，山西昔阳人，太原科技大学讲师，硕士。研究方向：诉讼法学。

DOI[] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.05.020

[中图分类号]D912.7

信息作为一种新的资源逐渐被人们重视，社会的高速发展和技术的不断提高，亦让个人信息的大面积收集和利用成为可能，而我们在享用信息带来的便利的同时，个人信息也时常遭到各种不当的甚至是非法的侵犯。个人信息，是指与特定个人有关的各种信息的总和，包括直接的和间接的一切信息，是自然人一项重要的现代人格权。

一、个人信息保护的权利基础及其必要性

(一)权利基础

世界各国对于个人信息保护所依据的法律基础大同小异。在普通法系国家，以美国1974《隐私权法》为代表，主张采取保护隐私权的方式保护个人信息；在大陆法系国家，以德国法为代表，主张个人信息体系是一种人格利益，应采取人格权的保护模式。在国内，有学者将其定位为一种新型的具体人格权。笔者赞同这种说法，并主张个人信息具有物质利益和精神利益，即人格权和财产权双重属性。

首先，个人信息权具有人格权属性。人格权是自然人与生俱来的，与此同时个人信息可以反映信息主体的人格利益，如果个人信息遭到泄露甚至滥用，个人的正常生活将会受到不同程度的影响，甚至于曝光在公众视野中。尤其在网络时代下，“人肉搜索”对于我们来说并不陌生，我们姑且不论“人肉搜索”对社会的利弊影响，但不可否认的是，个人信息缺乏保护，对于信息主体的人格尊严有着不可忽视的消极作用。在信息时代，加快对个人信息的法律保护，不仅有利于信息主体的生活安宁与内心平静，更是对信息主体人格权的维护。

Abstract[] The thinking of rule of law, as a means of governing a country, has become the consensus of the whole society. In the study of this thinking, internal structure is the starting point, so it should be in compliance with the general logic level of thinking, which can be divided into the triple structure composed of the understanding of rule of law, the circumstance of rule of law and conventions, and behavior patterns of the rule of law. The thinking of rule of law expounds the important value in the construction of rule of law in China; that is, the rule of law thinking is the base for the development and stability of the country, the link of maintaining the relationship between the Party and the people, and the soul of the construction of China under the rule of law. Under the background of constructing the rule of law in China, the individual citizen′s strengthened learning and grasp of legal knowledge and their practice in daily life is the main way to shape the rule of law thinking; to get the leading cadres have worship for the law, and set up the legal faith is a necessary complement to the shaping of rule of law thinking; and to carry out the national strategies of governing the country according to law scientifically and reasonably, fairly and justly is the important guarantee for the cultivation of civic belief in the thinking of rule by law.

[Key words] the thinking of rule of law;construction of rule of law in China;value;path

其次，个人信息权具有财产权属性。传统理论认为，民事权利依据其客体利益的性质，可以划分为人身权和财产权，而人身权又可以分为人格权和身份权，由此可以看出人格权与财产权是根本对立、界限分明的。然而信息由于其自身的价值和可共享性，成为一种特殊的商品，在市场上流通，并极大地创造了物质财富。譬如金融机构、医疗机构、物流服务、通信业务在为民众服务的同时获得了大量详尽的个人信息，通过这些个人信息可以有效地、针对性地制定营销策略，提高效率，大幅增加营业利润。这些交易的实例说明了个人信息具有财产性的属性。所以，个人信息作为一种集价值与使用价值为一体的新型财产，不可否认，它具有财产属性。但个人信息的法律属性是人格权利益下形成的财产性利益而非直接的财产性利益，且具备人身性利益的那部分个人信息是不可继承和转让的，而个人信息财产性的权益按法理是可以继承和转让的。

(二)个人信息保护的必要性

1.有利于信息主体的信息自决权不受侵害。信息自决权是指信息主体所能够自由地选择并决定是否将其个人信息交付于他人、社会组织或者国家机关加以利用的权利。信息自决权是个人信息的重要保护内容之一，是从信息主体的角度进行保护的。通过对信息主体信息自决权的维护，使信息主体对于个人信息享有合法范围内的绝对的控制权，任何未经信息主体同意而滥用个人信息的行为都将受到有力规制，从而使信息主体的信息自决权免受非法侵害。

2.有利于保护信息主体的人格权。个人信息首先体现为人格利益，是自然人一项重要的现代人格权。任何个人信息的不当开发和利用，对于信息主体而言，都不同程度地侵害了其人格权。尤其在人类社会高度发展的今天，信息无所不在、无孔不入，自然人追求安宁的生活和平静的内心已经越来越成为一种奢望，而个人信息保护法在这个时代就显得尤为紧迫和重要。而制定一部专门的个人信息保护法，对于增强公民个人信息保护意识，维护公民人格尊严、人格平等、人格独立都有着至关重要的作用；且随着社会信息化程度越来越高，不当或非法地开发利用个人信息的手段层出不穷，维护信息主体的人格权难度只增不减，制定一部专门的、有力的、较高层级的个人信息保护法是这项任务的起点。

3.有利于促进信息的有效流通。作为信息社会的一项重要资源，个人信息的保护不是去密封个人信息，相反是为了促进信息的有效流通。加强对于个人信息的保护，目的不只在于保护信息主体的合法权益不受侵害，更在于将信息主体、信息使用者、社会整体利益三者的利益加以平衡。个人信息的合理开发和利用，对于促进信息的最大化利用，对于利用信息推动社会经济的发展，对于提高国家机关行政效率，都有着积极的意义。

4.有利于规范电子商务环境，促进经济持续发展。电子商务以其特有的方式影响着经济的发展。现今，电子商务可以说是在许多人的日常生活中扮演着不可或缺的角色。许多大型的电子商务机构及其线下的物流公司都掌握着大量详尽的个人信息，而这些信息拥有巨大的潜在商业价值，一旦被不法分子利用，会对信息主体造成伤害，对电子商务发展的大环境也十分不利。因此，个人信息保护法应尽快制定成型，促使社会主义市场经济又好又快地可持续发展。

二、个人信息保护法制建设的现状考察与分析

(一)我国立法现状

我国没有专门的个人信息保护法律，对于个人信息的保护散见在其他法律中。如《宪法》第38条、第39条分别规定，“公民的人格尊严不受侵犯”“公民的住宅不受侵犯”，第40条亦将通信自由和通信秘密纳入保护范围。再如《民法通则》第100、101、102条分别对个人肖像权、名誉权、荣誉权做了相关规定，进行一定保护。2009 年颁布的《侵权责任法》第2条除重申公民享有的生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等传统的人身权益之外，也首次明确了公民享有隐私权。隐私权得以作为一种独立的民事权利，得到法律保护。又如我国三大诉讼法对个人信息的保护，主要体现在对涉及个人隐私的案件不进行公开审理等。在2009年公布实施的《刑法修正案(七)》中,在《刑法》第253条后增加了一条对公民个人信息的保护条款,即“出售、非法提供公民个人信息罪”和“非法获取公民个人信息罪”*《刑法修正案(七)》第253条相关内容:“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员,违反国家规定,将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息,出售或者非法提供给他人,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。""窃取或者以其他方法非法获取上述信息,情节严重的,依照前款的规定处罚。”“单位犯前两款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照各该款的规定处罚。”。该条文对个人信息给予明确的保护,对于个人信息的保护来说是一个很大的进步。除了直接保护外,刑法还有许多法律条文对个人信息给予间接保护。不仅如此，我国还制定了一些单行法律并且陆续出台相关司法解释来保障信息主体的合法权益。

从上述法律保护的方式可以看出，我国目前对个人信息的保护主要是从保护隐私权的角度出发的。这无疑使相当一部分不属于隐私信息的个人信息得不到确切的法律保护，法律保护的范围明显过窄，力度明显过小。另外，我国对于个人信息的法律保护缺乏系统性，没有统一的纲领性法律，这使法律在适用时缺乏操作性，信息主体的合法权益不能得到有效的及时的维护。

(二)域外个人信息保护的立法模式及启示

目前，国际上对个人信息的保护模式主要有三种。欧盟采取统一立法的模式；美国则采取灵活的分散立法模式、行业自律模式与安全港模式三者结合的方式；日本则实行统分结合的方式，即融合欧盟的统一立法模式和美国的行业自律模式的统一立法模式。

欧盟的统一立法模式规定了非常明确的最低个人信息保护标准，强调用统一的立法规范对个人信息进行保护。但其并未对个人信息的权利属性进行确认，此种模式过于注重国家公权力的作用，虽然也在一定程度上加强了对个人信息的保护，但同时也存在规则过于原则化、抽象化、僵硬化，易产生现有立法与现实发展之间的矛盾。美国的三种模式合一的保护模式，强调保护依靠市场调节和行业自律，这虽有利于信息的流通和利用，但是因其欠缺统一有力的立法规范对个人信息进行保护，信息主体的合法权益有时并得不到有效的维护；且行业自律模式往往要求一个国家的经济发展水平达到一定高度，政府管理强度范围有所弱化，同时各个行业组织的发展日趋完善，这些条件我国目前并不具备。

综上，我国的个人信息保护立法一定要结合我国的现有国情与法制建设程度。笔者认为，对于我国的个人信息保护立法模式，我们可以借鉴日本，采取统一立法模式，并在此基础上，针对一些特殊的行业再行立法；同时辅以适当的行业自律，将行业自律纳入统一立法模式之中，即安全港模式，吸取欧美两种模式的长处，形成我国特有的立法模式。

三、构建我国个人信息保护框架的思考

(一)尽快制定一部专门的、有力的、较高层级的个人信息保护法

目前，世界上已经有五十多个国家和地区制定了专门的个人信息保护法，相关国家组织为了顺应时代需要进行了国家立法，足见信息时代下对个人信息保护的重要性。美国仅在2005年一年的时间内就通过了近十部的法律来保障个人信息，德国和日本也有较完备的法律来规制个人信息保护的全流程。尽管我国目前在《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》和《计算机信息系统安全保护条例》中规定了任何单位和个人不得侵犯公民的合法权益， 2005年也启动了制定个人信息保护法的立法程序，部门法中亦有对个人信息的间接法律保护，且学界进行了大量的理论研究与印证，并提出了一些立法建议稿，但立法进程却十分缓慢。

个人信息保护法不仅仅是为了维护信息主体的合法权益这一唯一价值追求，更应考虑个人信息保护与信息自由流通之间的平衡关系，以保障人权和促进经济发展为宗旨。笔者认为，可以从以下几个方面着手：首先，应该明确个人信息的定义,准确界定个人信息的确切内涵与范围，这样才能更好地保护个人信息，个人信息的确切定义也使信息管理者对其的利用有依有据。其次,明确个人信息保护的基本原则。社会的高速发展及信息的瞬息万变，法律条文易出现滞后现实的情况，而法律的基本原则则可以弥补这一缺陷,同时它也可以完善立法,可以说是“个人信息的第一道和最后一道保护栏”。再次,应该对信息主体的具体权利做出规定,包括信息主体的信息自决权及权利受到侵害时如何救济。这部分属于个人信息保护的具体规范。最后,可以规定侵犯公民个人信息后,应该采取的补偿救济措施，包括民事责任、行政责任及情节严重时的刑事责任。这部分属于个人信息的保障性规定。

(二)建立专门针对个人信息保护执法的监督机构

立法是基本，执法是关键。为了保证个人信息法的有效实施，世界各国都积极设立机构来进行监督执行。目前，世界上主要存在三种模式：欧盟的监督模式是为保障法律的有效执行针对公私领域共同设立统一的执法监督机构；德国的监督模式是针对公私领域分别设立具有不同监督职能和权限的执法监督机构；美国和日本采用的监督模式则是公共领域设立执法监督机构，对私领域采取行业自律。当然，这三种国家监督模式都是以其立法模式与各国国情为基础的。譬如美国和日本的行业协会、行业组织制度完善,在私领域完全可以以通过行业协会的力量来确保个人信息保护法的执法力度。而我国采用哪种模式，亦应从我国的具体国情出发。

笔者认为，我国的个人信息保护法的执法监督模式应采取欧盟的模式，即统一的执法监督机构。这主要是由于我国实行的是统一的立法模式，尽管可能将来的行业组织、行业协会的发展会发达一些，但目前我国的具体现实说明，行业组织的力量是完全达不到保护监督层面的水平的。因此，统一的执法监督机构与统一的立法模式相匹配，更符合我国的具体国情，对于信息主体合法权益的保护也会更加行之有效。

(三)培养并加强全社会的个人信息保护意识

法律对权益的保护往往是最低限度的，真正做到保护个人信息，应该从公民的个人信息保护意识做起。首先，要通过各种媒介平台进行最基本的普法，使公众意识到信息的重要性，知道如何保护个人信息的安全，如何运用法律的武器维护自己的合法权益。明白个人信息也是公民不可侵犯的权利之一，即使是公权力，也不能不合理、非法地收集、利用甚至滥用个人信息。其次，要加强信息管理者的个人信息保护意识，要加强他们对于个人信息重要性的认识，不因个人疏忽、过于自信甚至为一己私利而泄露他人的个人信息。对于这些情况，可以在相关机构内部制定详细的规章制度，来明确利害责任。最后，要切实提高全社会的信息保护意识，既要保护个人的信息，又要尊重他人的信息，在全社会形成良好的道德氛围。

[参考文献]

[1] 周汉华.中华人民共和国个人信息保护法(专家建议稿)及立法研究报告.北京：法律出版社，2006：29-30.

[2] 齐爱民.个人资料保护法原理及其跨国法律问题研究.武汉：武汉大学出版社，2004：3-4.

[3] 黄三荣.个人资料之保护——兼评我国计算机处理个人资料保护法.资讯法务透析，1998(1)：48.

On the Construction of Legal System for

Personal Information Protection

Gao Meiyan

(Lawschool,TaiyuanUniversityofScienceandTechnology,Taiyuan030024,China)

Abstract[] In the information age, the use and regulation of personal information gradually enters into the legal vision,which is not only the inevitable requirement of informatization trend and harmonious social development, but also the inalienable part of China′s legal system. But because of the limitation of social ideas, the development progress and the related technology, there is no special law to protect personal information, resulting in the fact that there is no effective remedy when the legitimate rights and interests are illegally infringed,and the information cannot be used to promote the development of social economy.Experts and scholars have made a lot of research and attained some achievements about the legal protection of personal information. The legislation also made a positive response, but there are still many obscure regulations. With the right attribute of personal information as the breakthrough, some contrary point of view is solved to provide a solid theoretical basis for the legal protection of personal information. The personal information protection law should be made, and the supervision institution should be established.

[Key words] personal information;legislation;attributes of right

*浙江理工大学2014年教育教学改革研究项目“基于新生研讨课的成长导师制实践探索”(JGEL201402)；浙江理工大学2013年度高等教育科学研究课题“大学生科研创新能力培养载体和机制研究”(XGZ13011)阶段性研究成果。