艰难历程：《史密斯—休斯法》的创制

张斌贤 高 玲

(北京师范大学 教育历史与文化研究院， 北京100875)

艰难历程：《史密斯—休斯法》的创制

张斌贤 高 玲

(北京师范大学 教育历史与文化研究院， 北京100875)

作为美国国会第一部通过的职业教育法，《史密斯—休斯法》不仅开创了联邦政府资助开展职业教育的先例，而且奠定了美国现代职业教育制度的基础。然而迄今为止，国内外教育学界尚缺乏对《史密斯—休斯法》立法过程的专门研究。在充分占有史料的基础上，本文详细梳理了从《戴维斯议案》、《佩奇议案》、《史密斯—休斯议案》至《史密斯—休斯法》的创制过程，分析20世纪初美国工商界、农业界、劳工界、教育界等不同利益集团围绕联邦资助职业教育所展开的利益博弈及其对国会立法过程与结果的影响，由此说明《史密斯—休斯法》的本质在于协调和整合不同集团的利益。对《史密斯—休斯法》创制过程的研究有助于深化认识这部法律的内涵和意义，也有利于理解美国联邦的教育立法机制，为建立我国现代职业教育制度提供启示。

《史密斯—休斯法》； 职业教育； 联邦资助； 全国工业教育促进会； 利益集团

一

近些年来，国内学者开始关注美国教育法的研究，先后有学者对《莫里尔法》、《高等教育法》等相关教育法进行了程度不同的研究。①相对而言，对包括《史密斯—休斯法》(Smith-Hughes Act of 1917)在内的职业教育法的研究则较为薄弱②。另一方面，对美国教育法的研究通常主要集中在对法律出台的背景、法律文本以及法律所产生的实际结果的分析，而对法律创制过程的探讨则相对缺乏。事实上，忽视对一部法律创制过程的研究，不利于对法律文本的全面深入的理解，也制约着对法律所产生的实际结果的认识。

《史密斯—休斯法》是20世纪美国最为重要的职业教育法之一，它不仅开创了联邦政府拨款资助包括农业、职业、工业和家政在内的职业教育的先例，建立了美国现代职业教育制度，而且为20世纪20年代后美国制定的一系列职业教育法奠定了基础，称得上是美国职业教育的母法。尽管如此，这样一部具有深远意义的重要法律从最初“创意”到最终通过，经历了三任美国总统(西奥多·罗斯福、威廉·霍华德·塔夫脱和伍德罗·威尔逊)，前后达十年之久，历经艰难。在这个过程中，究竟发生了什么？是哪些因素导致《史密斯—休斯法》经历了漫长的创制过程？在这个过程中，《史密斯—休斯法》出现了哪些变化？对这个过程的梳理，不仅有助于认识这部法律的内涵和意义，也有利于理解美国联邦的教育立法机制，从而深化对美国教育的认识。

对《史密斯—休斯法》创制史的研究，至少可以从三个角度进行。第一，“宏观”的角度。从这个角度出发，可以《莫雷尔赠地学院法》(Morrill Land-Grant College Act， 1862)为起点，系统考察1862—1917年间美国各界和国会在推进职业教育立法中的持续努力。这种考察方式的益处是将中等职业教育和高等职业教育、农业职业教育与工业职业教育等有机结合，便于从整体的观念探索美国职业教育立法的变迁。不利之处则在于难以具体和深入地把握中等职业教育、高等职业教育、农业职业教育、工业职业教育等不同层次和不同方面职业教育立法的演变过程。

第二，“微观”的角度。从微观的角度探讨也有三种不同的视角，一是以1914年1月20日第63届国会通过授权威尔逊总统成立一个委员会、专门研究美国职业教育问题的第16号决议(S.J.Res. 5)为起点；第二种视角是以1914年4月2日“全国援助职业教育委员会”(Commission on National Aid to Vocational Education)的成立或1914年6月1日该委员会向国会提交报告为开端；第三种视角则是以1915年12月参议员史密斯(Hoke Smith)和众议员休斯(Dudley M. Hughes)先后向参众两院提交《史密斯—休斯议案》(Smith-Hughes Bill of 1915)为起点。这三种视角的共同益处是可以聚焦于《史密斯—休斯法》本身从酝酿到在参众两院的分别审议、修改，再到最终通过这个具体过程，不利之处是由于缺乏对背景的把握，易于“只见树木，不见森林”，从而妨碍对法律本身及其历史地位的理解。

第三，“中观”的角度。从这个角度出发，可以《戴维斯议案》(Davis Bill of 1907)和《洛奇议案》(Lodge Bill of 1908， S-7005)为开端，梳理从最初提出联邦资助包括工业教育在内的职业教育的动议和议案，到议案最终成为法律的过程。

在《史密斯—休斯法》之前，美国国会通过的与职业教育相关的法律主要有两个特点。第一，主要与农业教育、农业科学研究和农业技术推广相关，如《哈奇法》(Hatch Act of 1887)、《亚当斯法》(Adams Act，1906)，等。第二，主要涉及高等教育层次，如《莫雷尔赠地学院法》(Morrill Land-Grant College Act， 1862)、《莫雷尔法》(Morrill Act， 1890)，等。《史密斯—休斯法》则是一部主要涉及中等层次的职业教育，并且包含了农业、工业、职业和家政等多个领域职业教育的法律，是一部完整意义上的职业教育法。而最初提出与该法内容相同或相近的立法动议的正是《戴维斯议案》和《洛奇议案》。因此，可以将这两个议案中间经过《佩奇议案》(Page Bill)、《史密斯—利佛议案》(Smith-Lever Bill)，最终到《史密斯—休斯法》，看作是一个完整的联邦职业教育法的创制过程，在这个过程中，美国社会不同利益集团、国会两党围绕着联邦资助包括工业教育在内的职业教育而展开各种形式的博弈。换句话说，可以将《戴维斯议案》、《洛奇议案》、《佩奇议案》和《史密斯—利佛法》看作是《史密斯—休斯法》创制的“史前史”，而《史密斯—休斯法》则标志着美国职业教育立法史的肇端。从这个视角探讨《史密斯—休斯法》的创制史，虽然也可能存在某些不足(例如不能充分聚焦于某一项议案或法律)，但有利于将《史密斯—休斯法》看作是一个完整过程的结果，从而既有助于全面把握该法的背景，也不会因视角过于宏观而忽略立法过程的细节。本文将主要从这个角度探讨《史密斯—休斯法》的创制过程。

二

1890年，美国基本完成了工业化。工业生产从根本上改变着美国社会的面貌、结构和特征。早在1900年，杜威(John Dewey)就敏锐地察觉到，美国正经历着一场空前未有的巨大变革，“首先引人注意的变化是，笼罩一切、甚至支配一切的‘工业’变化——科学的应用导致大规模廉价地使用各种自然力的重大发明：作为产品目标的世界市场的增长，供应这一市场广大制造业中心的发展，廉价且迅速的交通和分配方式的发展……人们难于相信在历史上竟有这样迅速、广泛、彻底的革命。”③尽管如此，在19世纪末、20世纪初，真正清晰和深刻地意识到工业化正在对美国学校教育产生意义深远的冲击和影响的人士却寥若晨星。

20世纪初期，美国国会教育立法的重心仍然是农业教育。1906年，来自内布拉斯加州的参议员伯克特(Elmer J. Burkett)和众议员波拉德(Earnest M. Pollard)分别在参众两院提出议案，要求联邦拨款资助各州开展职业科教师培训的师范学校，以发展中等农业、机械和家政等职业教育。具体要求为：每年拨款100万美元，一半的资金将平均拨付给各州，余下的一半则根据服务时间长短和学生数分配给师范学校。《伯克特—波拉德议案》虽然在国会先后经历了5年时间(1906-1911年)的反复审议、修改，并得到全国教育协会和师范学校组织的支持，但因法案将教师培训的经费分配给师范学校而非赠地学院，因而遭到代表美国农学院与实验站协会(Association of American Agricultural Colleges and Experiment Stations)利益的国会议员的反对，最终仍未获通过。同年，来自佐治亚州的众议员利文斯顿(Leonidas Felix Livingston)向国会提交议案(即《利文斯顿议案》，Livingston Bill of 1906)，议案的主要内容包括：(1)在全国范围内的每个国会区(Congressional Distinct)建立中等农业学校；(2)每所学校每年获得1万美元的拨款。④但该议案也未能在国会通过。

包括工业教育在内的职业教育立法进程首先是从美国各州开始的。继1906年马萨诸塞州率先开始职业教育立法之后，部分州先后制定了相关法律，以推进工业教育和职业教育的开展。全国工业教育促进会(the National Society for the Promotion of Industrial Education，以下简称“工促会”)与美国劳工立法协会(American Association for Labor Legislation)1910年合作开展的调查表明，截至1910年11月，当时全美48个州中，尚未就实践培训(practical training)进行立法的州为19个，已有相关立法的州为29个。在这29个州中，不同的州对不同的项目提供了资助(见表1)。

表1 截至1910年11月美国各州对职业教育

资料来源：National Society for the Promotion of Industrial Education， Bulletin， No. 12， 1910， Nov.，25-26．

在已经立法的29个州中，60%的州已经开展了各种形式的“实践活动”，20%的州已提供对技术中学的资助，37%资助手工训练，23%资助家政训练，39%资助农业培训，23%资助工业和行业培训，6%资助各种实践活动。在为“实践活动”(practical activities)立法的29个州中，34%为技术中学提供资助，62%为手工训练提供资助，38%资助家政训练，66%资助农业培训，38%资助工业和职业培训，10%对各种实践活动提供资助。⑤值得注意的是，上述进行相关立法工作的29个州中，有25个州从1900年就开始相关工作，有11个州是从1902年开始相关立法工作的。正如“工促会”第12期公报中所指出的那样：“没有哪个需求大量经费和涉及课程和方法全面变化的教育运动会像实践训练和职业培训的要求那样，获得如此迅速的立法认可。”⑥

州的立法不仅直接推动了职业教育在各地的发展，而且为职业教育运动在全国的开展、进而推动联邦的职业教育立法创造了极为重要的条件。从1907年开始，在“工促会”等相关利益集团的影响下，部分国会议员开始向国会提交职业教育议案，由此开启了美国联邦职业教育立法的历史进程。

1907年，来自明尼苏达州的众议员查尔斯·戴维斯(Charles R. Davis)在总结此前提交的议案的基础上，向众议院提交《戴维斯议案》(Davis Bill of 1907)。1908年11月20日，在“工促会”第二次年会上，戴维斯发表了“联邦政府和工业教育”的演讲。在演讲中，戴维斯阐明了工业教育的必要性和联邦资助工业教育的重要性，并着重阐明了提出《戴维斯议案》的理由。他指出，我们不仅需要联邦的激励和资助，也需要联邦政府对工业教育运动的支持，以赋予其特征、引导其方向并使之走向统一。这是因为，在其特征和重要性上，工业教育的组织和指导都具有全国性，如果没有联邦政府的资助和激励，各州的尝试将会孤立地、间歇性地开展。”⑦这是较早明确提出联邦资助工业教育的设想和法律动议。

《戴维斯议案》的主要内容包括：(1)联邦政府拨款资助中等农业学校的农业和家政(home economics)教学；(2)联邦政府拨款资助城市中等学校中的机械艺术(mechanical arts)和家政科目的教学；(3)由农业部长负责实施。该议案既得到来自全国农民协进会(National Grange，又译为“格兰其”、“保护农业社”)、全国农民议会(Farmers’ National Congress)和南部教育协会(Southern Education Association)的支持，但也遭到美国教育专员(U.S. Commissioner of Education)、全国教育协会的坚决反对，认为《戴维斯议案》起草仓促，应在立法之前对全国的职业教育需求进行全面的调查。1907-1910年间，该议案虽由国会多次审议，但最终还是“胎死腹中”。⑧1910年，《戴维斯议案》经修改后，由来自爱荷华州的参议员多利佛(Jonathan P. Dolliver)向参议院提交议案(即《多利佛—戴维斯议案》)，但最终仍未得到通过。1908年5月7日，来自马萨诸塞州的参议员洛奇(Henry Cabot Lodge)向参议院提交议案(S-7005)，议案采纳“工促会”的建议，要求联邦政府拨款资助中等学校开展工业教育。议案虽然没有得到通过，但却使参议院开始意识到劳工界、工商业界和教育界对联邦政府资助开展职业教育的需求。⑨

《史密斯—利佛法》虽然仍以资助农业领域的职业教育和技术推广为主，但也为全国援助职业教育委员会的成立和日后《史密斯—休斯法》的通过提供了良好的条件。这是因为，《史密斯—利佛法》主要反映了来自南方的利益诉求，因而受到代表北方利益的国会议员的掣肘。只是在经过了复杂的利益磨合和相互妥协之后，来自南方和北方地区的议员才达成一致，最终导致《史密斯—利佛法》的通过。这其中的一项重要利益“交易”就是时任参议院教育与劳工委员会(Senate Committee on Education and Labor )主席的史密斯明确表态支持由“工促会”等利益团体所倡导的联邦资助职业教育的构想，并积极推动全国援助职业教育委员会的成立。

三

1914年4月2日，全国援助职业教育委员会正式成立并开展工作。根据国会的决议，全国援助职业教育委员会确定了六个方面的主要问题开展调查和研究。这六个问题是：1、美国在多大程度上需要职业教育？2、是否需要联邦拨款以刺激和鼓励州开展职业教育？3、联邦拨款应鼓励何种形式的职业教育？4、联邦政府能在多大程度上通过专业知识性援助各州的职业教育？5、联邦政府通过国家拨款能在多大程度上帮助州发展职业教育？6、联邦政府在何种条件下对州职业教育进行拨款？通过向数以百计的教师、104个全国性工会组织和70个工商业组织发放调查问卷和举行听证会等途径，该委员会完成了涵盖“职业教育的需要”等主题在内的《全国援助职业教育委员会报告》，并于1914年6月1日按时向国会提交。

在此基础上，委员会建议通过立法资助各州开展职业教育，培养有效的教师并支付其薪水。委员会的建议包括：(1)拨款范围为农业、职业和工业领域的职业教育；(2)资助经费主要用于支付教授农业科的教师、监督者(supervisor)和指导者(director)的工资，支付教授职业和工业科教师的工资，支付农业科、职业科、工业科以及家政教师的培养支出，支付联邦职业教育委员会的工作开支；(3)拨款资助夜校、业余学校和全日制学校；(4)建立联邦职业教育委员会，与州职业教育委员会开展合作，等等。委员会的建议与“工促会”在此之前提出的主张几乎完全一致。

“本议案是一项规定推广职业教育的议案；一项规定与州合作，推广农业、职业和工业领域中教育发展的议案；一项规定与州合作，培养职业科教师的议案；一项拨款并规定其使用的议案。”

“经授权，在此进行年度划拨资金，除因财政部/国库亏空不进行拨款外，条款2、3、4中规定拨款的总额，将分拨给各州，用于与州合作，支付农业科教师、监督者(supervisor)、指导者(director)的工资，支付职业科和工业科教师的工资，以及培养农业科、职业科、工业科以及家政教师；条款7中对联邦职业教育委员会(Federal Board for Vocational Education)的拨款，用于实施该法以及研究、调查和报告，以促进职业教育的组织、开展。”

由参众两院议员组成“会议委员会”对参众两院分别通过的议案进行协商，对两个议案中存在的137个不同之处进行讨论和协商。这些不同之处小到文字表达甚至标点符号的使用，而较大的分歧则在于，第一，家政是否应当与工业和职业科目一样得到联邦资助；第二，联邦职业教育委员会成员的构成除农业部部长、商务部部长、劳工部部长、教育专员以及分别代表制造业和商业利益的代表之外，是否应增加代表劳工和农民利益的代表；第三，对接受资助的各州所提的要求。经过长达四周的协商，参议院在104处做出让步，而众议院则在33处做出妥协，终于达成一致。

四

为什么《史密斯—休斯法》这样一部具有重要历史意义的法律会经历如此艰难曲折的创制过程？毋庸置疑，客观的因素(主要包括美国国会复杂的立法程序、美国加入第一次世界大战以及1916年的大选)确实在一定程度上延缓了《史密斯—休斯法》在参众两院的审议进程。但这只能解释从《史密斯—休斯议案》到《史密斯—休斯法》的过程，而无法充分说明从《戴维斯议案》、《佩奇议案》到《史密斯—休斯法》的曲折历程。

从1907年《戴维斯议案》提出到1917年《史密斯—休斯法》通过的十年中，或者从1914年4月全国援助职业教育委员会成立到1917年2月《史密斯—休斯法》签署生效的三年间，究竟发生了什么，从而导致联邦资助包括工业教育在内的职业教育的构想和立法一波三折、历经坎坷？

较早倡导工业教育的组织是全国制造商协会。自1896年成立后，出于对熟练工人的迫切需求，全国制造商协会一直致力于推动工艺和技术教育，大力倡导建立私立的中等职业学校，以培养工商企业所需人才，提高工业生产效率，增强美国工业的国际竞争力。1905年，该协会成立了工业教育委员会，就工业教育问题开展专题研究。尽管全国制造商协会及其工业教育委员会的活动和研究未能产生广泛的影响，但它们的要求在“工促会”日后的一系列活动中得到充分体现。

这些有着不同意愿、诉求和目的的利益集团之间唯一的共同之处就是通过游说、请愿等方式，在国会中寻找自己的利益代言人，向国会议员们施加自己的影响，以便使自己的利益在联邦立法中得到满足。所有的争论、较量和博弈最终都汇聚到参众两院的立法过程。

根据美国宪法，由参议院和众议院组成的国会是立法机关，而两院事实上又是由来自民主党和共和党两党议员组成的。因此，国会实际上就成了民主党和共和党两党政治博弈的大舞台。这种政治博弈往往又涉及不同政党所代表的社会利益、集团利益和选民利益。在这种情况下，法律的创制实际上就是两党政治博弈的过程，是不同利益集团之间利益较量的过程。

根据美国国会的议事规则，议案的表决主要采取多数同意原则。在这种情况下，一个政党在国会占据席位的将会直接影响法律的创制、创制进程以及结果。从1915年12月参议员史密斯和众议员休斯先后向参众两院提交《史密斯—休斯议案》到1917年2月议案获得通过的时间，正在美国第64届国会的任期之内(1915年3月4日至1917年3月4日)。在这届国会中，民主党和共和党在参众两院占据的议席较第63届国会发生了明显的变化。民主党虽然在众议院的席位从291席降至230席(共和党的席位则从134席增至196席)，但在参议院所占的席位具有一定的优势(56个席位，共和党占40席)。表2为第64届国会的党派构成。

表2 美国第64届国会参众两院的党派构成 单位：席位

正是因为这样的重要变化以及不同利益集团在《史密斯—利佛法》创制过程中达成的交流、磨合与妥协，“工促会”才逐渐从城市——工业利益集团的代言人成为更大利益集团联盟的代言人，工业教育运动从此转变成为职业教育运动。南方和北方、农业利益集团和工业利益集团、民主党和共和党，在不同利益的冲突、博弈、交易的过程中最终达成利益的平衡。这具体反映在《史密斯—休斯法》中关于联邦拨款的相关规定。根据《史密斯—休斯法》，联邦政府对各州职业教育的资助金额按照不同的办法进行分配。对职业科的拨款按照1910年人口统计进行分配，对农业科教师、监督者、指导者工资的拨款根据农村人口所占比例进行分配，而对工业科教师工资的拨款则根据城市人口所占比例进行分配。如此，不同区域、产业、行业和集团的利益达到了基本的平衡。

正因为《史密斯—休斯法》是与职业教育相关的不同利益集团之间利益的有效均衡，不同利益集团都能从中受益而又不损害其他集团的利益，最终达到立法效益的最大化，因而它才成为美国职业教育的母法，影响美国职业教育立法长达半个多世纪。不仅如此，作为20世纪美国联邦政府较早的教育立法，《史密斯—休斯法》的影响远不限于职业教育领域。在《史密斯—休斯法》创制过程中所形成的一系列程序、制度和办法，以后在一系列的联邦教育立法过程中不断重演，以至于成为美国教育立法的一个独特的社会现象。这个社会现象的独特性就在于教育立法的过程往往是通过某一种社会运动，表达特定群体的利益诉求；通过公共讨论，使一个特定的问题引起公众的广泛关注；通过请愿和游说，逐渐影响立法机构，并最终导致相关法律的制定,并由相关的法律推动教育领域中的变化和改革。这种通过社会运动推进立法，通过立法推动改革的模式，便使教育改革成为一种社会事务，而非仅仅是教育自身的事务。这不仅有助于把握教育改革的社会方向，满足不同人群或集团对教育的需求，也为教育改革准备了充分的社会资源。而社会资源的动员与支持水平，往往直接决定了教育改革的成败。

注释

①近年来国内学者关于美国教育法的专门研究包括：对《莫里尔法》的研究，如：崔高鹏：《试论美国国会有关〈莫雷尔法案〉的辩论主题》，见纪念《教育史研究》创刊二十周年论文集(17)——《外国教育政策与制度改革史研究》，2009年9月;郭庆霞：《〈莫雷尔法案〉的颁布对内战后美国高等教育的影响》，《黑龙江高教研究》2011年第3期;对《高等教育法》的研究，如：杨克瑞：《美国〈高等教育法〉的历史演变分析》，《比较教育研究》2005年第4期;对1965年《初等和中等教育法》、1958年《国防教育法》、1966年《国际教育法》、2002年《不让一个孩子落伍法》，以及关于残疾人教育法、美国印第安教育法的研究等。

②国内学者关于《史密斯—休斯法》的研究，见王新民：《〈斯密斯—休斯法〉与美国职业教育发展及启示》,《河南职业技术师范学院学报(职业教育版)》2005年第6期;续润华:《美国〈斯密斯—休斯法〉的颁布及其历史意义浅析》,《河北师范大学学报(教育科学版)》2006年第1期;郭清霞:《美国〈斯密斯—休斯法〉的历史作用浅析》,《黑龙江史志》2008年第21期;续润华:《美国〈斯密斯—休斯法〉及其对我国职业教育的启示》,《教育与职业》2008年第14期;温恒福:《“斯密斯—休斯法”的颁布及其对美国一战后经济建设和社会变革的影响》,见纪念《教育史研究》创刊二十周年论文集(17)——《外国教育政策与制度改革史研究》,2009年9月;蒋春洋、柳海民:《“史密斯—休斯法案”与美国职业教育制度的确立及启示》,《黑龙江高教研究》2012年第5期。

③Dewey, John.TheSchoolandSociety.2nd ed. Chicago: University of Chicago Press, 1900， 21-22．

④Blauch, Lloyd E. Federal Cooperation in Agricultural Extension Work, Vocational Education and Vocational Rehabilitation. Bulletin, No. 15. 1935:52-53．

⑤⑥National Society for the Promotion of the Industrial Education. Bulletin No.12: Legislation upon Industrial Education in the United States. Nov.1910:25．

⑦National Society for the Promotion of the Industrial Education. Bulletin No.9: Proceedings of Second Annual Meeting. Atlanta. Jun.1909:101-112．

⑧⑩Bennett, Charles A.HistoryofManualandIndustrialEducation1870to1917. Peoria, IL: Manual Arts, 1937,543-544,546.

⑨Hawkins, Layton S., Charles A. Prosser, and John C. Wright.DevelopmentofVocationalEducation. Chicago: American Technological Society, 1951,393．

ngrowing/essay_smith_lever.html.

Profiles64th.

责任编辑 曾新

Hard and Difficult Process: The Law-making History ofSmith-HughesAct

Zhang Binxian Gao Ling

(Institute for History of Education and Culture， Beijing Normal University， Beijing 100875)

Up to now， there is few specialized research onSmith-HughesActin domestic academic. Based on ample historical materials， this essay attempts to present the law-making history ofSmith-HughesAct， covering the history ofDavisBill，PageBill， andSmith-HughesBill. It tries to analyze the game on federal-aided vocational education between manufacture， agriculture， labor and educational interest groups， etc. Furthermore， it also interprets their influences on the process and outcome of the federal legislation. It holds that the essentiality ofSmith-HughesActis to compromise and coordinate the various interests of different groups.

Smith-HughesAct; vocational education; federal aid; national society for the promotion of industrial education; interest group

2014-12-15

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