小额农贷可持续发展的困惑与对策——对“婺源模式”十四年的回顾与展望

■ 程 斌

2001年5月,人民银行总行原行长戴相龙陪同时任江泽民总书记到婺源视察工作后，人总行决定把婺源作为金融工作联系点，拉开了婺源小额农贷的发展序幕。2002年7月，人总行在婺源召开全国农户小额信用贷款理论研讨会，对婺源的做法和经验给予充分肯定和总结，人总行原副行长史纪良出席会议，并称之为“婺源模式”。2008年2月，“婺源农户小额农贷服务”成为国内首个通过ISO9001：2000国际质量认证的金融产品，并连续6年通过北京三星认证中心的年检考核，被中国银行业协会评为2013年全国 “服务三农二十佳金融产品”。历经14年的实践和发展，这项金融创新产品已成功推动农村产业结构调整、加快农民致富步伐。

一、“婺源模式”的回顾

（一）试点推广阶段

早在2001年初，婺源县农信社针对农民贷款难和农信社难贷款的问题，在当地人行指导下，组织开展调查走访，在了解农户的要求和愿望的基础上，在江湾信用社开始试点开办小额农贷业务。同年6月，人总行将婺源作为金融联系点，在全县农村信用社全面推广小额农贷。在实施过程中，按照“宣传发动、调查摸底、资信评定、核贷发证、贷款发放”的步骤操作，实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的信贷管理方式，并在实践中不断探索和规范操作管理，健全完善相关制度和流程，形成了人行引导、信合主办、政府助推、农民参与、多方互动的发展局面，小额农贷逐步成为农信社的重要信贷产品。

（二）打造品牌阶段

2004年，农信社深化改革步入新阶段。婺源县农信社认真贯彻人行、省联社的经营发展理念，适应当地经济发展的需要，着力打造和提升小额农贷品牌。一是积极拓展小额农贷的发展空间，让所有符合条件的农户成为小额农贷的支持对象，对长期外出务工等原因尚未办理贷款证的农户，给予评级授信和核发贷款证；二是不断提高授信额度，结合农户资信等级的动态调整和小额农贷年审，对信用优良、有发展前景、有资金需求的农户提高资信等级和授信额度；三是有效提高小额农贷管理水平，2007年下半年启动了小额农贷ISO9001认证工作，按照质量管理体系建设的要求，通过对原有制度、流程的梳理总结，进一步规范小额农贷评级授信、贷款发放、贷后管理各个环节的内容、标准、程序，使小额农贷流程更加合理，管理责任更加明确。2008年2月，婺源小额农贷服务顺利通过ISO9001：2000国际质量标准体系认证，小额农贷成长为具有自身特色，同时达到国际质量标准的金融服务品牌。

（三）持续发展阶段

2008年下半年，受国际金融危机的影响，农村大量农民工返乡创业。按照国家和省政府扩大内需的一系列政策措施和人行、省联社的有关要求，婺源县农信社以科学发展观为指导，以支持“保增长、保民生、保稳定”为己任，启动了新一轮的小额农贷提升工作,以有效满足农户的资金新需求，促进小额农贷的持续发展。组织力量对所有农户进行再一次的全面调查，并较大幅度地提高了授信限额，单户最高授信额度提高到20万元，授信总额比提升前翻了一番。同时，按照国际质量体系的标准完善小额农贷信贷档案，运用信贷管理系统全面推行小额农贷的信息化管理，进一步提高小额农贷的管理水平，连续多年通过ISO9001质量标准认证年检。

（四）全面提升阶段

2013年初，为有效面对全球复杂多变的经济金融形势，助推地方新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展进程，婺源县农信社在人行的指导下，积极寻求业务转型，主动深入基层一线调研，按打造能更加有效地为农户服务的普惠金融方式，对现行的小额农贷管理制度和操作流程进行全面细化、优化，通过拓宽贷款用途，细化评定标准，扩大授信面，提升普惠金融意愿，规范操作手续等，促使小额农贷更具操作性和更贴近三农。修订后的小额农贷《质量手册》和《程序文件》完全符合GB/T9001－2008版标准要求，顺利通过ISO质量换版认证。与此同时它也得到中国银行业协会的认可，被评为2013年全国 “服务三农二十佳金融产品”称号，是江西银行业当年唯一获此殊荣称号的信贷产品。

截至2015年7月，全县农户总数76558户，已调查摸底75448户，调查面近100%；已为符合办证条件且有贷款需求的农户进行评级授信并核（换）发贷款证，占辖内农户总数的77.35%；授信总额达15.59亿元，用信农户17603户,贷款余额6.70亿元，分别占授信总户数和总额的29.73%和42.98%，其中：不良贷款农户837户,余额1593万元（不含历年核销不良贷款4915.89万元），分别占信用农贷户数和余额的4.75%和2.38%，占各项贷款余额的0.56%。正常小额农贷的到期收回率和利息收回率分别为98.26%和98.62%。

二、“婺源模式”的困惑

（一）不健全的农村金融法律制度带来的风险

一是农村金融法律缺失导致农村金融竞争无序化，支农主力军农信社得不到支农法律保障。二是农村土地承包经营权、林权、农业设施等确权登记缓慢，尤其是农村土地承包经营权、林权的流转市场不健全，阻碍农村资源的资本化改革。

（二）有限的农村金融资源被分割

2005～2014年，婺源县农信社的储蓄存款余额和净增额的同业占比呈现逐年下降趋势（详见表1），一定程度上增加了农信社支农的难度，制约小额农贷可持续发展。主要原因：一是商业银行理财产品的营销和无序的揽储竞争威胁农村储蓄业务的长期稳定增长；二是互联网金融和移动支付的出现、24小时自助银行的延伸，分割了农村金融资源，县域金融机构的增设导致财政性涉农资金遭遇被分割危险。

表1 2005～2014年婺源县农信社储蓄存款余额、净增额及同业占比情况（单位:万元、%）

（三）业务经营风险长期存在

一方面，由于农户数量多、居住分散地域广、借贷金额小数量大等特点（详见表2），婺源小额农贷的贷款成本率一直高达7%左右，成本率偏高。

表2 2004～2014年婺源县农信社小额农贷情况（单位：万元、%）

另一方面，由于小额农贷颇具普惠金融色彩，实行“让利于农”的优惠利率即基准利率上浮20%（文明信用户）和30%（一般信用户）的贷款利率，与营销其它类别的信贷产品相比存在较大的利差，这导致农信社的贷款利息收入减少、利润空间受压。据测算，2004～2014年，因发放小额农贷，婺源县农信社因 “让利于农”政策而少收贷款利息收入达1.69亿元。小额农贷的高成本、低收益给农信社带来较大的业务经营风险。

（四）贷款损失救助机制和农业风险保障机制的缺失

由于国家财政支持乏力，且农业保险供给严重不足，小额农贷的风险和损失主要由农信社自我消化（详见表3）。如：2002年，在高价诱惑下，婺源县龙山乡90%以上的农户依靠小额农贷发展黄姜种植，但因收购企业被强制关闭，无法兑现收购合同，大量黄姜无处销售，农户无法归还贷款，由此产生的不良贷款高达200多万元。据统计，2001～2015年7月，婺源县小额农贷历年核销不良贷款5284.78万元，其中：因客户死亡、生病、意外致残等因素产生的不良贷款3773.36万元，因农产品风险产生的不良贷款有1511.42万元。

（五）欠贷“钉子户”信用意识淡薄，不良贷款依法清收难度大

由于欠贷“钉子户”信用意识淡薄，常常出现即便有偿还能力也不按时归还贷款的情况。农信社若提起诉讼，一方面，诉讼费用较高，而贷款额度较小；另一方面，即使案件胜诉，由于农民财产的转移，法院也存在“执行难”的情况，这给农信社清收不良贷款带来负面影响。据统计：2011～2014年，婺源县农信社小额农贷不良清收起诉案件共52户，占总户数的0.4%，金额171.36万元，占总金额的1.45%；结案29户，收回不良贷款58.13万元；诉讼费用5.47万元。

表3 2004～2014年婺源县农信社小额农贷不良及清收情况（单位：万元、%）

三、“婺源模式”的展望

据近四年来婺源县农信社小额农贷运行数据显示，种植业和养殖业在小额农贷扶持对象中的比重保持在40%至50%之间，且呈现逐年增长的良好态势（详见表 4）。

表4 2011～2014年婺源县农信社小额农贷按用途分类情况表（万元、%）

另据分析，近五年来婺源小额农贷的年度余额增幅保持在5～7%之间，年度累放增幅保持在9%左右；贷款农户的年龄结构则以45周岁以下者居多，分别占贷款余额和累放额的68.86%和71.34%。这些说明了农户的贷款需求量仍然很大，小额农贷还具有旺盛的生命力。对于如何促进“婺源模式”小额农贷的可持续发展，我们提出三项政策建议：

一是健全农村金融服务体系。加快农村金融立法工作，确立农村信用社为支农主力军的法律地位；深化农村金融体制改革，大力发展农村普惠金融，使各涉农金融机构进一步下沉服务重心，切实做到不脱农、多惠农；建立健全农村土地承包经营权、林权等流转市场，加快农村资源的资本化改革进程，培育发展农村资本市场。

二是探索建立风险补偿机制，完善相关的配套措施。对实施小额农贷达标的信用社给予财政贴息补助和财政奖励基金，在税收上给予信用社全额免交小额农贷的营业税和所得税优惠政策。由地方政府、信用社共同出资建立担保基金，主要用于因自然灾害造成损失补偿，同时对部分小额农贷项目提供担保以解决其风险补偿问题；制定农业政策性保险制度，激励保险公司进入农村保险市场，扩大风险承担主体，增强农民的抗风险能力，进而降低小额农贷的信贷风险。

三是加强诚信教育，营造良好的金融生态环境。通过深入创建信用乡镇、信用村、信用农户等活动，强化对农民诚实守信教育，增强农民信用意识，营造良好的信用环境。探索建立优化农村金融生态环境建设的考核评价机制，制定落实严格的奖惩措施，把农村金融生态环境建设的评价工作纳入到对基层政府和各有关部门的目标考核范围，加快形成优化农村金融生态环境的长效机制。