县级领导干部经济责任异地同步审计的探索与思考

（华北水利水电大学管理与经济学院河南郑州450046）

一、引言

习近平总书记在2015年1月12日中央党校第一期县委书记研修班学员座谈会中指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”。由于我国政府职责同构的特征，除了国防和外交之外，县级政府的事权与中央政府基本相似，涉及行政、司法、社会治安以及经济发展的方方面面，这些权力主要集中于县委书记和县长，只有有效地监督和制约县级党政领导干部的权力，才能保证国家的长治久安。经济责任审计在党和政府的重要文件中一直被视为一项权力制约和监督机制。在当前县级党政领导干部经济责任审计的开展中，领导干部的同步审计已经普遍存在，大多授权当地地级以上市审计局开展，然而属地审计方式带来了一些困难和不便，为进一步提高经济责任同步审计的质量和效果，一些地方开始探索开展县长和县委书记经济责任异地同步审计。“同步审计”是指对县长和县委书记的经济责任同时进行审计，即在对其中一人开展经济责任审计时，要将另一人的经济责任审计也包括在内，这样做的主要目的就是避免责任落实不清、相互推诿。而“异地审计”的开展，就是指让外地审计人员进行的非属地经济责任审计。在实践中，较早开展经济责任异地审计的主要有浙江省和福建省，浙江省审计厅于2002年安排金华市审计局赴温州市永嘉县开展县长经济责任审计，安排舟山市审计局负责台州市三门县县长的经济责任审计，安排台州市审计局对金华市所辖兰溪市市长实施经济责任审计；福建省审计厅于2003年安排漳州市审计局对福州市永泰县县长实施经济责任审计，2005年安排厦门市审计局对泉州市安溪县县长实施经济责任审计。而广东省审计厅主要采取了经济责任异地同步审计来开展审计工作，其于2014年选择广州从化、韶关南雄、江门恩平3个县级市，尝试开展县委书记县长经济责任异地同步审计，在很大程度上提高了广东省县级地方政府经济责任审计工作的质量，对于如何加强和完善经济责任审计工作进行了有益的探索。本文对县级党政领导干部经济责任异地同步审计存在的优点和缺陷进行了简要分析，并对如何完善经济责任异地同步审计提出了几点可行的措施。

二、县级党政领导干部经济责任异地同步审计的优势及不足

（一）优势。

1.有利于提高审计独立性，提供全面真实的决策信息。一方面，异地同步审计方式的实施对于提高党政领导干部经济责任审计工作的独立性起着积极作用，从而促使审计人员提供全面真实的决策信息。独立性是审计赖以存在和发展的基石，如果独立性失去了保障，审计自然也就失去了原有的意义和价值 （刘国常、王晓妍，2013）。目前对县级党政领导干部经济责任的审计，通常由其所属行政管辖区的地级审计机关实施，而由于党政领导干部长时间在同一地区任职，会因“地缘”和工作关系形成“人情网”和“关系网”。审计人员在本属地开展经济责任审计时很容易受到人情面子的干扰，难以突破人际圈的包围，会严重影响审计工作的独立性，使得党政领导干部的经济责任得不到客观公正的评价。而实施异地同步审计，由于审计人员与被审计的县级党政领导干部不在同一行政区域，一定程度上能够减少“人情网”和“关系网”对审计人员的干扰，减轻审计工作受到的来自各方面的阻力与压力，减少熟人环境对审计独立性的影响，从而有助于提高审计的客观独立性及审计质量，有利于审计人员提供全面真实的决策信息，为干部监督管理部门考察、考核、选拔、任用干部提供客观公正的依据。

另一方面，实行县级党政领导干部经济责任异地同步审计，就是对县委书记与县长同时进行审计，这样审计内容就会涉及到整个县全部的财政资金，并且不论他们的分工如何，两者的职责都要叠加在一起，这就必然包括了全县工作的方方面面，包括本地区经济社会发展战略和规划、政策措施制定情况及效果、重大经济决策情况、财政收支情况、地方政府性债务情况、自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况、政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究决策情况、重大专项资金的监管情况等，这有助于审计人员了解和掌握整个县的全部情况，能够综合地分析和调查遇到的情况和问题，进而客观公正地评价县长和县委书记经济责任的履行情况，最后得到一个更加全面、真实、客观的审计结果。

2.有利于整合审计资源，提高审计成效。一方面，县级党政领导干部经济责任异地同步审计由厅级审计机关统一调配全省地级审计机关的审计资源，按照统一计划、统一委托、统一组织、统一方案、统一管理、统一报告的方式安排地级审计机关赴外地组织开展审计工作，这有利于审计资源的整合。并且由于审计人员在外地开展审计工作，必然会受到时间上的限制，为了在规定时间内完成审计任务，必要时就需要加班加点的工作，这对于提高审计工作的进展和效率都有一定的促进作用。另一方面，对县委书记和县长进行经济责任异地同步审计，其实就是将对二者的审计工作作为一个审计项目来开展，只需要在审计工作开展前出具通知书，审计结束后会产生两份审计结果和一份审计报告，这有利于提高经济责任审计的工作效率。因为县委书记与县长在任职时间上可能不一致，但是二者必然会有重合的任职时期，所以在同一时期的审计评价中必然可以用来相互借鉴和补充（陈燕，2014）。

3.有利于提高审计人员的综合业务能力。一方面，当前党政领导干部的经济责任审计采取属地原则，审计人员由于在当地工作时间较久，容易忽略一些问题的存在。而在异地审计方式下，需要审计人员赴外地工作，审计人员所审计地区的自然条件、经济实力、产业结构、民俗风情、地域优势与当地差异较大，审计人员由于不熟悉情况，会在问题的查找上加大精力，在查找的过程中能够很容易接触到新情况和新问题，这对于增加审计人员的知识面和综合能力有很大的帮助。另一方面，2014年 7月 27日，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》由中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国务院国资委联合印发，该实施细则扩展和深化了地方党政主要领导干部的经济责任审计内容，经济责任审计应关注党政领导干部所在地区经济社会发展战略和规划、政策措施制定情况及效果、重大经济决策情况、财政收支情况、地方政府性债务情况、自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况、政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究决策情况、重大专项资金的监管情况等。加之对党政领导干部实施异地同步审计，这对审计人员的综合业务能力提出了更高要求，审计人员还可以增加与外地审计人员的交流机会，在交流中取长补短，不断增强自身的综合能力（肖义媛、刘以宏，2014），大大提升其业务技能、洞察力以及判断力。

（二）不足。

1.审计成本较高。由于经济责任异地同步审计需要审计人员赴外地开展，因此异地同步审计相比于属地审计会面临较高的审计成本。一是经济成本，审计人员赶赴外地开展审计工作，需要支付更高的交通费、住宿费、餐饮费等费用，这就大大增加了审计成本。二是时间成本，由于审计人员所审计地区的自然条件、经济实力、产业结构、民俗风情、地域优势与当地差异较大，审计人员不了解异地情况，这就使得与属地审计相比，审计人员需要花费更多的时间来熟悉了解有关情况，增加了审计的时间成本。三是风险成本，审计人员在不熟悉当地情况的环境下开展审计工作，会出现审查不清的现象，同时还有时间的限制，这些因素都在不同程度上增加了审计的风险成本。四是协调成本。由于地方党政主要领导干部经济责任异地同步审计工作开展难度较大，它所涉及的范围十分广泛，如果只有审计部门来承担这份工作的实施，将不会起到很好的效果。因此，在审计过程中需要获得地方相关部门的积极配合，只有充分发挥当地纪检、监察等部门的职责和优势，才能更好地促进审计工作的进行。而在经济责任异地同步审计的方式下，审计组与当地各部门在审计项目实施前并没有业务往来，这就增加了相互之间的沟通和协调成本。

2.审计结果较难运用。审计结果的运用是经济责任异地同步审计存在和发展的关键，同时也是党政主要领导干部经济责任异地同步审计工作效果的最终体现。一个审计项目的成功与否，效果如何，最终都要落实到审计结果的利用率上。在经济责任异地同步审计工作中，异地审计机关的主要职责就是审计工作的开展和审计结果的上交，审计结果报告等资料是交由厅级审计机关进行统计的，但是由于厅级审计机关的审计人员工作量较大，在做出审计结果报告和意见后，大都只是将钱款收缴起来，而在其他意见的执行上则没有进行进一步落实。而异地审计机关只是负责审计工作的开展，对于结果的利用和执行并没有参与权（洪泽，2011），从而使得审计结果利用率偏低，影响到异地同步审计工作的质量和水平。

三、改进县级党政领导干部经济责任异地同步审计的思考

（一）合理确定异地同步审计项目。作为一种新型的审计方式，党政领导干部经济责任异地同步审计不仅在一定程度上提高了审计工作的有效性和独立性，同时对于审计资源的整合和审计人员综合能力的提高都起着积极的作用。但需要注意的是，这种审计方式所带来的审计成本较高，为了克服该缺陷，组织部门与审计机关要合理确定实施党政领导干部经济责任异地同步审计的项目和数量，并做好组织实施工作。在执行过程中要注意以下几点：一是在审计实施前做好实践调研工作。一般情况下，审计县级党政领导干部的工作是由所属市级的审计部门进行的，是按照行政隶属关系来划分的，但对受到当地行政干预的程度较重，特别是公众反映比较激烈的县市的审计机关，应交由厅级审计机关进行统一管理。二是厅级审计机关在选择地级审计机关进行异地审计时，应尽量选择与异地审计机关所在地区的自然条件、经济实力、产业结构、民俗风情等相类似的审计机关开展党政领导干部的经济责任审计工作，以使审计人员更快地熟悉异地情况，降低异地同步审计的相关成本。三是将财政审计、金融审计、固定资产投资审计、社会保障审计、资源环境审计等相结合，与党政领导干部经济责任审计相结合，从而节约政府的审计资源。

（二）强化审计结果运用。一是强化联席会议制度，当地党委政府、组织人事、纪检监察等部门与开展异地同步审计的审计机关要定期召开联席协调会议，听取经济责任异地同步审计的情况汇报。二是当地干部监督管理部门考核、任免、奖惩县级党政领导干部时应依据经济责任异地同步审计结果，使异地同步审计成果得到有效的转化利用。三是异地同步审计项目的审计结果报告也要上交给当地审计机关，同时要求当地审计机关对审计意见和结果的实施进行回访和跟踪，对于那些在审计后发现问题较多或者性质严重的项目要加大回访和跟踪力度，起到切实的督促作用，确保审计建议的整改落实，进而提高审计结果的转化效率，发挥异地审计的积极作用。四是实施经济责任审计项目质量的责任追究制度，厅级审计机关要成立一个专门负责检查审计结果落实情况的检查小组，对被审计单位的廉政情况进行不定期的检查，并对已审计完的项目进行考核检查，核查其是否将审计整改建议落实到工作中，通过以上措施来不断增强对异地审计机关的督促，从而增强审计人员工作的独立性，确保审计工作开展的严肃性和权威性。