关于我国税制改革发展趋势的思考

姚春芸

【摘要】我国税制经过三十多年发展，已经形成完善的体系，但是近几年我国的财政收入持续保持高增长状态，并且增速已经超过国民收入。上述不合理现象产生的主要原因是我国税收结构和税收体制不合理。文章以我国税制改革主要成就为切入点，分析税制与经济发展的关系，以此解析税制在市场经济中的不足，并为完善税制改革提出合理性建议。

【关键词】税制改革 国民收入 财政收入

【中图分类号】F12             【文献标识码】A

新中国成立后，我国先后经历了传统计划经济、计划商品经济以及社会主义市场经济三种不同的经济体制，而与之对应的是我国税制改革的变化。随着我国经济体制改革向纵深发展，税制改革持续开展，税制结构不断完善，对我国经济结构转型起到积极促进作用。

我国税收制度概述

新中国成立以来，我国的税收制度主要经历了四个阶段。

第一阶段：1950年至1957年国民经济恢复时期和社会主义改造时期的税收制度。1950年统一全国税政;1953年修改税制。可以说，从新中国成立到1957年，我国的税制基本上实行的是多种税、多层征的复合税制。

第二阶段：1958年至1978年开始全面建设社会主义时期和十年动乱时期的税收制度。1958年改革工商税制和统一全国农业税制。

第三阶段：1979年至1993年社会主义建设新时期税收制度的改革。改革开放以后，为适应经济体制改革需要，1978年11月国家税务总局向财政部提交《关于改革工商税制若干问题汇报提纲》，提出了当时税制存在的问题以及税制改革的方向。1980年建立了《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》;1983年建立基本税收制度，1984年《中华人民共和国增值税条例（草案）》的公布为增值税发展创造了机遇。

第四阶段：1994年至今的税制改革。1992年，我国提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，各方面的改革措施相继出台，税制已经不能适应深化经济体制改革的客观要求。于是，1994年与财政上实行的分税制改革相配套，国家进行了全面的税制改革，规范增值税和营业税，开征消费税、土地增值税以及合并内资企业所得税等，可以说1994年的税制改革是我国在建设简化、高效的现代税制方面迈出的关键一步;2006年，我国废除了《中华人民共和国农业税条例》，标志着我国农业税的取消;2008年，外资企业和内资企业所得税“两税合一”，标志着我国内资、外资企业站在同一起跑线上公平竞争;2012年营改增，是我结构性减税的又一变革。

税收体制改革的必要性：社会主义市场经济要求既要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，又要重视宏观调控对市场缺陷的弥补作用，具体到税制的设计上，就是要处理好税收中性和税收调控的关系。税收是一种分配方式，也是一种资源配置方式。国家征税是将社会资源从纳税人转向政府部门，在这个转移过程中，除了会给纳税人造成相当于应纳税款的负担以外，还会影响纳税人的行为，调整经济秩序，产生资本投入、资源配置导向效应，给社会带来“超额负担”。同时，经济转型和规模发展、产业结构的调整，将直接决定税制改革的方向和进程。因此，经济的发展与税收体制具有交互影响作用，经济稳步持续增长需要有与之相适应的税制改革同步进行。①

影响税收制度的因素

税制结构是税制改革的主要因素，研究税制与经济的关系首先要分析决定税制结构的主要因素。

经济发展水平决定税制结构。一个国家采取什么样的税收制度主要取决于本国的经济发展水平，任何一个税种的出现都需要国家经济发展作为基础保障。纵观国内外，经济越发达的国家或地区，税制结构中所得税的比重就越高。西方发达国家所得税占税收收入比重普遍远远超过流转税②。据国际货币基金组织统计分析，发达国家所得税比重平均在35%左右，其中个人所得税比重在25%以上。2013年，我国全国税收收入总计11.05万亿元，其中增值税2.9万亿元，营业税1.7万亿元，消费税0.8万亿元，三大流转税占税收收入比重合计48.9%;而企业所得税2.24万亿元，个人所得税0.65万亿元，两大所得税占税收收入比重合计26.2%（企业所得税占比20.3%，个人所得税占比5.9%）。

通过对比，可以看出我国税制结构还有待进一步调整，这与我国仍然处于社会主义初级阶段、人均收入还相对较低的国情有关。同时，我国个人所得税主要是对人均收入达到规定的界限之上的部分征税，而对于没有稳定经济发展基础的地区，个人所得税的征收具有不稳定性。随着我国经济的发展，一些地区或者省份已经具有了强大的经济基础，人们的消费观念也发生了变化，对于这些地区可考虑开展高消费税、高个人所得税等。

各国政策因素导向不同。一方面，一个国家的政治体制、社会制度会对税制体系结构产生直接影响;另一方面，税制直接反映国家的经济政策。比如，美国是一个经济市场独立的国家，社会经济发展完全依靠市场的作用，而政府几乎不会干预市场，因此其税制结构主要以所得税、社会保障税等为主。我国是具有中国特色的社会主义国家，我国的经济体制是以市场为主导、政府监督管理的经济体系，在税制结构中仍然存在政府的干预。因此，我国的税收结构也必然会存在政府的效应，中国特色的经济体制政策直接反映了我国的税制结构具有社会主义市场经济的特色。比如，在我国实行改革开放政策之后，建立了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制，允许一部分人先富起来，为实现共同富裕，缩小贫富差距，我国对个人所得税进行了一系列调整，以适应政治体制、社会制度发展与完善的要求。③

我国税制改革的现状分析

表1：2006年～2013年财政收入、国民收入、城镇居民人均可支配收入表

财政收入增速超过国民收入。根据财政部2014年1月公布的数据，2013年全国公共财政收入累计达到12.91万亿元，是2006年财政收入3.88万亿元的3.33倍，年均增长22%。其中，2002年我国税收收入3.76万亿元，占当年财政收入的97%;2013年我国税收收入11万亿元，占当年财政收入的85%。虽然税收收入占财政收入的比例略有下降，但总体上看，税收收入依然是我国财政收入的最主要来源。同时，我国国民收入为2006年21.59万亿元，2012年51.63万亿元，年均增长15.6%。根据历年国民经济和社会发展统计公告，相关数据如表1所示。④

图1：2006年～2013年财政收入、国民收入、城镇居民人均可支配收入增长速度图

如图1所示，我国的财政收入增速超过国民收入，这一现象造成了“国富民穷”的局面，财政收入的大幅增长已在制约老百姓收入增长，影响拉动内需、启动消费，进而影响经济发展方式的转变。

造成财政收入增速超过国民收入的原因分析：

第一，税收结构不合理。主要表现在：我国产业间税收负担不合理，不同产业间税收负担差距较大，产业间税收负担不公平问题相当突出;主要税种中存在的不合理现象问题，主要表现在增值税、个人所得税以及消费税等方面。

第二，税收体制不合理。首先，财税管理难以控制。在现行的财政税收管理体制下，税收管理人员受业务、行政双重管理体制的影响，不可避免地产生了诸多弊端。其次，监督监管不到位，民主管理制度不完善。不少地方存在着未设立财政税收管理机构，未落实专门的管理经费，未配备专职管理人员等问题，没有很好地落实政务公开和民主管理制度。最后，乱收费现象屡禁不止。

税制改革存在问题。按照我国经济制度对税制的新要求，现行的税制存在的问题主要表现在：

第一，税制结构设计不合理。一方面，目前我国的税制存在流转税比重高、所得税比重低，主体税种结构失衡的现象，这样的税制结构不利于发挥税收的调节功能。另一方面，我国个人收入存在贫富差距过大现象，而税收在调节收入方面具有重要的作用，通过所得税以及财产税才能调节收入的流量和存量。由于我国是以流转税为主体的税制结构，从而未能有效地发挥所得税对收入的调节作用。税制建立的原则是“效率优先，兼顾公平”。近几年，我国的税制改革虽然也在积极地构建税收公平，但是流转税的税负与个人的所得没有关系，结果造成社会中普遍存在收入低的群体承担的税负要远高于高收入群体的现象。

第二，主体税种存在的主要问题。分析我国税制，可以发现增值税、消费税和个人所得税三个方面的缺陷最为突出。

增值税：征收增值税的范围比较小，与我国的经济发展水平不相适应。在当前我国的税制中，增值税与营业税是相互存在的，增值税的课征范围比较小，其主要是针对货物流转额征收的，而对于人们生活范围的生产流转额却没有建立增值税制度。虽然我国政府已经有意识地实施“营改增”的税制改革，但目前依然只是部分原来征收营业税的行业改征增值税，而且已改征增值税的行业仍然存在部分企业难以取得进项税票、“营改增”相关规定不明确等问题，这样就造成增值税的征集体系不完善，导致销项税额与进项税额之间不能抵扣，进而导致重复征税，加大了企业的缴税负担。

消费税：目前税制中的消费税存在征税范围划分不合理的问题。消费税的设置是为了调节产品结构，限制高端消费，然而随着人均收入的提高，一些原来被人们认定为高端消费品的产品现在已经成为人们生活中的中档产品，已经不属于高端的范畴，但是，相关税费却没有及时调整，降低消费税，比如日用化妆品、钟表、服装、鞋帽等。同时，税率的设计也不科学。我国对于一些具有社会危害的物品的税率设置得比较低，比如烟草、烟花爆竹等商品的税率，与国外相比，税率还要低很多。此外，对于一些具有垄断地位的行业税率的设计也不科学，比如国家在铁路运输、邮电通讯、文化教育、水电力供应等行业在财政税收方面的某些政策，会进一步加强其垄断地位，不能起到拟制垄断行业高物价的目的。

个人所得税：首先，个人所得税税制模式不合理。对于所得税，我国采取的是差别化税收制度，这样不仅会造成缴费不公平，也极易引发逃税现象。高收入人群可以将个人所得分解为若干份，以达到减税的目的。其次，对于个人所得缴税的划分往往根据其个人收入，没有考虑家庭负担等因素。再次，税务部门的税收征收手段存在问题。税收部门对于个人所得税的征集主要依靠个人的工资等，这样不利于税务部门掌握个人收入的真实情况。最后，我国的税务申报制度也不健全，使得个人所得税的设立目的很难达到。

税制改革发展方向的几点建议

适时开征社会保障税，完善社会保障制度。社会保险是现代社会保障制度的核心部分，我们应借鉴国外经验，适时开征社会保障税，对社会保险进行“费改税”的改革。社会保障税是以个人的工资薪金所得为计税依据的，是按照受益原则课征的直接税。由于税收强制性的原则及直接税的特点，使得社会保障税的开征不仅能进一步加强社会保障的力度，还能起到调节社会公平的作用。

推进房地产税改革。房地产税制应实行增值税制度，以增值税作为房地产的主税。对房地产业实行增值税制度，避免了营业税所带来的重复征税的弊端，便于税收的征管及税收政策的贯彻执行。可以将现行土地出让金、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税等税费合并，转化为房地产保有阶段统一收取的物业税。这样不仅有利于降低初始房价，缓解百姓购房难的问题，而且有利于杜绝地方政府急功近利行为的发生，保证地方财政收入的持续性。

开征环境税，引导投资，保证可持续发展。当前和今后一段时期我国面临的节能减排目标任务艰巨，应充分发挥税收对环境保护的促进作用，依靠环保排污收费的监测系统收税。在环境税征收初期阶段，主要税目包括硫税、污水税和碳税。在环境税开征初期，税率可以从低设计，但从长远来看，要让环境税发挥作用，扩大征收范围，提高征收标准。逐步构建适合我国国情、符合促进经济增长、环境保护和可持续发展要求的税制与税收政策体系。

（作者单位：西安思源学院）

【注释】

①刘尚希，孟翠莲：《中国财经前沿问题讲稿》，北京：经济科学出版社，2006年，第99～115页。

②李玉枝，刘先涛：“浅论企业税收筹划”，《企业经济》，2003年第4期，第94～95页。

③贾康，赵全厚：《中国经济改革30年：财政税收卷/1978～2008》，北京：清华大学出版社，2008年，第238～245页。

④国家统计局：《2006～2013年国民经济和社会发展统计公告》。

责编 / 于岩（实习）