审判委员会改革的模式设计、基本路径及对策

摘要：党的十八届三中全会和四中全会均提出了完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责制度。由此，审判委员会制度的改革势在必行。实际上，学界对审判委员会制度存废的讨论由来已久。各级法院也在尝试采取各种改革措施，回应社会的批评和建议。基于国内目前司法运行环境和基础条件等因素，审判委员会不宜被废除，但应创新制度安排的理念，对其改革进行顶层设计。同时，可以修改国内相关法律，突破现有的二元制审判体制为“二元半体制”——“一审+二审/审判委员会”，在审委会内部设立大审判庭，并按照案件性质对审委会委员进行专业分工，明确赋予其就重大和疑难的个案进行审判的权能及问责机制，同时，积极发挥审判委员会的监督、咨询职能。

关键词：审委会；改革模式设计；职能归位

中图分类号：DF82文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.05.03

一、问题的提出党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出构建符合“让审理者裁判、由裁判者负责”司法规律的审判权运行机制。党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次提出完善主审法官、合议庭办案责任制，落实谁办案谁负责；同时强调应实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。全面推进依法治国是举国上下的一致共识，为了实现这一既定治国方略，一个重要方面即是解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，进而构建一个合理的、去司法行政化的审判体制，使司法管理既富有效率，又有助于实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。

毋庸置疑，在给定的目标约束条件下，如何改革以“院、庭长层层把关、审判委员会（以下简称审委会）讨论”为主要特征的审判权运行机制，成为依法治国语境下健全司法权力运行机制的关键。尤其是，传统上被学界普遍批评的所谓从根本上违反“让审判者裁判、由裁判者负责”的审委会判案机制成为改革的重点所在。具言之，审委会制度萌芽于上世纪30年代 由于当时司法人员较少、司法资源相当匮乏，对于一些疑难、复杂和重大的案件，法庭难以做出裁判。1932年中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》规定，县以上裁判部组织裁判委员会（审委会的前身）。，正式形成于1954年。当时《人民法院组织法》规定在我国各级法院内部设立审委会，作为对审判工作的集体领导形式。1979 年《人民法院组织法》（2006年修改）进一步规定，审委会实行民主集中制，其任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。2010年最高人民法院《关于改革和完善人民法院审委会制度的实施意见》第3条指出，审委会是人民法院的最高审判组织，在总结审判经验，审理疑难、复杂、重大案件中具有重要的作用。

不可否认，审委会作为当下中国法院制度体系中一个颇具中国特色的司法制度，在法院审判工作中曾经和现在都扮演着重要的角色，具有举足轻重的地位。然而，自上世纪80年代开始，法院内部针对审委会讨论刑事案件存在问题——基层法院把关不严，甚至作出错误决定；讨论案件时凭直观判断多，从理论上探讨少；讨论认定案件事实时，笼统研究多，具体分析少等——强调审委会应认真履行职责，切实起到审批案件的把关作用，保证办案质量。与此同时，学界也开始关注审判独立与体制改革，指出审委会作为“不出台”的“审判组织”，不仅严重违背了以事实为依据，以法律为准绳的原则和合议制原则，而且破坏了诉讼程序的连续性和完整性，成为审判组织的一大障碍[1]，因此应将案件的决定权下放给审判组织，其职能应回归于监督本位。

晚近以来，随着司法与国际接轨流行“号角”的吹响，以及司法制度改革不断向纵深推进，学界对审委会制度提出更多的质疑、批评和建议。主要观点有废除说和改革说。持废除说者又分为审判职能废除说和概括废除说。审判职能废除说认为，审委会对案件的决定与实际审理过程相脱节，“审而不判、判案不审”，这是对我国法律规定的公开原则的公然违反。但鉴于目前的现实情况应限制审委会行使审判权，改革其工作方式，可以考虑经过5-10年，在法官制度和相关审判制度较为成熟的情况下，最终取消审委会的审判职能[2]。

概括废除说认为，审委会定案机制有违于完善主审法官、合议庭办案责任制，推动建立权责明确、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权运行机制，且不符合国际惯例及影响司法独立。但是，并未严格区分审委会的审判职能和监督职能，且缺乏对实践中审委会运作情况进行实证分析等，而是笼统从文化论，规范论或组织结构—功能论理论视角，主张审委会是一种反法律、反司法的制度，是一种得不偿失、弊大于利的制度安排，也是一种应该废除的制度[3]。

现代法学张卫彬：审判委员会改革的模式设计、基本路径及对策与之相比，改革说也分为概括保留说和职能扩张说。前者以苏力为代表的社会结构功能论者，认为在目前中国社会条件下审委会利大于弊，应保留之，如以后前提条件发生变化时，视情况决定是否废除或职能转化[4]；后者以米健为代表职能扩张论者，认为不仅不应该取消，而是应进一步加强和完善，明确其地位和作用，如可通过宪法规定或修订人民法院组织法有关条款，赋予审委会在司法活动与事务中更大的权力；通过修改相关法律制度，赋予审委会以司法审判权能，等[5]。

近年来，随着社会上要求改革审委会的呼声越来越多，法院系统因此面临的外部压力越来越大。相对学界而言，法院和多数法官认为，审委会确有诸多弊端，如行政化色彩浓厚、议事规则不透明、权责不明晰等，理应加以改革，但鉴于目前缺乏降低法院及法官职业风险机制而不应取消[6]。最高人民法院在不同场合均承认审委会制度存在诸多问题，并且肯定了改革审委会的必要性。各级人民法院也采取了多种改革措施，如安徽省开展庭审经历活动；广东省推行审委会委员回避制度；吉林长春中院打破行政领导对审委会的垄断，任用一线资深法官担任审委会委员；浙江宁波江北区法院邀请检察机关派员列席审委会以增强监督实效[7]；海口中院审委会内设刑事民事两个专业委员会，“刑民分家”拉升审委会评案质效[8]；尤其是，贵定法院率先改革，明确审委会职责是指导监督审判工作，不讨论个案，把审委会从以往讨论个案的具体事务中解放出来，将精力放在审判经验的总结推广和裁判尺度的统一，把审判权还于合议庭[9]。

但是也产生一定问题。各地法院改革不仅存在各行其是的情况，甚至个别改革尝试突破了人民组织法的相关规定。实际上，无论是废除说抑或改革说，争论焦点主要是审委会的定案机制。前者过于注重从法理角度论证废除审委会定案机制的应然性，但脱离于我国法院系统的司法运行环境、基础条件和实践特色；后者虽然主张对其进行改革，但改革措施缺乏顶层设计，多呈现治标不治本态势，难以有效破解司法行政化难题。为此，如何改革审委会制度，使其符合“让审理者裁判、由裁判者负责”司法规律运行机制就显得尤为必要了。

二、改革的理论基础及模式设计司法改革成为当下法院系统去行政化的主题词。然而，这绝非等同于经济改革和行政管理制度改革。虽然审委会制度存在诸多缺陷，但如果以此为据建议将其立即废除并不可取。审委会作为我国司法特有的决策机制和工作模式，已构成中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。因此，审委会改革不能脱离中国司法实践而盲目推进。理论是实践的指南。实际上，改革和完善而非取消审委会制度也存有相关理论的支持，主要包括情境理性理论、群体决策理论和职能归位论等，笔者认为，应以这些理论为基础设计改革的模式。

（一）改革的理论基础

1.情境理性理论

维克托·尼认为，情境理性是行动者的行动选择，受到嵌入于制度环境的成本与收益计算的影响，并非经济学语境下的行动选择完全理性[10]。该观点认为，社会学语境下，人的理性与选择必须从特定的社会、历史时代制度框架下去理解。在马克思关于资本主义社会的分析中，制度架构也是分析工人行动取向的重要因素。基于上述观点，我们在分析审委会运行机制及其发展方向时不应不加区别地完全接受其他国家的范式，应符合目前我国的文化观念、制度架构，尤其是典型的科层型司法特点。

与此同时，在司法过程中，法律并非司法裁判的终极标准，法律效果与政治效果、社会效果的统一方为司法裁判的应然状态。虽然法院或法官的角色是居中裁判者，却深深嵌入于复杂的权力关系和社会关系之中。现实并不存在纯粹的法律逻辑，目前司法遵循的是一个实用主义的逻辑，即以化解具体的纠纷、解决实际问题为目标[11]。这些都影响审委会的职能定位，以及与合议庭的关系界定等重大问题。

此外，在基层法院，审委会还担当起集体防范的任务[12]，这些都是西方国家所没有碰到的问题。在职能定位上，审委会除了审判案件，担起统一法律适用的重要职能外，还要面对一些敏感、重大社会影响的案件，为合议庭提供“庇护”。与合议庭的关系上，在目前仍存在“相信权力，轻信法律”、“权力是权威的保障”的情况下，不宜采取“口口”型架构，应以“品”字型架构较宜。其他改革与完善的路径也应在此原则下拓展。

2.群体决策理论

群体决策是建立在个体决策基础之上，为应对日益复杂的重大问题而产生的一种决策方式。群体决策通过个体间的联合来实现更优化的决策，而且它不是个体决策简单的相加和平均，而有其自身优势。与个体决策相比，群体决策提供的信息、方案比较丰富，具有“增效”作用，在易出错时也有更多的检验和矫正机制[13]，因此被广泛应用。但是群体决策也存在须克服效率低下的问题。审委会讨论案件的实质是在法律规范框架内进行判断与决策的行为，遵循群体决策行为的基本规律，故应考虑群体决策的绩效因素，如决策目标、群体规模、群体意识、决策能力、决策时间、交互方式、集结规则等。无疑这些因素是新形势下审委会改革的理论基础。

具体而言，较之合议庭，审委会决策有利于集中法院的优势司法资源，以讨论决定重大、疑难、复杂案件。这对于提高司法公信力，增强司法权威具有重要意义。但是这种决策目标存在模糊之处——何为重大、疑难、复杂案件，不仅缺乏界定的基准，对此判断的主体也不够清晰。对于审委会群体意识而言，也存在与法官独立意识相冲突的问题，影响合议庭审判独立的能力，从而造成法官路径依赖于审委会的群体决策意识，容易使主审法官怠于对案件的认真审理。而且鉴于审委会群体规模较大，决策能力的均衡化也为委员选任提出较高专业化要求。因此，需进一步优化审委会结构，积极探索科学合理的委员选任机制，将资深法官和专家学者吸纳审委会，提高案件讨论质量。

3.职能本位论

审委会是我国独具特色的一项司法审判制度。其长期存在的合理性和必要性主要包括：我国法官整体素质不高，须审委会加以制约；法官的遴选制度不健全；审委会大多是业务领导和资深法官，具有丰富的审判经验，且人数多，不容易被普遍贿赂[14]；针对法院和法官的职业风险制度尚未完全建立等等。但是，也存在性质和地位、作用和职能不够明确等问题。根据《人民法院组织法》第11条规定，审委会具有讨论决定案件的职能，但是实际上该项职能并非意味着审委会可直接进行审判活动。其职能的实现只能通过合议庭或独任庭的判决予以实现。简言之，审委会并非一级审判组织，否则将突破二审终审制理论设计，落入“审而不判、判而不审、归责不明”的“三不”桎梏。

然而，在实践中，审委会的职能发生了扩张和一定程度的变异审委会讨论是中国社会结构下法官司法行为“单位化”的表现，其存在是基于法官对单位的依赖，审委会的功能也因此而发生变异。（参见：吴英姿.审委会讨论的群体决策及其规制[J].南京大学法律评论，2006（1）：186.），引起学界及相关人士的广泛关注和质疑。2010年最高人民法院《关于改革和完善人民法院审委会制度的实施意见》界定审委会为人民法院的最高审判组织，但是这种职能定位缺乏直接法理依据。因此，审委会改革须明确其职能本位。一则，可回归于审委会讨论决定重大疑难案件职能本位，将其讨论结果视为审判咨询意见，由合议庭决定是否采纳——审委会的决定通过法庭判决得以体现，但由此产生的责任审委会不负担，进而可以摆脱“审而不判、判而不审、归责不明”的制度质疑。二则，可修改相关的法律，使得审委会成为审判监督机构以及对重大、疑难的案件保留最终裁判权力的审判组织，继而可以理顺司法审级制度，使之符合审判权运行规律，以及落实办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。

（二）改革的模式设计

通常根据国内相关法律制度设计，合议庭负责审判和评议案件，庭长负有审判监督和管理职责，就合议庭报请审委会讨论的重大疑难案件向院长提出建议，正副院长也具有审判监督职能，院长负责决定合议庭案件是否提交审委会讨论。但随着审判活动日趋行政化，院庭长的办案职责逐渐淡化，日常忙于行政管理事务，很少亲自参加庭审。具体运行模式参见模式A，即“口口”型结构。这种传统模式因有违于“让审理者裁判、由裁判者负责”司法规律的审判权运行机制而备受争议。

基于此，近年来无论是学界抑或法院自身实践均尝试新的运行模式。如前所述，一种是学界多数观点和个别法院（如贵定法院）实践的模式B：实行合议庭办案责任制，由审判长直接签发法律文书；废除审委会定案机制，改审委会的讨论决定重大疑难案件职能为审判监督、咨询，院庭长的职能回归为提供服务保障。

由于在B模式运行机制下，审委会具有审判监督和咨询职能，仍然存在行政干涉的可能性，于是部分学者提出模式C，主张“毕其功于一役”，直接废除审委会制度，确立合议庭的审判独立地位，确保其不受任何行政干涉，让审判权在真空状态下自由运转。但是，无论是模式B还是模式C，不仅脱离了目前国内司法基础条件，也割裂了法院上下部门和内部各机构之间的业务指导与协调关系，且过于追求西方模式化和所谓国际惯例。概言之，最起码在基础和前提条件未能得以改善及有效支撑这种模式设计的情况下，废除论不宜施之过急。

与之相比，模式D“品”字型架构更符合审委会改革趋向。在该模式下合议庭负责审判、评议案件，独立签发文书，庭长和正副院长仅提供服务保障和监督职能，不再审核和签发文书，确立合议庭办案主导地位，实行谁办案谁负责原则。但是，考虑到当下司法运行大环境、基础条件薄弱以及法律适用的模糊或缺位等诸多因素，应修改相关的法律制度，除确立审委会审判监督和咨询职能外，赋予审委会对重大、疑难和复杂的案件进行审判的权能。当然，在这种情况下，应严格限制讨论决定案件的范围，由审委会决定其是否应当上会讨论并作出裁定。另外，为了避免“审而不判、判而不审、归责不明”，审委会一旦裁定受理案件，就应对此类案件开庭审判，重点厘清争议事实及其法律适用问题，并独立承担责任。即在这种模式下，两审终审审级制度得以突破，审委会对个案拥有最后的裁判权。三、域外实践与启发如前文所述，主张取消审委会的根本论点大致有两方面的理由：一是所谓的国际通例，因为无论是英美法系还是大陆法系的发达国家的司法体制中都没有设置审委会；二是审委会不利于法官的独立审判。对于前者，正如苏力所言，即使是一个在西方已经通行甚至成为通例的东西，也未必能在中国目前的现实中扎根，继而他得出结论：西方的做法有西方的道理，中国的做法也有中国的道理，两者谁也代替不了谁[11]235。简言之，脱离了中国的国情和司法语境讨论审委会存废，只能陷入制度虚无主义。至于审委会影响法官独立审判，则需辩证分析。实际上，在国外也有大法官会议、资深法官会议，当法官觉得争议很大、把握不大时就可以提交会议讨论，哪怕形成两种建议，他也可以通过讨论考虑自己采纳哪种建议[6]。基于审委会与合议庭关系的语境，审委会的问题实质就是合议庭间的建构问题。合议庭如何设置，以及如何配置合议庭间的权限，因文化、观念结构不同，两大法系各有差异。但面对相同的问题，域外国家采取的对策则可以借鉴。

（一）域外实践与启发

“同案不同判”是每个国家司法机关都要面临的重大问题。如何避免“同案不同判”，合议庭的建构便是一个重要制度设置。为避免类似问题发生，美国联邦地区法院自发产生“满席听审”制度，该巡回区所有法官坐在一起审案。联邦最高法院更彻底，完全是制度设计出来的，全院9名大法官共同组成一个合议庭来审理[15]。针对上述问题，德国、法国、日本的最高法院则构建出“大法庭”、“联合大法庭”、“混合庭”等的方式来解决此问题[16]。具体情况如下表

从上表可以看出：第一，解决法律适用冲突等重大问题，需要在一般的合议庭之外再设立一个合议庭。这个合议庭职能定位、人员组成均与一般合议庭有所区别。目前我国在一般合议庭之外设立审委会符合国际惯例，并非如部分学者所述的观点——取消审委会[17]，否则一个法院内部的法律统一职能等重大问题则无具体组织来承担。

第二，“大法庭”、“混合庭”的主要职能定位是解决法律统一等重大问题。同一法律适用的问题如何解决？当然是通过个案裁判来实现。何谓重大？各国因文化观念不同，对“重大”理解各有差异。但其中对统一法律适用认为是“重大”，符合国际一般规则。当前我国审委会职能定位于“审判、监督、指导”，都是统一法律适用的具体措施，并无不当。我国学者异议较大的是，审委会属于法院内部最高审判组织，定案机制并不透明，上会案件也存在过多的问题[18]。如何界定和限制提交审委会讨论的案件范围，可以借鉴其他国家的经验，但也要符合我国的制度约束。如有可能影响经济发展的大额经济案件、当事人身份特殊的案件、涉及群体较大，影响社会稳定的案件，在我们文化、观念、规范下可判断为“重大”，然后提交审委会来讨论，并无不妥。

第三，“大法庭”、“混合庭”等审判组织主要采取直接审理制度，而不是“书面审”或“半截审”。如日本《法院法》规定，判断是否违宪、变更案例时，不能在小法庭审理[16]172。美国联邦最高法院的案件全部由9位大法官组成合议庭审理。联邦法律规定“满席”程序，来解决类似案件的裁决可能互相冲突[15]。德国实行“提请决定”制度，但仅限法律问题[19]。审理方式的选择、决定的内容体现对审判规律的认识与理解，也必然受到直接审理、言辞辩论、公开原则等程序原则的制约。我国审委会是民主集中制原则的体现，而非程序原则的体现，因而应有所调整。通过上述国家实践，也可得出这样结论：如不限制讨论的内容，则必须限定审理的方式；如限制讨论的内容，则不必限制审理的方式；如仅讨论法律理解问题，那么可以为“书面审”；如对案件作出决定，则必须进行直接审理。故此，我国审委会审理方式改革的一个趋势，就是改变目前的“间接审理”为“直接审理”。讨论范围也可以“一分为二”：对案件讨论和对法律争议讨论。两者改革路径如下表：

第四，“大法庭”、“混合庭”等审判组织的人员组成专业、职业化。不同于一般审判庭，如日本，一般合议庭可以由3名法官6名裁判员组成[16]178，而“大合议庭”则由院长1人和最高院法官14人组成，即凡法官均参与合议庭。美国则完全由法官组成合议庭，德国也是如此，对待“重大”问题的处理上，是通过更依赖专业知识判断来获得权威和社会认可的。这对于我国审委会委员的选任具有启发意义，审委会讨论决定的均为重大案件，应采取专业化、精英化模式，而不是“荣誉化”等。在选任上，各国并无特殊规定，而是采取与一般合议庭成员或法官“雷同”方法。如日本，大合议庭成员也是各位大法官；美国，“满席”合议庭成员就是各合议庭成员，并无特殊规定。

第五，“大法庭”、“混合庭”等审判组织与一般合议庭是平行结构，即“口口”型结构，不像我国目前的“品”字型结构。主要表现：各审判庭的管辖权均有法律规定，不存在审者不判问题，如德国《联邦宪法法院法》规定，联邦宪法法院由两个审判庭组成，每庭拥有8名法官……两个审判庭地位平等，每个审判庭都代表了“联邦宪法法院”。审判庭的管辖权由法律规定作出[15]65。我国审判组织架构为在每个审判庭基础上再设更高级别的审委会，是典型的“品”字型结构，是典型的层级型架构，符合我国科层型司法体系。文化、观念、规范决定身份认同，决定选择目标，审判组织架构设置并无对与错之分，只有何种设置对程序原则落实更为有效之别。

第六，对如何处理“重大”问题的策略不同于我国。上述国家的实践是依靠专业化来处理“重大”问题，依靠更多的知识精英来处理“重大”问题，如美国的“满席”审判程序、日本的“全员审判”等具有典型的自然科学特征。我国目前情况下仍是靠行政权力来解决“重大”问题。如法院内部将审委会定位为最高审判组织，高于一般审判组织等，均是行政化思维在审判中的体现。上述差别根源在于文化差异、观念结构、制度环境、国家权力架构等。这也构成推进和完善我国审委会制度的一个约束因素。

四、审委会改革的基本路径及对策根据上述实践和理论分析，改革审委会的基本路径有宏观和微观两个方面：

（一）宏观路径：革新审委会在审判组织间的权力结构

外部制度因素是人们作出理性选择的重要条件。改革和完善审委会制度首先必须考虑审判组织如何架构的环境问题。目前西方国家采取的审判组织建构具有典型的特点，即在一般合议庭之外，又设立一个合议庭，来协调解决一般合议庭的法律适用冲突问题；合议庭与合议庭之间是平行结构，一个合议庭不能审查另一合议庭的裁判。我国目前合议庭的架构为“品”字型结构，如审监庭可以审查其他审判庭合议庭作出的裁判。审委会可以讨论所有合议庭讨论的案件，具有行政化色彩。这与我国法院管理行政化、法官科层化、审判行政化具有密切关系，是上述因素的客观反映，亦是我国独特体制下的理性选择。但从发展趋势来看，对于一般案件应构建“口口”字型合议庭机构，明确合议庭的管辖范围，强化审委会其监督、指导的职能。

但是，对于重大、疑难和复杂案件，可以通过修订有关法律，突破现有的二元制审判体制为“二元半体制”——“一审+二审/审委会”，明确赋予审委会就此类特殊案件进行审判的权能。质言之，审委会可以就个别案件作出终审判决，但须对外公开其审判规则及判案依据。如前所述，统一法律适用是“大合议庭”、“混合庭”的首要职能，“同案不同判”严重损害司法公信力、损害司法权威，故统一法律适用应为审委会的最重要职能。

对于如何发挥此项最重要职能问题，一是借鉴域外实践，在审委会内部设立大审判庭，审理重大疑难个案。为避免“判而不审”，大审判庭审理案件同样应遵循司法程序，在听取律师的陈述和辩论后作出裁判。当然，大审判庭的审判人员应针对个案的性质进行专业分工，避免委员履职“虚化”和“非专业化”。二是针对类案发布指导意见。我国并非判例法国家，法律制度的司法续造乃是通过指导意见实现的，故发布指导意见应为工作之要义。

（二）微观路径及对策：巩固完善审委会自身运行制度

有学者指出，部分人士明确提出应让审委会直接进入审判活动，独立开庭审判，但这种观点缺乏制度基础，打破我国法院司法审判制度二审终审的原则，形成制度上的第三审，违背既有司法制度和原理[20]。因此，应根据我国现有的司法体制和司法系统的现实情况，明确审委会的职能和作用。

1.明确职能，限制案件范围

我国是典型的权力社会、乡土社会、熟人社会，审委会要主动审理有重大影响的社会案件、群体性案件、信访案件等为一般合议庭提供“庇护”。但是，提交审委会讨论案件范围过宽、过泛，讨论案件占比高等问题都是学者意见比较集中的地方，也是诟病“审者不判、判者不审”的关键所在。

目前情况下可以通过两个方式解决：一是增加“庭审亲历”占比。“庭审亲历”是安徽省为解决“审者不判、判者不审”的一个创造性举措。庭审亲历不仅有利于审判规律的落实，实践证明经过“庭审亲历”后，案件发回率、改判率、申请延期率均大幅度下降。例如根据调研，蚌埠中院2014年尚未有一件被发改。二是附加限制条件。可以在《最高人民法院关于改革和完善审委会制度的实施意见》第8、9、10条确定的案件范围基础上再附加限制条件：如“凡上会案件必有审委会委员旁听”等限制。该部分可规定为：审委会具有审判、监督、指导职能，应当通过审理典型案件、总结审判经验、发布指导意见来统一法律适用，通过直接审理重大、疑难、复杂、涉众、涉稳、涉访案件，减轻其他审判庭社会压力。

2.调整审理方式，拓宽其他功能

在案件范围缩小的情况下，可以改“会议式审理”为“直接审理”，采取审委会委员“满席合议庭”式来审理重大、疑难、复杂案件。但是，对仅限于法律适用问题的，仍可以进行“会议式审理”。上述可规定为：（1）提交审委会讨论的案件，主审法官应提前申请审委会委员旁听，对于合议庭认为重大、疑难、复杂的案件可以在法庭辩论前申请审委会审理；（2）被发回重审的案件一般由一审法院审委会审理，一审法院审委会审理后，当事人又上诉的，二审法院不得发回；（3）审委会审理案件可以采取直接审理案件方式和讨论决定式审理方式；（4）讨论决定式审理仅对合议庭意见发表意见，不得提出其他意见，该方式可以对法律分歧与争议作出决定；（5）经过审委会委员旁听的案件，审委会委员可以针对案件事实、法律适用等发表意见。

与此同时，在当前权力结构框架下，还应当拓展审委会的监督功能，尤其是即将建立的错案责任制实施问题。“错案”认定的主体应是审委会，做出责任追究的主体也应与一般行政处分的主体相区别，如发生错案由审委会独立承担责任。

3.夯实基础工作

首先，委员任职“荣誉化”问题。应当树立靠专业知识解决重大、疑难、复杂问题，而非靠权力来解决的理念。同时个体的决策能力也影响到群体决策的绩效。鉴于审委会处理的均是重大问题，故委员的组成应走专业化、精英化之路，可以借鉴其他国家的做法，将委员同资深法官等同，与业务庭庭长等同，实现审委会委员自动资格获得制，这样既能解决“荣誉化”问题，也能解决行政化问题。其次，明确审委会发言的顺序。发言顺序是化解从众现象、权力压制的有效方式。可以建立资历浅者先发言，资历深者后发言，院长最后发言的模式。最后，加强学习。例如，据统计安徽省法院系统审委会委员大约有21.9%无审判工作经历，因此加强学习，提高业务素质，尤其是立法背后精神的把握显得尤为重要。此部分可以规定如下：（1）审委会委员一般由具有审判工作经历的法官担任，资深法官、业务庭庭长、法院聘请的专家学者当然为审委会委员；（2）审委会发言顺序为：非案件主审人所在庭室的审委会委员发言、案件主审人所在庭室委员发言、分管该庭室分管副院长发言、专家学者发言、主持人发言；（3）审委会应定期实行集体学习制度。

五、结语审委会制度的改革事关审判权运行机制的调整与完善，是推进主审法官责任制、增强合议庭独立裁判职能的重要保障措施。审委会制度调整涉及因素较多，其中审委会与合议庭的关系、审委会的职能定位、审理模式等是审委会制度改革完善的核心与关键。虽然各级法院一直在尝试采取各种改革措施，回应社会的批评和建议。但是，这种改革并没有真正触及审委会对重大疑难复杂案件的定案机制。即审委会作为人民法院的内部最高审判组织，从根本上违反了二审终审制的司法审级制度。

基于国内目前司法运行环境和改革的基础条件等因素，审判委员会不宜被废除，但应创新制度安排的理念，对其改革进行顶层设计，确定改革的边界。同时，为了理顺与合议庭之间的关系，遵循司法审判权运行规律，可以修改国内相关法律，突破现有的二元制审判体制为“二元半体制”——“一审+二审/审判委员会”，在审委会内部设立大审判庭，对于重大、疑难和复杂案件进行独立审判，并按照案件性质对审委会委员进行专业分工，明确赋予其就重大、疑难和复杂个案进行审判的权能及问责机制。同时，积极发挥审判委员会的监督、咨询职能，这也是完善主审法官、合议庭办案责任制，落实谁办案谁负责，以及实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的应然要求。ML

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Abstract：Both the CCP’s 3rd and 4th Plenary of 18th Session have advocated to improve the selection mechanism of presiding judges， and to clarify the court responsibility， namely “Judge tries， judge be held responsible”. We can conclude that the reformation of Judicial Committee is imperative. In fact， the discussion about whether to abolish the establishment has been lasted for a long time. The court at all levels has been trying to take all kinds of measures to respond to the critics and recommendations. Considering the current factors of judicial environment and basic conditions， creative conceptions and top level designs are required in the arrangement of the system instead of simple abandonment. Meanwhile， we may make a breakthrough by revising the relative domestic law to add a half to the present binary system. That is to say， “first instance +second instance” plus the Trial Committee. The Judicial Committee has authority to deal with difficult and important specific cases. At the same time， the functions of supervision and consultation should be exerted positively.

Key Words： judicial committee reform； mode design； basic path

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