后危机时代金融安全问题思考

祁敬宇

(首都经济贸易大学金融学院，北京100070)

近年，全球金融危机给人们的教训是深刻的，这场经济危机绝不是一夜之间发生的，而是全球经济结构变化、经济政策失误和金融监管缺失等多种问题造成的。金融危机对国家经济、社会稳定的冲击有目共睹，对此，一些学者已经从不同角度进行了反思和总结。金融危机的形成和发展对金融安全同样也存在巨大影响，基于此，本文试从金融危机与金融安全的视角谈点粗浅认识。

一、从金融风险、金融危机到金融监管

2008年全球金融危机的爆发，在一定程度上反映了“微观金融审慎监管”体制的弊端。危机使人们意识到，要维持金融市场的稳健发展，仅仅依靠对微观经济主体进行监管，远远不能应付现今创新活动层出不穷的金融市场，特别是难以应对国家金融稳定、金融安全等宏观层面的深层次监管问题。

金融危机和金融安全都是相对于一定的金融风险积聚程度而言的。虽然金融风险的存在并不必然爆发金融危机，但金融危机的爆发却必然会危及金融安全。金融安全的最低层次应当是指国家金融体系，以及金融活动处于一种不受威胁(内外冲击)的状态，要保持这样一种状态，必须未雨绸缪，提前做好各种应对措施，积极防范各种金融风险(金融风险、金融危机和金融安全的相关情况如文后图所示)。

在图中，金融风险、金融危机之间的转化环节依赖于金融传播或金融传染。金融传染有很多渠道，银行是金融传染的一个关键渠道，它不是传染的始作俑者，却是危机能够促成(caused)或自我实现(self-fulfiling)的重要载体。金融危机的国际传导(传递)机制，是指金融危机在多国之间扩散、蔓延的内在机理。危机跨越国界的传染，形成多国同时或先后发生危机的现象，可以有多种原因，但无论何种原因或形式，都将对传入国的金融安全产生重要影响。要防范金融风险，提高应对金融危机的能力，就必须加强和提高金融监管的水平。

此次金融危机给人们带来的影响，除了对现有金融监管制度的改革外，还有对整个监管模式的思考，什么样的金融监管模式才能符合未来的监管需求，才能提升国家金融安全，才是较为理想的监管模式呢?回顾一百多年来全球金融监管的历史变迁，可以看到，金融监管从机构监管到功能监管再到原则性监管，从微观审慎监管到宏观审慎监管，人们的认识在不断提高和深入。

二、各国加强金融安全及其金融监管变革的概况

由于2008年以来的金融危机暴露了金融机构盲目过度追求利益而导致的流动性不足、杠杆率过高、薪酬激励机制扭曲、信用评级机构管理漏洞、金融安全网建设不足等方面的问题，因此，对金融监管与金融安全等方面的相关关系进行一番思考是很有必要的。

纵观美国、欧盟、英国和日本金融监管变革，突出体现在金融监管体制已从单纯的微观审慎监管转到微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的方向上来，对国家金融稳定和金融安全的重视程度日益提高［1］。这是一个值得关注的现象。反思各国金融监管可以发现，各国政府不仅重视系统性重要金融机构对本国经济和金融稳定、安全的影响，也普遍加强了对系统性金融风险的监测和控制。与此同时，一些国家也根据各自国情提出了金融监管变革的方向和措施，以图完善监管体制，恢复消费者、投资者信心，确保在国家金融安全的前提下重振市场。

(一)美国金融监管改革

此番金融危机的爆发，一定程度上与美国宽松的监管环境、过度自由化的金融创新和盲目崇尚自由的经济活动不无关系。纵观美国金融监管的历程，宽松自由与趋紧谨慎的监管体制交相更替，其根本出发点在于是否有利于美国经济的发展及其在全球的经济地位［2］。

20世纪30年代的金融危机，使美国遭受了建国以来最为严重的经济大萧条，为防止危机的再次发生和促进经济恢复，美国政府出台了《格拉斯—斯蒂格尔法》，严格限制金融机构混业经营。该法案的出台标志着美国进入分业经营、分业监管的时代，同时也是美国微观金融审慎监管的开始。在这样的微观金融谨慎监管体制下，美国经济大体保持了此后数十年的发展。1999年克林顿政府签署了《金融服务现代化法案》，允许商业银行进行混业经营。随着《格拉斯—斯蒂格尔法》的废除，金融监管日渐走向宽松和自由放任。然而，不幸的是，在签署《金融服务现代化法案》九年后，美国再次陷入金融危机，而这次危机的根源恰恰就是放任自由的监管态度下金融创新的过度发展。危机爆发后，针对监管领域存在的不足，美国政府于2010年7月21日签署了《金融监管改革法案》，该法案被认为是签署《格拉斯—斯蒂格尔法》以来对美国金融业影响最深远、最全面的金融监管改革法案。

《金融监管改革法案》的内容主要是针对金融危机爆发中显露出来的各种问题提出解决办法，以弥补现有监管体系的漏洞。主要涵盖以下几方面内容:针对此次危机中暴露出来的系统性风险，主张建立跨部门的金融稳定监督委员会(FSOC)，负责识别和控制金融系统中的风险，这是最主要也是最明显的改革之处;针对金融机构的高杠杆率和流动性不足等隐患，提出增加金融机构的资本金、限制银行从事高风险性业务和逐步降低杠杆率的要求，以增强金融体系整体安全;针对信用评级机构在金融危机中所起到的重要作用，提出加强对信用评级机构的监管。另外，该法案还针对此前多头监管模式中存在的监管真空、危机中普通消费者和投资者利益最易受损等问题提出了各种解决策略［3］。总体而言，该法案在稳定金融发展、增强信息透明度、保护弱势群体等方面做出了诸多尝试，并试图在金融市场稳定、金融创新、保持国家金融安全与金融机构活力等方面寻找再平衡点。

(二)欧盟金融监管改革

总体来说，欧盟的金融监管以德国为楷模，秉持着谨慎监管的态度，在金融创新方面一直逊色于美国，且发展规模也远不及美国。尽管在次贷危机爆发后欧盟未能独善其身，也受到了不小的冲击，但相对而言，德国的金融安全与金融监管相对他国仍属做得比较好的。

针对危机前的缺陷，欧盟于2009年6月19日通过了《欧盟金融监管体系改造》，这是金融危机爆发以来欧盟最为重要的改革法案。该法案的主要内容是:针对金融创新的复杂性、跨部门的金融活动增多等提出了组建欧盟系统性风险理事会(ESRC)，以期加强对系统性金融机构的监管，实时监控系统性风险;针对区域内和国际资本流动日益活跃、风险传递的跨区域性等提出了加强欧盟区域内各国和国际的信息交流和金融监管合作［4］。此外，还针对金融系统的亲周期性、会计准则等问题提出了增加逆周期储备等各项措施。

简言之，《欧盟金融监管体系改造》改革法案得到了德国和法国的极力支持，但它并没有涉及欧盟各国的财政权力，在如何加强各国国内的监管体系交流方面也缺少具体措施，因此，该法案的实施效果并未完全如愿。

(三)英国金融监管改革

英国作为世界最重要的金融中心之一，虽然其金融监管体系和金融监管文化有许多可圈点之处，但在本轮金融危机中也付出了惨重代价。与美国的多头监管和伞式监管不同，英国实行的是综合监管体制。早在2000年英国就颁布了《2000年金融市场与服务法案》，通过组建相对完备的监管体系和实行综合监管体制对金融市场实行全面监管，并且在金融危机爆发前，英国监管当局就已经不局限于机构监管或功能监管，而是在一定程度上推行了原则性监管。在相对完善的监管体制下，针对此次外源性的金融危机，英国的监管改革更多的是对现有监管体制细节性的修改和对监管漏洞的修补。

2009年2月和7月，英国相继通过了《2009银行法案》和《金融市场改革》两部法案，通过筹建英国金融稳定委员会(CFS)，给予其搜集金融机构各种交易信息和数据的权限，让其主要负责监管金融体系的系统性风险;明确了监管机构在处理危机金融机构的权限和程序，制定了银行破产程序;加强监管部门间的信息交流和国际监管的合作交流;加强了对普通消费者权益保护等的立法。各界对此次的监管改革褒贬不一，支持者认为，此次监管改革一方面完善了现有的监管体系，能够有效地维护市场稳定;另一方面，保持了国内金融市场的活力，有利于增强英国在国际金融市场上的竞争力。批评者认为，当局此次的改革力度过于温和，仅是浅层次的改革，使英国丧失了一次难得的结构性改革机会，不利于金融体系的长期发展。

(四)日本金融监管改革

此次金融危机对日本的冲击主要体现在宏观经济层面。由于日本的外贸依存度较高，所以其宏观经济在金融危机中下滑趋势明显，但微观金融体系所受冲击却相对有限，这主要归功于自1998年亚洲金融危机之后，日本国内就一直专注于处理银行的不良资产，在金融体系内形成了稳健经营而非盈利导向的理念［5］。

表 全球主要经济体国家和地区金融安全、金融监管情况比较

此次危机中，日本的金融机构除了一家小型的保险公司(大和生命保险公司)倒闭外，再无其他重大险情。但稳健的日本金融体系仍在金融危机中遭受了来自资产缩水、核心业务低迷、资产负债率上升等方面的压力。日本当局对金融危机的普遍看法是积极的，认为金融危机为日本的金融业发展提供了难得的机会，更有利于提升日本金融市场在全球范围内的竞争力，因此，日本的金融改革偏重于增加日本金融市场的竞争力。具体体现在:增加市场透明度和提高市场效率，确保市场的吸引力，如设立一个为专业投资者服务、简化信息披露的市场，允许国外上市公司仅采用英文进行信息披露;改善经营和监管环境，如取消银行、证券和保险的分业经营限制，加强与金融机构的对话与沟通，提高监管政策的透明度和可预测性等;改善金融市场的外部环境，如加快金融、法律、会计等人才培养等。整体而言，日本正朝着全面监管、增加市场透明度、加强国际合作、调整市场激励机制等方面做出调整。

从以上对美国、欧盟、英国和日本的金融监管改革的概述中可以发现，目前，全球金融监管趋势正向着全面、宏观审慎、加强世界交流和完善激励机制等方面改进。

三、宏观金融审慎监管与金融安全在金融监管中的重要性

纵观以上各国的金融改革不难发现，虽然各自具体的改革措施不同，但改革都立足于对现有金融监管体制的变革与完善，以期达到保护市场发展、强化市场活力、加强市场监管和降低市场风险、确保国家金融安全等目的。毕竟一国金融改革既是对以货币政策、金融监管、微观金融行动和金融开放四大要素中的某一项与其他三项不平衡时的自我平衡和协调，也是对四要素中不平稳发展的“短板”因素进行的变革，而在这些“短板”因素中，金融安全无疑是最重要的。

要确保国家金融安全，建立和完善金融安全网十分必要。金融安全网是政府用以预防和应对金融业遭受不利冲击导致的传染性挤兑破坏的一组政策制度设计，从流程角度划分，主要包括预防性管理、应急管理和市场退出管理三部分，其中，预防性管理主要是指对金融机构的市场准入、经营行为的监督管理，以及公众信心稳定机制和安全预警机制;应急管理主要是指如何对困境中的金融机构进行救助，以稳定金融系统;市场退出管理主要是指对失败金融机构的处理，亦即市场退出政策。金融安全网所使用的制度工具有审慎监管、存款保险制度、最后贷款人制度、市场退出政策等，涉及的制度执行主体包括金融监管当局、存款保险机构和中央银行等。

此外，金融安全网的各组成部分应构成一个紧密衔接、有机结合的整体。第一，无论是否存在存款保险和最后贷款人制度，审慎监管都承担着对金融业的监督管理职能，因而是金融安全网的第一道防线，它主要承担“预防”功能，并有助于弥补存款保险和最后贷款人制度中存在的缺陷，如道德风险和市场纪律放松，从而成为防止滥用金融安全网的重要屏障。第二，存款保险与最后贷款人制度在金融机构救助中发挥互补作用，两者都有保护存款人利益、维护金融稳定的作用。但前者是直接的，后者是间接的;前者是法定的，后者多取决于央行自由裁量，是随意的;前者通过防止挤兑来保护存款，后者通过保护存款防止挤兑。第三，市场退出机制是金融安全网的最后一道防线，其作用在于对不可救助的金融机构，以法定程序妥善处理其债权债务关系，以此降低经营失败对社会的影响，保持金融体系稳定。

反思金融危机可以发现，宏观监管缺失是导致危机爆发的主要原因，因此，建立宏观金融审慎监管体系已经达成共识，各国均强调在多部门监管体制下，通过组建跨部门的宏观监管机构来加强金融监管。如美国金融服务监督委员会(FSOC)、欧盟系统性风险理事会(ESRC)和英国金融稳定委员会(CFS)，由它们负责监控整个金融市场上的系统性风险和保证国家金融安全。目前，在构建宏观审慎监管体制中，所涉及的工具主要是要求各金融机构进行逆周期资本储备，降低杠杆率，提高流动性要求，加强对信用证券化、衍生产品的监管等，以加强金融机构对风险的承受能力和防止风险在金融系统间的传播。

跨境监管的主要挑战是:全球性银行的生命是无国界的，但死亡是有国界的［1］。本次危机也反映了金融活动全球化与金融监管属地化之间的矛盾，加强国际监管协调成为各国共识。在全球金融高度一体化的当今，仅靠一国通过提高其监管水平来维护本国金融市场的稳定是不现实也是不可能的，如果全球的监管水平不能同步提升，那么就会出现监管套利等行为，也会降低监管改革的效果。因此，各国在监管改革中都强调促进国际信息交流和合作的重要性，以便同步提升国际监管水平。美国和英国在监管改革中还强调要加强对普通消费者和投资者的保护，完善相应的保护机制，美国还增加了对问题金融机构的处置办法，并要求重要的金融机构做好“死前遗书”，以及详细列出应对危机的办法和破产程序等，以防止因“大而不倒”引发的道德风险。

Edward J.Kane(2001)认为，每个安全网都是一种寻求平衡由下列情形产生的成本和收益的多维政策框架，这些情形是:(1)保护客户免受金融机构破产的危害;(2)限制金融机构过度承担风险;(3)预防和控制银行挤兑的破坏性后果;(4)发现和处理破产金融机构;(5)当破产金融机构关闭时，在全社会范围内分配损失。

金融安全网涵盖了金融机构风险管理的全过程，从事前预防到事中管理再到事后处理，其直接目标是防范应对金融危机，维护金融稳定;最终目标是促进金融体系效率提升，推动金融业可持续发展。其功能主要有:

1.危机防范功能。维持公众对金融体系的信心对金融稳定有重要意义，金融安全网的首要功能即是建立事前的风险预警、防范机制，稳定公众信心，并以此稳定整个金融体系。监管当局通过对金融机构市场准入、经营合规性和风险性实施监督管理，控制风险的形成、集聚和外化，有较强的事前安全屏障作用。存款保险制度一般具有明确的补偿和拯救标准，在消除金融机构和存款人之间信息不对称、防止公众心理恐慌和挤兑、维持公众信心等方面具有特殊作用。贷款人制度通过对危机机构提供流动性援助，避免流动性危机向清偿性危机转化，也有一定的事前危机预防功能。

2.风险分摊补偿功能。很多情况下，金融危机是一种流动性危机，流动性缺失使得损失无法通过合理渠道弥补，而损失能否迅速弥补和合理分摊是危机处理能否顺利进行的重要前提，是稳定公众信心的关键。存款保险的实质就是一种将个别机构的风险在整个金融业内部进行分摊和补偿的机制，其宗旨是借助“共同保险”机制将危机经由保险公司分摊、转嫁到整个金融系统，维护金融安全和稳定。

3.危机救助功能。危机发生后，及时采取适当救助措施，使危机机构早日走出困境，尽可能减少负外部性，有助于维持金融稳定。存款保险制度和最后贷款人制度是危机拯救处理的核心机制。

4.退出管理功能。责令经营失败的金融机构及早退市，可有效降低金融体系道德风险，减少重组成本，恢复金融体系稳健性及公众信心，也可增强市场主体风险意识，提高资源配置效率。

当前，中国的金融安全网由分业经营、分业监管的金融监管体系，政府“兜底”的隐性存款保险制度，以央行再贷款为主要手段的最后贷款人制度，以及政府行政主导下的金融机构接管、撤销等退市制度组成［6］。其主要欠缺有:一是政府介入过深，市场约束严重不足，政府监管与市场纪律的关系失衡，在保持金融稳定与金融安全方面还需要减少政府行为，发挥市场的监管作用;二是在金融稳定与金融效率的关系上，如何在金融创新、金融稳定与金融安全之间保持协调和平稳运行仍是极为重要的课题;三是立法层面的制度设计粗糙，可操作性差，行政机关自由裁量权过大，相关主体责权利不明，机会主义泛滥;四是风险处置效率低下，效果不佳，大量风险因素只是在金融体系内跨越时空转移，而未能从根本上消除，金融体系仍隐含大量潜在风险。

笔者认为，理想的监管模式应是原则性监管模式，即以金融机构开展业务原则(如诚信、必要的技能、勤勉、审慎、内部管理和控制、市场行为等)、对金融消费者的保护(如公平待客、与客户沟通、防止利益冲突、保护客户资产等)以及监管者监管原则(如维护市场稳定、维护市场公平等)等为基本原则，对金融市场实行监管，其核心思想是重视诚实信用精神、善良管理人注意义务、公正公平公开，并以金融消费者权益保障为最终依归。原则性监管模式既能够确保监管的有效性，又能够合理配置监管资源，并培育监管对象的创新能力;既能够克服机构监管和功能监管模式对金融创新监管的不足，也能够弥补金融创新后的被动监管形势，避免一味地弥补监管漏洞的恶性循环。

作为理想的监管模式，原则性监管的实施需要一定的基础，也需要综合考虑特定的社会经济、政治、文化甚至法律等因素，还要充分考虑监管背后的利益博弈等，盲目实施原则性监管不仅不会提升监管的质量，反而会降低监管效率，有可能变相成为另一种形式的机构监管。

监管与文化存在相辅相成的关联。文化是历史的沉淀，在文化沉淀过程中，监管担负着确认、强化和传播的功能。不论监管制度如何完善，终究是低层次的要求(考虑金融市场的活跃性，否则没有活跃性的金融市场，监管也没有意义)，是被动的要求。而良好的文化底蕴则能以下意识的方式促使人们朝着监管目标行动，是主动的作为。这对于监管创新行为层出不穷的金融市场来说尤为重要，良好的文化底蕴能自动地促使人们在不断创新中避免过度的风险积累，能克制人们盲目的利益追求，保持谨慎朴实的态度。

对于原则性监管，良好的文化底蕴更是不可或缺。由于原则性监管更注重监管的目标设计，因此在监管细节上没有过多要求，这就给了微观金融主体更多的选择权。当实际操作时，如果没有良好的文化底蕴，人们一味地追逐利益而不顾风险，那么原则性监管的目标肯定不能实现;如果有良好的文化底蕴，人们在面临风险时就会适度选择，兼顾风险与收益，从而能够有效避免风险的积累。英国正是因为有良好的自律性底蕴，才能较早地实行原则性监管。中国自古就有崇尚诚信、仁义礼仪等诸多优秀文化底蕴的传统，但近年来中国的监管体制较为落后，究其原因是因为落后的经济基础。因为文化的先进与落后其实是一个相对的概念，其决定的标准在于经济基础。

过去一百年落后的经济状况严重制约了中国的文化发展，而当今浮躁的社会又影响了人们对过去优秀文化的吸取。依靠各种法规对金融机构的监管是远远不够的，因为法律的约束作用仅能勉强满足最低程度的监管要求，它无法取代人们因内心认同而产生的自发遵守。在没有具体规则约束的原则性监管下，要想达到最后的监管目标，就要求社会拥有良好的文化底蕴，这样才能使金融机构在遇到各种法律没有明文规定的问题时自觉按照原则行事，也才能发挥原则性监管作用。

原则性监管是各国转变监管模式的努力方向，但它是一个漫长的过程，没有良好文化底蕴支撑的原则性监管，只会成为一些不法分子钻制度漏洞的借口，一味完善监管细节也只是走规则监管的老路，事后弥补不是理想监管模式的形式。要想构建高效稳定的原则性监管体系，还必须努力处理好监管与文化的同步建设，在文化上有了高度的认同后，原则性监管才能发挥有效的作用。

当前，中国金融安全的重点领域应是财政政策和金融政策的施政领域。研究金融安全就是要保证国家金融体系如何在承担若干潜在风险的同时，能够有效地回避金融危机的发生。当前，中国在房地产金融、地方政府债务、国民收入分配、通货膨胀等影响金融安全的一系列问题领域如何做到未雨绸缪，居安思危，对于确保国家金融体系的安全是极其重要的。

金融风险、金融危机、金融安全三者关系图

［1］ 李文泓，陈璐.美国、欧盟和英国金融监管改革方案比较:措施、展望与启示［J］.中国金融，2009，(20).

［2］ 巴曙松.美国金融监管改革法案内容评析［J］.资本与金融，2010，(8).

［3］ 宋玉华.美国金融监管改革及其面临的挑战［J］.世界经济研究，2010，(3).

［4］ 汤柳.欧盟的金融监管改革［J］.中国金融，2009，(17).

［5］ 王爱俭.次贷危机与日本金融监管改革、实践与启示［J］.国际金融研究，2010，(1).

［6］ 曹凤岐.改革和完善中国金融监管体系［J］.北京大学学报，2009，(4).