关于职业教育经费保障问题的调研分析

□郭文富　陆燕飞

关于职业教育经费保障问题的调研分析

□郭文富陆燕飞

调研发现职业教育经费保障机制存在的问题已引起各方关注：职业院校一线教师认为经费不足是职业教育办学标准不达标的重要原因，基础能力建设和内涵提升所需经费有待提高；业内专家认为公共财政投入不足、未建立生均经费拨款标准、行业企业投入不足是当前最突出的问题；学校方面则认为主要问题在于基建经费紧张、（生均）财政拨款不足、债务压力较大、发展性经费短缺、学费收费偏低等。目前各地正在积极应对，其做法有助于引发形成对策思考。

职业教育；经费保障；问题；调研

为进一步摸清我国中等和高等职业教育在经费保障方面所面临的具体问题和各地的应对措施，找出建立职业教育经费保障机制的优先事项，我们对部分地区和学校开展了实地调研，向职业院校、一线教师和业界专家发放问卷、进行访谈和座谈等；系统梳理了全国31个省、市、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的 《高等职业教育质量年度报告（2014年）》，以及全国1283所高职院校填报的相关数据。通过调研分析，课题组看到我国职业教育经费保障机制中存在的问题已引起各方面的关注和积极应对，由此可从中梳理出一些好的思路和做法。

一、对职业院校一线教师的问卷调研

2012年2-3月，课题组开展关于“职业教育经费保障机制”的专题调研，主要采用现场调研（现场作答，现场回收）与实地调查相结合的方式进行。调研范围主要覆盖广东、云南、山东、辽宁四个省份的33所职业院校，其中中职学校18所、高职学校15所。学校类型涵盖高职国家示范（骨干）校、中职国家示范校、普通职业院校等，其中中职学校包括普通中专、职业高中和技工学校；调研对象为每所学校的3位骨干教师，包括分管教学的副校长和专业带头人；调研现场共发放问卷96份，回收83份，回收率86%。

（一）经费不足是职业教育办学标准不达标的重要原因

被调研者普遍认为，职业教育经费保障与职业院校基本办学标准之间还存在一定缺口。当前，大多数教师知晓国家对中职或高职学校设置标准的要求，但有超过一半的教师认为学校存在由于经费不足而导致的指标标准不达标。主要包括占地面积、建筑面积、教学场所、实习实训设备、生师比、双师型教师等，而其中尤为突出的是基础建设方面的指标，比如占地面积、建筑面积、教学场所以及实习实训设备。大家认识到职业教育生均公用经费基本标准能够起到重要作用，但建立职业教育生均公用经费基本标准的地区还不多；而在已建立了该标准的地区，超过三分之二的教师认为能够满足学校或专业的基本运行需求。

（二）职业教育基础能力建设和内涵提升所需各项经费大多需要提高

在学生实践课所占比例较高的情况下，购置设备设施的经费需要进一步加大。超过一半的教师认为学生的实践课时所占比例大于50%，三分之一的教师认为学生的实践课时所占比例在30%至50%之间。但是，教师认为购置设备设施的经费充裕和非常充裕的仅占13%，而认为有点紧张和非常紧张的比例却高达63%。学校的公用经费仍需要进一步提高。公用经费主要是指水费、电费等维持学校日常运行的费用，是学校日常运行的底线费用，然而在调查中，“有点紧张，勉强能够维持学校教学的正常运行”和“非常紧张，很难维持学校教学的正常运行”所占比例接近三分之一。

（三）职业院校的人员经费需要进一步提高，以达到相应阶段普通院校的水平

60%的教师认为职业院校的福利待遇与相应阶段普通院校（普通高中/普通本科）相比要略低或低很多。但另一方面，职业教育的生源质量相对普通教育要低，职业院校的教师相对就承担更多的社会责任和社会压力，而其成就感也偏低。学校经费划拨是兼职教师经费的主要来源，企业投入明显不足。学校用于聘请兼职教师的经费主要来源包括学校经费划拨、政府设立专项资金、企业投入等。其中，92.1%的教师认为学校经费划拨是兼职教师经费的主要来源，企业投入明显不足，基本上没有企业会为学校聘请兼职教师支付费用。对于聘请兼职教师的经费使用情况，57%的教师认为仅能聘请急需的兼职教师，认为基本能够聘请充足的兼职教师的比例为33%，认为能够聘请充足的兼职教师的比例为10%。教师们认为目前在经费保障方面最薄弱的环节集中体现在设备设施经费、基本建设经费、师资队伍建设费、专业建设与课程改革经费，所选比例分别达到80.0%、53.8%、66.2%、72.3%，均超过一半。

（四）经费收入来源渠道较窄，建议加大政府投入，拓宽经费收入渠道

对于学校的经费收入，大多数教师表示学校经费收入主要靠学生的学费，政府投入偏少；同时，一些教师表示当前收入来源单一，“学校收费较难，社会捐助不多，企业不愿投入，家庭又不能投入，应完善合理的分担机制，完善学校服务社会创收机制”；一些教师还表示，行业办的院校主管部门没有教育经费投入渠道，建议明确主管部门的投资渠道和比例，加大扶持力度。此外，教师普遍表示，与相应阶段的普通教育相比（普通高中/普通本科），学生年收费标准偏低。有的教师也表示，“从数字上看，中职学校收费可能略高，但因职业教育所需费用高于普通教育，故从利用上来说，远远低于普通教育”。这也从侧面反映了学校对学生学费的依赖性。

（五）承担经费保障的主要责任者，中职应是政府，高职则应是举办者

教师们对职业教育经费保障机制所应承担主要责任的主体具有较为一致的意见。大家普遍认为：对于中等职业教育的经费保障机制，政府应承担主要责任；而对于高等职业教育的经费保障机制，则举办者应当承担主要责任。

二、对职业教育领域部分业内专家的调研

在对一线教师调研的基础上，为进一步摸清中等和高等职业教育经费投入现状，找出职业教育经费保障机制的优先事项，课题组又采用了问卷和访谈相结合的方式向全国职业教育领域的部分专家学者开展调研，共有18位职业教育研究专家填写问卷和接受访谈。采用SPSS多元统计软件分析后，得出结果如下。

（一）中等职业教育经费投入的主要问题

业界专家几乎一致认为，中等职业教育经费投入的最主要问题是公共财政经费投入总量不足，平均数分值达到2.72；其次是未建立生均财政拨款标准，平均数分值为2.67；行业、企业投入不足、专项经费管理及教育费附加落实不到位等问题也相对比较突出，平均数值依次为2.39、2.28和2.22；国家助学金和免学费监管不严和社会捐赠渠道不畅从专家们的问卷反馈来看还不算是中等职业学校经费投入的突出问题，平均分值分别是1.94和1.83（见表1）。

表1　中等职业教育经费投入主要问题情况

（二）高等职业教育经费投入的主要问题

高等职业教育经费投入的主要问题与中等职业教育情况颇为相似，最突出的仍然是公共财政投入总量不足和未建立生均财政拨款标准，平均分值分别高达2.72和2.61；其次是行业、企业投入不足在高等职业教育经费投入问题中也需要引起重视，平均分值为2.33；接下来是专项经费管理和学费占比偏高的问题，它们处在不太重要和比较重要之间，平均分值分别是2.06及2.00；最后是高职院校的社会服务回报及高职学校设立基金机制的问题，受访专家普遍认为这两个问题在高职教育经费投入中不太重要，平均分值都是1.78（见表2）。

表2　高等职业教育经费投入主要问题统计情况

（三）职业教育经费保障机制优先事项

通过SPSS软件统计分析专家打分问卷，显示在问卷所列出的7个优先事项中，普遍打分较高，平均分值都在2.00以上，最需要优先发展的保障机制与中高职教育投入主要问题的现状相当吻合，即建立公共财政经费投入机制和建立生均经费标准拨付机制，平均分值高达2.89和2.78；相对比较重要的优先事项有政策执行的问责机制（平均分值为2.67），鼓励行业、企业投入的税收优惠政策和经费投入使用的绩效机制（平均分值都为2.50）。相对而言，专项经费使用的管理机制与社会捐赠激励机制的重要性稍低，但平均分值也分别达到2.22与2.00（见表3）。

表3　职业教育经费保障机制优先事项统计情况

三、对各省高职院校的抽样调研

教育部职成教司于2012年10月下发《关于开展高等职业教育经费投入体系调研的通知》（教职成司函﹝2012﹞198号）。调研以问卷的形式下发，各省级教育行政部门按抽样原则组织选择本省域内一定数量的高等职业学校填报。最终，回收问卷范围覆盖全国30个省、自治区、直辖市（海南除外），共抽样调研192所高职院校，占当年1297所高职院校的比例为15%。从问卷分析看，高职院校反映了以下经费问题。

（一）基建经费紧张

总体上看，政府在保障基建经费方面采取的措施包括统筹规划、专项投入，政府担保贷款，补贴债务利息，化解高校债务，置换老校区建设新校区，从教育费附加中拨付基建资金等等。但在学校来看，目前还远远不够，许多学校认为基础设施建设基本要靠学院自筹资金来解决，尤其是一些高职院校新校区建设，导致学校经费资金严重不足，债台高筑。比如，浙江工业职业技术学院镜湖分校区建设工程总投资8亿元，均需学校自筹解决，致使学校基本建设经费非常紧张。

（二）（生均）财政拨款不足

目前来看，学校的经费来源主要由财政拨款和学杂费收入构成。对于财政拨款，学校认为目前存在的主要问题是：其一经费拨款标准偏低。如柳州职业技术学院生均公用经费拨款标准仅有415元/生年、聘用人员经费拨款标准仅有2.6万元/人年，远低于实际需要。其二生均拨款水平与普通本科高校差距很大，不能满足学院进一步上水平、上台阶的发展要求。如辽宁农业职业技术学院，作为国家示范校，按照教育部、财政部明确要求其生均财政拨款要达到本省的本科生均拨款标准，辽宁省本科生均财政拨款标准已达到12000元，但该学院生均财政拨款仅为6500元左右。其三财政拨款多年保持不变或者增幅太小。比如，重庆电力高等专科学校，市财政、主办方对其经常性拨款基数多年来一直保持不变；淮南职业技术学院，举办单位对学院的办学经费补贴是多年前（按2005年基数）核定的并一直保持不变；湖南大众传媒职业技术学院，财政经常性拨款增幅小，近三年经常性拨款基本保持在3000万元左右。其四专项资金方面，业务类专项资金少，发展类、基建类专项资金申请困难。

（三）债务压力较大

近20%的学校认为债务压力大，其形成原因包括新校区建设、改善办学条件、重点专业项目建设、师资队伍建设等等。比如，湖北某学院认为，在国家宏观政策不断变化下，学校债务风险日益加大。2011年年底，学院银行借款总额36520万元，年支付利息大约2300万元，沉重的债务压力制约着学校事业的发展。2012年省财政厅、教育厅加大了高校借款的监控力度，包括借新还旧，“深深考验着学校的资金链”。

（四）发展性经费短缺

有15%的学校认为发展性经费短缺，突出表现为学校在维持正常运转开支后，没有更多资金可用于发展和内涵建设，无法筹措到更多的资金用于改善办学条件、师资队伍建设、实训基地建设以及科研项目支出等。因此，学校希望政府加大对职业院校实习实训基地建设、师资培训、专业设备投入、人才培养模式改革等的专项投入。

（五）学费收费偏低

作为学校经费来源的两大渠道之一，一些学校认为学费收费偏低。调研发现：超过三成的学校（70所）认为，应根据经济发展水平、物价指数或者高职教育生均培养成本较高的实际适时调整学费标准。尤其是一些学校提出，现执行收费标准为十余年前制定，收费标准已经远远不能弥补学校实际生均培养成本。比如，贵州某学院认为学费收费标准过低，各专业生均收费2600元；湖南某学院认为学杂费十年基本未变，非税收入增加有限，适当提高学费、住宿费标准可以部分解决政府投入不足的问题，提高职业院校的造血机能。约十分之一的学校认为，应该加大财政投入降低学费标准。如有学校认为，高职生绝大部分来自农村，家庭条件较差，应该减免高职学费，加快自然劳动力转换为人力资源的进度；有学校认为，学费政策的改革不能单从提高收费标准方面去考虑，居民收入水平的提高可适当考虑提高收费标准，但要充分考虑广大农村家庭的收入不平衡问题，要让普通家庭的孩子也能够接受良好的教育。此外，民办学校希望以市场指导价格的教育收费备案制取代现行的收费审批制度。如有学校认为，民办学校是市场经济的产物，置身于市场经济而生存，既要遵循教育规律又要遵循市场规律。学费定价应按市场规律办事，由学校统筹，不同于公办职校按专业培养成本定额的财政拨款制度。同时，政府部门要加强对民办学校进行监督检查和评比，以确保有特色、高水平的民办学校脱颖而出。

四、调研中得到的启示与相关建议

在调研中我们了解到，事实上近年来各地政府和教育主管部门正在围绕建立生均经费标准打造职业教育经费保障机制，积极探索通过机制创新保障教育经费充足，促进职业教育经费投入稳步增长。从他们的实践做法和经验来看，可以给予我们很多有益的启示。

（一）对完善职业教育经费保障机制的启示

调研结果进一步证明了我国职业教育经费保障机制不够完善。以高职教育为例，公办院校经费主要来源于政府拨款和学费，而民办院校则只有学费收入是主要来源。由此可见，“举办者投入为主、受教育者分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制”远未形成，尤其是高职院校对于经费投入又自身关切，因此，完善经费保障机制需要重点关注。目前学校在经费方面面临的主要问题包括，基建经费紧张、财政拨款不足、债务压力较大、发展性经费短缺、学费收费偏低等。而不同举办方的职业院校具有自身特殊性，完善经费保障机制应有不同侧重点。比如，企业办学较少享受到政府直管公办院校的财政经费支持，也享受不到民办学校学生高收费等有关政策支持。民办院校教育经费主要来源于学费，而学费远远低于培养成本，资金不足成为制约民办学校内涵发展、特色发展、优质发展的根本问题。至于专项经费投入，可以成为职业教育经费保障的重要组成部分，但需要进一步优化投入结构。由于专项经费投入数量较大，尤其是省市本级投入，体现了地方发展职业教育的主体责任，但是其投入结构、投入分配有待优化：一是学校之间的分配要优化，二是投入重点项目要优化。

我们从专家调研中可以发现，“未建立生均财政拨款标准”和“要建立生均经费标准拨付机制”正在成为业界共识的问题和对策；而职业院校的抽样调查也反映了“生均财政拨款职业教育基础能力建设和内涵提升所需各项经费大多需要提高”等问题。目前，各地政府和教育主管部门正在以建立生均经费拨款标准为抓手，积极推进“以公共财政为主”的职业教育经费保障机制建设。我们认为，建立公共财政经费投入机制和生均经费标准拨付机制是职业教育经费保障机制的优先事项。从对职业教育研究专家调研来看，职业教育经费保障机制优先事项的前三位是建立公共财政经费投入机制、建立生均经费标准拨付机制，以及政策执行的问责机制。可见，发挥政府的主导、导向作用是完善职业教育经费保障机制的基础性、引领性工作。

（二）完善职业教育经费保障机制的对策建议

进入“十二五”以来，国家以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，对加快培养高素质劳动者和技能型人才提出了新的要求。《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》明确提出，“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”，对保障职业教育经费投入作出了重要部署；2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》进一步要求，“完善经费稳定投入机制”、“健全社会力量投入的激励政策”、“完善资助政策体系”等。根据调研分析，我们对完善职业教育经费保障机制提出如下建议：

一是发挥政府主导作用，加大政府对职业教育的投入力度。《职业教育法》规定，“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”。各级政府要加大对高职教育财政拨款的力度，建立合理的预算拨款制度，努力做到经费投入与事业发展相对应。在政府主导下，建立中等职业教育政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制；建立高等职业教育以举办者投入为主、受教育者分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。

二是发挥社会力量的支撑作用，促进形成多元化投资职业教育的格局。扩大社会资源进入职业教育途径，积极鼓励和引导企事业单位、社会团体和个人以各种形式参与职业教育，形成多元投资主体和多元融资渠道，改善公共财政严重不足的状况，并在审批、银行放贷、土地使用等方面提供优惠。要充分运用市场机制和政策激励的方式调动捐赠者的积极性，逐步形成政府、社会力量、企业等共同投入的多渠道经费保障机制。

三是完善家庭经济困难学生资助政策，逐步实施中等职业教育免费措施。对于高职教育，进一步完善贫困学生（地区）助学制度，逐步实现全覆盖。安排财政经费，对于接受高等职业教育的农村贫困家庭、城镇低收入家庭子女（尤其是中西部地区）实施减免学费政策；对于中职教育，加大投入，全面实施中等职业教育免费措施。

四是加快职业教育办学标准化建设。要进一步加大对职业教育的投入，引导优质资源投向职业教育，加快职业院校办学条件的标准化建设，包括校舍条件标准、实践教学的仪器设备条件标准和教师任职资格标准建设，使办学条件适应经济发展的要求。同时，各地要积极贯彻国家教育规划纲要中制定的 “生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准”要求，制定高等职业教育生均经费标准。

五是支持职业教育发展项目实施。目前，专项经费是职业教育经费收入的重要来源之一，在学生奖助学金、学校建设、专业建设、实训基地建设、教师队伍建设等方面发挥了重要作用，学校也对下一步专项经费投入充满了期待。因此，需要进一步发挥专项经费的导向性和灵活性，尤其是在教师队伍建设、实训基地建设、专业建设、基础设施建设、课程建设与教学改革等领域，使其成为职业教育经费保障机制建设中的一股机动而又灵活的重要力量。

六是加强经费投入绩效评价。国家教育规划纲要明确要求“加强经费管理”；“加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效”；“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评”。为确保教育教学质量，职业教育的经费投入需要开展更加有效的绩效评价，激励各职业院校树立对公共财政资金的责任意识、效益意识。

责任编辑肖称萍

郭文富（1986-），男，上海师范大学教育学院博士生，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所助理研究员；陆燕飞（1984-），女，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所研究实习员，教育学硕士。

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