基层信访对缠访、闹访问题的对策与建议——以英山县信访“三级终结”人员缠访闹访为例

□ 佘财明 杜立钧

自2005年5月1日国家《信访条例》颁布实施以来，信访部门引入信访事项“三级终结”机制，这种制度的建立，在一定程度上为畅通信访渠道、解决信访问题、规范信访程序、改进信访工作起了很重要的作用。但是随着社会利益格局的大调整，部分信访“三级终结”人员继续越级上访、进京非访，甚至缠访、闹访，这种行为严重干扰行政机关正常工作，破坏信访秩序，影响社会稳定，基层政府深感头痛和棘手。如何解决对信访“三级终结”人员缠访、闹访问题，笔者浅谈几点想法和建议。

英山信访“三级终结”人员缠访、闹访现状

英山县地处鄂皖交界山区贫困县，是国务院重点扶贫县，现辖11 个乡镇，309 个行政村，8 个国营农林牧渔场，面积1449 平方公里，总人口40.5 万人。自从引进信访“三级终结”制度以来，该县2005—2011年间向省申报信访终结案件15 件，最终通过11 件。通过调查，截止目前，11 起当事人中有3 人息诉罢访，8 人继续缠访闹访。笔者分析这些信访人反映的信访事项，主要有三种类型：历史遗留型、涉法涉诉型、利益诉求型。这些上访人员有一个突出的特点，就是每逢国家重要节点重大活动都进京上访，个别人一度到外国使馆告洋状，到县里缠访闹访是家常便饭，堵门、拦车、辱骂时有发生。这些行为成为影响当地社会稳定的重要隐患，也给基层维稳工作带来很大的压力，牵扯浪费了基层大量的人力、物力、财力，严重影响了基层的平安建设。

原因分析

从目前该县信访“三级终结”人员缠访、闹访案例中分析，发现存在以下几个方面的原因：

历史遗留问题与现行政策之间无法解决的矛盾。在上世纪60-70年代“文革”期间，由于当时社会政治动荡，政策缺乏连续性，一些法律法规、规章制度不够健全，后来运动越来越偏“左”，积累下来大量历史遗留问题。现在处理这些问题需要考虑当时的法律和政策等因素，个别上访者却用新颁布的法律和新出台的政策来解释历史遗留问题，这就加大了解决问题的难度，处理起来也十分棘手，而且解决这些矛盾和问题需要一定时间和过程，但群众要求解决问题的心情迫切，这两者之间的矛盾，是造成缠访增多的重要原因之一。

上访者诉求过高与无法律政策依据、无法满足其诉求的矛盾。部分信访人精神比较偏执，爱钻“死胡同”，缺乏冷静、理性思考，对信访期望值过高，其要求解决的难题现行无政策法律依据。他们在信访过程中迷信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，一旦没有达到既定目标，便采取闹访、缠访或串联集体上访、异常上访的形式，特别是赴省进京进行非正常上访，企图给基层党委政府施压“破例”为其解决问题。

应当依法或者已经通过仲裁、行政复议、诉讼等途径解决而不走其程序的矛盾。部分信访人信“访”不信“法”，认为去仲裁、到法院打官司时间长、程序复杂，还不如直接找领导解决来得快，便专门找领导、缠领导。有的通过行政调解，仍达不到信访人的诉求，信访人不满意，认为不公平、是领导压他们不替他们说话，为达到其目的便周而复始地去缠访、闹访，甚至作出过激行为。

上访人闹访敛财与当地政府部门“息事宁人”之间的矛盾。前些年上级对地方非访采取排名通报办法，以增强地方党委、政府解决群众突出问题。一些信访人借“信访体制机制这个不够健全的漏洞”来对当地政府施压，基层政府及其部门，为息事宁人有时无原则“给予补助救济”，助长了一些信访人借机非访想获取政府给予更多钱财的歪风邪气。

党委、政府面对舆论压力有所顾虑与依法打击力度不够的矛盾。由于缠访、闹访人的违法行为往往与其合理诉求相交织，党委、政府对其进行处置时容易引起舆论关注，故而顾虑重重，怕引起新的社会矛盾。上访人抓住党委、政府这弱点，不断地煽风点火，串联、挑唆、煽动其他信访人员越级信访，有的更是借着年老、体弱、多病进省进京上访，对当地党委、政府施压，使其不敢依法打击，进而更加缠访、闹访。

对策与建议

解决好这些少数群众缠访、闹访，是做好新时期信访工作的重要内容。我们必须以党的十八大及十八届四中全会精神为指导，按照习近平总书记对信访工作提出的“三到位一处理”重要指示和构建社会主义和谐社会的要求，把解决群众的合理诉求作为信访工作的第一任务，切实关注民生，积极探索从源头上减少群众信访和缠访、闹访的治本之策，促进社会和谐健康发展。

一是树立法律政策导向。按照习近平总书记提出的“三到位一处理”的要求，凡是在法律政策范围内，依法依规认真及时解决；超出法律政策之外的不合理诉求，坚持原则坚持底线，不乱开口子，对要求过高或者借机敛财的要直言不讳地指出其错误和危害，对无理取闹采取过激行为的坚决依法予以打击。要积极引导信访人通过仲裁、行政复议、诉讼依法解决困难和问题。

二是合理疏导思想情绪。通过长期的缠访、闹访，这些人员当中绝大部分思想偏执，进“死胡同”认死理。冰冻三尺非一日之寒，对于这些人员，要会同基层干部、包保单位不厌其烦地对其进行疏导、耐心细致地进行教育，帮助解开心结。上访人在法律政策理解上存在偏差的，要向其做好释法明理工作，要对历史遗留问题做好引导，要在政策允许范围内积极解决，消除误会，对无政策依据的要引导等待政策机遇，绝不能无原则迁就。同时要真心救助帮扶到位。对法度之外、情理之中的问题，要积极开展帮扶救助，力所能及解决实际困难，通过多种途径温暖消融化解他们心中的怨气，引导他们走上生活正轨。

三是建立会商引导机制。对一些久访不息的历史遗留问题，要统一组织专家集中出诊、研究会诊，找准症结，有针对性地提出化解方案。通过电视媒体，开展以案现身说法，邀请人大代表、政协委员、律师、记者、群众代表等参加，让这些人的不合理诉求曝光于大众视野之下，壮大政府腰杆，提高解决问题的透明度和公信力。

四是出台规范信访秩序文件。解决缠访、闹访等非正常上访问题的关键是规范信访秩序。鉴于处置闹访人的违法犯罪行为在适用法律上有一定难度，要逐步摸索、及时制订颁布具有可操作性的规范性文件，来指导信访及有关部门正确“接访”，来规范公安、司法机关依法处置涉访违法违规行为。政府不能一味迁就、妥协，要理直气壮地维护信访秩序，要对报道不实的媒体依法起诉。

五是加大信访事项终结退出力度。依法处置是治标，解决问题是治本。对于一些问题已经解决到位仍然无理上访的案件，我们应在履行公开听证、公示、书面告知、当面回访、报备审查等程序基础上，加大信访事项终结退出力度。对于信访人在其案件办理终结并给予救助后仍然无理上访的，一则不能无原则地让其多得实惠，二则必须坚决依法处理、打击。

六是加大对违纪违法无理缠访、闹访者查处力度。按照党的十八届三中、四中全会精神，严格执行党和国家政策、法律，公安机关要主动对长期缠访、闹访、进京非正常上访的重点人进行法制教育，要对少数违法上访的重点人特别是多次重复进京非正常上访的人员依法给予训诫、警告，对触犯行政法规和刑法的信访人员给予相应的行政拘留和刑事处理，达到处理一个教育一批，营造和谐有序的信访环境。