基于户籍新政解构下农业转移人口市民化推进路径的重构

吴 波

（安徽经济管理学院 教务处，安徽 合肥 230059）

人口的流动转移和集聚扩散等演化态势对区域的经济发展、新型城镇化建设及社会、环境、文化等各方面都有深刻的影响。党的十八大和十八届三中全会提出要“有序推进农业转移人口市民化”这一战略举措。但在我国，传统户籍制度不仅仅是户口信息登记的证明，还隐含有一定的福利因素，户口具有“等级化”、“价值化”的倾向，使得市民化进程要滞后于城镇化进程，同时，农村资产升值预期产生的巨大外溢效应，导致农村户籍含金量区位价值差异及“逆市民化”现象呈日益扩大化的趋势。虽然户籍问题不是影响农业转移人口市民化的唯一因素，但是，户籍问题将直接影响着市民化实现的程度和进度。

一、问题提出

（一）农业转移人口市民化的理解

“农业转移人口”是在党的十八大会议中首次提出的，代替之前“农民工”的提法，但在内涵和外延上都比“农民工”的概念要丰富和扩大。“农业转移人口”、“市民化”是一个具有空间属性、时间属性和社会属性的概念。基于户籍角度理解，在成为城镇市民前的具有农业身份的人口统称为农业转移人口。农业转移人口市民化就是使农业转移人口转化为市民的过程，在空间上经历从农村迁移到城镇或具有城镇特质的新兴农村社区；在职业上从自我组织的传统农业生产者转变为产业职业者；依据城乡空间正义原则，在权益上可以获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项公共服务和政治权利。农业转移人口市民化的主要标志是农业转移人口与城镇居民的同融化程度，能在身份、经济、政治、社会、文化方面达到“同城同视、同工同酬、同权同待、同籍同惠、同享同建”的一体化目标，确保农业转移人口能顺心离得开农村、安心保得住乡愁、舒心留得下城镇。

（二）关于“户籍制度与市民化”方面的研究述评

“市民化”首先是以人口迁移流动的空间属性而表现出来。人口迁移流动本来应是个人追求生存发展空间、实现自我需要的一种手段和一项基本权利，但因人口迁移流动会带来区域经济结构和人口空间分布的变化和影响，使得人口迁徙自由权常会受到非市场因素的干预甚至剥夺。国外成型的人口迁移理论主要有刘易斯（W.Arthur Lewis）的“二元经济结构”理论、拉文斯坦（E.G.Ravenstein）迁移法则、拉尼斯-费（Ranis-Fei）的人口流动自动均衡理论、吉佛（Zipf G K）的引力模型、赫伯尔和博格（R.Herberle and D.J.Bagne）的推—拉理论、舒尔茨（T.W.Schultz）的成本—效益理论以及托达罗（M.P.Todaro）的人口乡—城迁移理论，人口迁移理论是西方学者从人口迁移的影响因素、空间格局、机理作用等方面进行研究的成果，但鲜有涉及户籍的。而在我国，传统的户籍制度却成为人口自由迁移流动的一种羁绊。

1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，标志着我国城乡二元户籍制度正式确立，也第一次将居民户籍明确划分为“农业户口”和“非农业户口”。从此，就业、教育、社会保障等社会福利均与户口相挂钩，制度限制了“农业户口”向“非农业户口”的自由转换。这种权益差别很大的二元户籍制度一直延续至新的户籍制度正式颁布实施。

尽管新中国的户籍制度与计划经济逻辑和体制联系密切，但不能说户籍制度就是计划经济的产物，因为它没有随计划经济体制的消失而消失[1]。中外户籍管理模式的差异，通常总结为，我国户籍管理制度遵循的是“治民”原则，具有多元的功能，会因不同的身份而形成不同的待遇，而大多数国家遵循的是“便民”原则，其功能主要是登记人口事项，证明居民身份，并极力避免身份的不平等[2]。正是因为不平等的二元户籍制度对经济、社会的发展造成了很大障碍，使得学者们对传统的户籍制度诟病多多。诸如，户籍制度对于人口迁移的严格管控，导致城乡之间、城市之间就像有一道道看不见的“隔离墙”[3]；户籍制度违背了公平正义的原则，不利于和谐社会的建立[4]、人为地延缓了我国的城市化进程，形成了不平衡的二元社会和不平等的社会群体[5]、严重阻碍和延缓了中国城市化过程中农民工市民化的进展和市民化路径的选择[6]、导致了农民的相对贫困状态不能得到有效改变[7]、严重阻碍了土地承包经营权的流转[8]；长期以来，城市采取“经济接纳，政治拒绝”的地方政策，使农民工缺乏城市归属感，进而使农民工市民化倾向受挫[9]；可见，二元户籍制度及其导致的二元劳动力市场、二元社会保障成为农民工市民化受阻的根本原因[10]和最大的障碍[11]。

由此，许多学者在研究如何推进市民化的改革时，都提出了从改革户籍制度入手或把改革户籍制度作为不可或缺的一个重要方面。曾芬钰[12]认为，要使进城的农民工逐步转化为市民，必须改革传统的城乡分割的二元户籍制度；户籍制度改革应还原其户籍制度的本原功能（苏志霞）[13]；刘传江[14]认为，推进农民工市民化需要从农民工的农村退出、城市进入、城市融合三个环节着手，探索农民工市民化的土地制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度创新；打破户籍及其衍生的壁垒，将入城农民的社会保障制度与城市社会保障体系对接合并，保障入城农民的合法权益和有尊严的生活（吴波）[15]；王琼、胡静[16]通过对农民工向城市市民的转换过程中各种矛盾的分析，认为解决这些矛盾需要协调户籍制度改革中各利益集团之间的关系、解决农民工市民化背后的成本分担问题以及提升服务型政府的能力；未来我国必须进一步深化户籍制度改革[17]，让农民工有更多的机会、更多的选择去实现市民化，使城镇化逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变（李强）[18]；蔡昉[19]在政治经济学的理论框架下，尝试从城乡社会福利制度的层面上理解户籍制度；陈锡文[20]多次撰文将“农民市民化”问题置于“三农问题”研究之中；由侯云春、韩俊、蒋省三[21]主持的国务院发展研究中心课题组，基于对全国20多个城镇6232名农民工的问卷调查和对重庆等6个城市的实地考察，较全面系统地研究了农民工市民化的相关理论和政策问题；郭铁成、龙开元[22]提出以“中城市化”来带动农民市民化；魏后凯、苏红键[23]通过对当前农业转移人口的增长状况和市民化进程的科学评估后，提出了农业转移人口市民化的政策建议；孔令刚、程必定[24]研究判断，有序推进农业转移人口市民化，是未来一段时间城镇化努力方向；要实现农民市民化必须改革户籍制度与土地制度（陈学法）[25]。

总之，学术界对二元户籍制度的痼疾及其严重的负面影响研究颇多，诸多学者们提出了许多户籍改革的真知灼见，并为户籍新政的出台做出了特别的贡献。但农业转移人口市民化是一个动态演变的过程，这个过程不仅仅是简单的户籍身份、生活空间与就业方式的转变，还包括城市文明、环境意识、价值观念、社会权利和福利等多方面的转变。在传统户籍制度下，农业人口市民化的途径是有条件的，主要有投靠亲属（如夫妻间的投靠）转非、大中专学生升学转非、投资购房转非、征地转非、指标（如引进人才）转非等方式。农业转移人口市民化的滞后，对产业结构的升级、经济结构的调整、社会结构的转型都会产生深远的不利影响。因此，在户籍新政下，探讨农业转移人口市民化的推进机理，创新农业转移人口市民化的推进路径，就显得非常必要且现实意义重大。

二、户籍新政“新”在何处

2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）正式下发，标志着我国户籍新政进入全面实施阶段，其改革力度之大、涉及面之广、指导性之强、措施之实、创新之多均属空前。

（一)户籍新政解构

户籍新政解构如图1所示。

图1 解构户籍新政

1.树立户籍改革的新标杆

新的户籍制度是在中央全面深化改革的部署下而进行的一次综合性配套的改革，既是对户籍政策的一次总体调整，又是对新型户籍制度的一次整体构建和重新定位，树立了户籍制度改革“两”大新的标杆，一是“到2020年努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务”[26]。二是“基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”[26]。

2.建立城乡户口一体化的新制度

梳理一下我国曾经出台的户籍制度，户籍改革的重心基本上是围绕着是否给予或放松公民自由流动迁移权，特别是在解决农民（工）落户城市及进入城镇的户口管理方面，如，1984年国务院出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户；1985年公安部颁布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》和1989年的《临时身份证暂行规定》，开始对流动人口实行“暂住证”制度；1994年取消了以商品粮为依据划分的农业与非农业户口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式的户口管理模式；《小城镇户籍管理制度改革试点方案》（国发〔1997〕20号)和《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》（国发〔1998〕24号）、《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》（国发〔2001〕6号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）、《国务院办公厅关于积稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）等方面的政策旨在逐渐降低户籍对入户城镇的门槛，开始试点在城镇推行以购房、投资和知识技能提升为落户条件的迁移制度。在地方，农民工城乡间流动的束缚也逐渐放开，不少地方实行“居住证”制度，如温州的“绿卡制”，上海、深圳的“蓝印户口制”。但对于落户大城市实现市民化还是有很多有形限制（如购房、落户积分要求、承包地流转权换取社保等）和无形限制（如难以承受的城镇经济生活成本、精神层面融入难度大等）。

本次户籍改革是基于城乡一体化发展，以“农业转移人口及其他常住人口”为全覆盖，彻底地将“农业”和“非农业”这种附着在户口上的二元户籍的身份功能、职业功能去除，并且以“居民户口”来代替，居民户口的功能角色也将逐步回归到“人口信息登记和人口迁移管理”的本原角色上。人口信息登记管理就是登记常住户口所在地、落户情况、家庭成员等信息，并在“户口登记制度”基础上，对于离开常住户口所在地达半年以上的，将建立“居住证”制度，“居住证”具有人口登记管理的功能，是获得居住地公共服务的载体。通过居民户口角色回归和功能转换，将会推动城乡一元化户籍制度改革的不断深化，并能保证户籍改革的成功。

3.确立户口迁移的新政策

“户口迁移政策”是户籍改革的重点，也是户籍改革的牛鼻子。市场经济下，人口流动应是自由的。户籍新政下，首先要建立农业转移人口“四”级落户政策，而且不仅指本人，还包括与本人共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等。“四”级落户政策[26]即是指，建制镇和小城市落户限制全面放开；中等城市落户限制有序放开；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模。可见迁移的重点是中小城市及小城镇，偏重于就地城镇化。为防止大城市病，对承载力差的大城市和特大城市严格了落户条件，但并没有关死落户的大门，只是门槛（积分落户条件）比较高。其次是要求落实并建立与“户口迁移”相关的配套制度，包括农村产权制度；信息管理制度；公共服务及其财力保障制度，涉及教育、就业、公共卫生、计划生育、医疗、养老、住房保障、社会救助等城镇基本公共服务方面。

4.启立户籍改革的新起点

二元经济下，农业转移人口只能是根据劳动力市场规律下自发地为寻求自我经济改善、自我发展而从贫穷落后的农村向发达先进的城市流动，这种个体流动看上去是自由的，但实际上这种流动的自由无形中会被传统的户籍制度限制，进而形成了一种“候鸟式”的迁徙。融入不到城市，更加剧了“落叶归根”的“小农”思想意识。新的户籍制度不仅强调了农业转移人口自身流动的自由，更是将传统户籍制度下严重缺失的迁移自由权归还，取消城乡户口下公共权利的差别，赋予其“追求自我发展，扩展权利的经济行为和政治行为，与城市居民共享改革的物质成果和文明成果的结果”[27]。户籍新政并不是仅仅着眼于形式上户口的转变，而是以自发流动变为政府合理引导和推进，赋予农业转移人口“迁移自由权”作为改革新的起点，真正实现并保障享有平等的公民权和丰富多彩的人生价值。

（二）户籍新政下的市民化推进机理

为达到“合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化”的目的，户籍新政构建了“规范有序、以人为本、因地制宜、统筹配套”的新的推进机理（见图2）。

图2 解构户籍新政下的市民化推进机理

积极稳妥、规范有序——农业转移人口市民化推进的着力点。农业转移人口市民化全局全程应该做到积极稳妥、规范有序。既不要裹足不前，又不能急于求成。当前“积极稳妥、规范有序”就体现在“优先解决存量，有序引导增量”上。存量是指“进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题”，包括已在城镇生根的农民工及高校毕业生、技术工人、留学回国人员等常住人口；增量是指还未融入城镇的农业转移人口，这部分人要合理引导他们自愿选择落户城镇的预期，以就地城镇化为主。

以人为本、遵从意愿——农业转移人口市民化推进的基本点。“以人为本”是科学发展观的核心内容，也是推进农业转移人口市民化的基本点。这个基本点就是要充分尊重农业转移人口及其他常住人口自主定居的意愿，通过政府“有形推手”的合理引导和市场机制的“无形拉力”作用，使农业转移人口权衡利益得失后心甘情愿地自行选择落户城镇，而不是采取强迫措施出现“被市民化”的结果。

因地制宜、区别对待——农业转移人口市民化推进的突出点。我国各地经济社会发展水平、资源禀赋、城镇综合承载能力和政府提供基本公共服务的能力、社会支持网络等都不相同，因此，在推进农业转移人口市民化过程中应突出因地制宜、区别对待的重要性和可行性，实施差别化落户政策，不可采用一刀切、运动式的推进方式。

统筹配套、协同保障——农业转移人口市民化推进的关键点。农业转移人口市民化是一项复杂的系统工程，单一政策和措施是无法完成的。城乡二元户籍制度及其相关制度改革的过程实质就是我国农业转移人口市民化推进的过程。因此，应多管齐下、多方协同，在农村产权制度、公共服务制度、信息管理制度、财税金融制度等多方面配套改革密切配合下，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，不断增强社会支持网络的支持体系，统筹推进农业转移人口市民化。

三、创新农业转移人口市民化的推进路径

由于农业转移人口自身素质的差异、所处社会环境的不同及农业转移人口市民化需求的层次性、复杂性，决定了其市民化进程中利益诉求的多样性、转化程度的层次性、转化道路的差异性[28]。因此，应该依据户籍新政中“规范有序、以人为本、因地制宜、统筹配套”的推进机理，在农业转移人口市民化推进进程中，要充分尊重农业转移人口的意愿，以农业转移人口为主体，因地制宜、规范有序、多举协同地推进。

（一）规范有序，把握好农业转移人口市民化的推进基调

规范有序是推进农业转移人口市民化的总基调。依据我国经济发展的现实及城镇的综合承载力和人口吸纳力，农业转移人口市民化应采取分阶段、分步骤地有序推进。依此，将农业转移人口市民化发展的目标分为初级目标和高级目标。初级目标是指农业转移人口能进城、愿意留在城，并逐渐享有市民化待遇。高级目标是指实现农业转移人口的价值观念、思维意念、生活理念和行为体念的转变，彻底与市民融为一体。

与农业转移人口市民化发展的目标相适应，按照发展阶段的不同，农业转移人口市民化划分为初级阶段（阶段Ⅰ）和高级阶段（阶段Ⅱ）。市民化的初级阶段是指在新型城镇化建设背景下，农业转移人口不断由农村居住转变为城镇（或农村新兴社区）居住，并获得城镇市民户籍身份和享有市民权利的过程，实现农业转移人口的“城镇居民化”，完成市民化初级的“身份转换”阶段；市民化的高级阶段是指农业转移人口在“城镇居民化”基础上，其价值观念、思维理念、生活方式、行为范式，不断与市民相互融合的过程，完成市民化高级的“身心转换”阶段，实现农业转移人口完全的市民化。

农业转移人口市民化的推进路径设计（见图3）：“个体—家庭化”推进与“整体化”推进相结合。“个体—家庭化”推进就是对已在城镇立足的农业转移人口（如农民工、毕业的大学生、经商人），但因身份、住房、经济及亲属在农村等原因还没有融入城镇中而进行的市民化推进过程。对有经济实力和生活能力的农业转移人口接受其在所工作的城镇落户，并鼓励其带动家属以“家庭”为单位落户城镇。“整体化”推进就是结合新型城镇化建设的需要，依托经济发达城镇的带动，根据与城镇距离的远近而逐步以整村的方式来推进农业人口市民化，尤其是城中村及郊区村可最先采用这种模式，对于偏远的农村可以就地在靠近小城镇的地方建立农村新型社区，将附近3～5个村的村民集中安置，在解决好其落户城镇问题时，还要及时安排好其居住、就业、生活、社会保障等问题。这两种模式并非是相互割裂的，而是可以依据实际情况和农业转移人口的需求来协同共进。

图3 农业转移人口市民化推进路径

当然，这种分阶段、分步骤、分情况而推进的市民化必须要有一个前提，即农业转移人口愿意进入城镇。在户籍新政下，进入城镇已没有了障碍，但不仅是要进得来，而且还要能留得下、稳得住。据2014年2月20日国务院新闻办公室举行的发布会介绍，2013年全国农民工接近2.69亿人，其中，新生代农民工（1980年及以后出生）约1.3亿人。据2014年8月1日中央电视台《新闻1+1》的调查报道，75%的新生代农民工不愿意转变为非农户口，而20世纪60、70年代出生的农民工中80%不愿意转变成非农户口，如果以交回承包地作为落户城镇的条件，则90%不愿意转变为非农户口。由此，目前在城镇化进程中出现了非常严重的“逆市民化”现象。农业转移人口作为一个理性的人，说明农村的利益或者说预期收益要比获得一个城镇户口的名分要大得多。农业转移人口不仅会关注进入城镇后生活会不会改善，而且还会惦记着农业集体产权下的那一份属于自己应得的集体资产分配权、收益权，这就是农业转移人口是否愿意市民化的底线，因此，就应该采取措施，固化农业转移人口市民化后的权益。

（二）以人为本，把固好农业转移人口市民化的推进底线

推进以取消二元户籍歧视为内容的户籍制度改革是市民化进程中必须逾越的门槛。应该来说，户籍新政已在政策层面落实放宽了户口迁移政策，为城镇落户扫清了制度上的障碍。但现在农民关注的并不是能否落户城镇的问题，而是落户城镇后是否能受益的问题。因此，户籍改革的重心应转向如何能固化农业转移人口的城镇化权益上。户籍新政虽然破解了传统的具有价值等级差异的城乡二元户籍制度，但并不意味着就能很快实现真正意义上的城乡一体化。

建议将农业转移人口的户口簿统一制作与市民的“红本”户口簿一致，但要在名称中标注有“农业转移人口”字样。户籍新政下，剔除了户口簿上的身份功能、职业功能，但户口簿仍要承载着一定的经济功能，黏附着一定的经济利益和社会权益，但这与传统户籍制度下户口簿所黏附的利益是不同的。传统的户籍黏附的是一种歧视性制度，甚至可以说是一种剥夺性制度，剥夺了农民应该享有的市民化的权益。户籍新政下这种黏附利益功能应强化农业转移人口的利益，是对农民利益做“加法”，就是向农业转移人口进行赋权与增权，给农业转移人口吃一颗权益不受损害的“定心丸”。市民化后被赋权与增权的农业转移人口，既可以享受城镇市民的各种公共产品和公共服务，又能保证其拥有固有的农村利益，这样，农业转移人口就会欣然接受、乐享其成，同时，因未给已在城镇生活的人口增加负担，未触及城镇人口的既得利益，一定程度上将会扭转“逆市民化”、“城镇排斥化”的扩大趋势。为保障农业转移人口城乡政策的对接及农村利益不受损失，建议以政策将之固化，把农村的集体资产盘活，发挥其跨越农业转移人口市民化成本门槛的杠杆作用。新的户口簿固化农业转移人口市民化权益主要有：

第一，固化好农业转移人口固有的“私有”农村资产和权益，如农地上的“三权”，即承包地的流转权、收益权，宅基地的私有权和各种相关惠农补贴。

第二，固化好农业转移人口固有的“公有”农村资产和权益。“公有”农村资产和权益主要指空置未用或闲置未开发的集体资产，如荒山（丘）、水面、滩涂、废弃的工矿地、腾挪后的宅基地等。建议每个村民组注册成立一个“农村集体经济合作社”，并由村民民主选举5名负责人，代表村民负责对固有的“公有”资产进行分配，分配的方法采用村民股份制，即将土地和空地等资产进行分类，以每类资产的总值（或总面积）除以现有总人口得出一个均数，这个均数就作为一股，然后以家庭进行登记该家庭拥有的股数。因资产是固定的，但人口是变动的。因此，首先确立一个时点（如某月某日零点），像统计人口一样，以这个时点来统计总人口，并且将其人口数固定下来，以后每5年作为一个调整周期。在一个统计周期内，无论什么情况下发生的人口增减均不作调整，这样保证在一个周期内人口相对固定，收益相对稳定。

第三，固化好城乡对接的政策，保障流动渠道畅通。建议农业转移人口市民化后，对城乡政策有差异的采用“就高不就低”的对接方式。如计划生育政策：建议不符合单独二胎政策的且第一胎是女孩的，可以生二胎。对于退伍军人待遇政策、城乡低保政策、社会保障政策、义务教育政策、住房保障政策等，全部以融入的城镇政策为基准。

第四，固化好住房保障，鼓励农业转移人口以宅基地换取城镇住房或住房补偿款。如果宅基地是以集体形式整村退出集中建房安置的，在就近城镇根据家庭人口数量和原居住面积，按照每人不低于35平方米的标准给予住房安置，超标准部分允许按照市场价购买。同时，在符合规划和用途管制的前提下，集体经营性建设用地使用权人可以通过出让、租赁、转让、出租等方式，按照现行建设用地标准，将宅基地用于工业、商业、旅游和农村村民住宅小区建设等。如果农村村民是单独主动退出宅基地的，根据各地情况给予一定数额的一次性的补偿或者政府予以奖励，或采取其他手段的激励。

第五，兜底提供农业转移人口的公共产品和公共服务。建议运用底线思维，保障农业转移人口最低生活水平和最基本的公共需要。公共财政要关注生活困难的农业转移人口，要能及时地提供最基本的生活保障，要着重在教育、住房、养老、医疗、就业等方面提供与市民同等的待遇。

第六，保障农业转移人口的拓展空间。为农业转移人口提供就业发展空间，对于就地就业的，可以在流转经营大户内就业，也可在城镇开发园区做适合自己的工作，政府提供职业技能免费培训；给予有文化、有素质、有能力的农业转移人口提供发展空间和平台，让他们得到发展的机会和资源，从而实现自我发展。

（三）因地制宜，把控好农业转移人口市民化的推进方式

农业转移人口市民化是一项具有复杂性、长期性、阶段性、差异性的系统工程。从我国的国情看，农业转移人口有多种分类，如，按照地域分类，可分为郊区与非郊区型农业转移人口；按照职业分类，可分为从事农业和非农业型农业转移人口；按照市民化意愿强弱分类，分为强市民化、弱市民化、排斥市民化型农业转移人口。这里，依据现实情况、居住地域、职业等综合情况，将农业转移人口市民化分为失地农业转移人口市民化、农民工市民化、城郊农业转移人口市民化、城中村农业转移人口市民化、居村（整个自然村）农业转移人口市民化等。其中，农民工市民化具有分散性、个体化的特点；而失地农业转移人口市民化、城郊或城中村农业转移人口市民化起因都是围绕新型城镇化建设而导致的城镇扩张，具有整体性、规划性、统一性等特点，覆盖到辖区内或扩展区内所有的农业转移人口，存在着居村市民化的因素，可以成建制地推进，即通过自然村庄的整体城镇化来实现农业转移人口的市民化。因此，在推进农业转移人口市民化时，要结合农业转移人口的经济现实、意愿及城镇承载力，差别对待，分类管理，因地制宜、因时制宜、因局（格局）制宜，既要解决现有的“个体化”推进模式下的“半城镇化”问题和农业转移人口“半市民化”问题，又要统筹考虑采用“整体化”推进模式来解决“人”的城镇化问题和农业转移人口“市民化”问题，实现农业转移人口有序地转移。无论推进何种市民化的路径都要有序有效地推进，避免出现城市贫民窟和“乡村病”的后遗症。

（四）统筹配套，把稳好农业转移人口市民化的推进格局

农业转移人口市民化是一项协同配套的系统工程，户籍改革虽为农业转移人口市民化扫清了政策落户城镇的障碍，但并不意味着农业转移人口市民化就可达到预期目标，还需与其他目标和制度统筹配合，地方出台配套挂钩的实施细则，才可实现协同推进格局。

需与农业转移人口市民化协同挂钩的配套目标主要是：二元户籍制度改革应与“四化”（工业化、城镇化、信息化、农业现代化）目标特别是新型城镇化目标要紧密联系起来。两目标是相互推进相辅相成相得益彰的关系，户籍新政的功能调适和角色转换将是承担人的城镇化实现的关键；市民化目标应与“四化”目标齐头并进。

需与农业转移人口市民化协同挂钩的配套制度主要有：农地产权制度——在对农地确权、发证的基础上，实现“三权（所有权、承包权、经营权）分置”格局，由农业转移人口自主决定是否流转、何种方式流转、何种价格流转；信息管理制度——建议以居民的身份证号作为用户名，进行完整的信息采集，以身份证号归并专属个人的户口号、社会保障号、金融账号、房屋登记号等，并进行全国数据联网，这将会为以后信息查询、社保接续、补贴资金结算等带来极大的便利；社会保障（五险一金）制度——依据“就高”原则，享受与市民同等的社会保障，做好养老、医疗保险的接续工作；行政体制改革及公共服务均等化制度——在义务教育、公共卫生、职业培训、廉租住房、社会救助等方面与市民一视同仁，同城同待遇；财税金融制度——理顺事权关系及公共财政的责任，在税收、金融等方面给予一定的优惠和便利，以促进农业转移人口市民化的推进；社会支持网络——以社会支持网络为起点，经由主体选择引导以及社会情境营造的路径，构建一个集政府部门、工作单位、社区组织、社会团体、农业转移人口自身社会资本于一体的完善的身份建构支持体系和平等包容的文化与社会环境，帮助农业转移人口理性处理市民化问题，尽快融入城镇之中。

总之，户籍新政是在适应中国特色城镇化道路的客观规律下，中央审时度势推出的一项促进农业转移人口市民化的顶层设计方案。通过对户籍新政的深度解析，促使户籍管理制度社会功能的调适和功能角色的转换，提炼出“规范有序、以人为本、因地制宜、统筹配套”的推进机理，并以此确立“推进基调、推进底线、推进方式、推进格局”的“四把”式的推进机制，探讨出农业转移人口市民化易于操作、便于实践的实现路径。

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