二战后美国国防领导指挥体制改革的基本理念

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第二次世界大战结束后，美国对国防领导指挥体制进行重大改革，先后颁布《1947年国家安全法》及其1949年修正案、《1953年第六号改组计划》《1958年国防改组法》《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》等法律或总统行政指令，基本理顺了国防领导指挥体制的复杂关系，奠定了当代美国国防领导指挥体制的基础。改革历时40年，道路曲折，行政部门与立法部门之间、党派之间、军种之间争论激烈，各方主张千差万别，有时甚至针锋相对。最终，植根于美国政治、军事、社会、文化的一系列相互联系、相互影响乃至相互制衡的基本理念塑造了美国国防领导指挥体制的面貌。

一、强化联合体制

1789年美国联邦政府成立后，长期没有建立统一领导所有武装力量的领率机关，而由陆军部(1789年成立)、海军部(1798年成立)分别负责陆军、海军的行政领导及作战指挥。二战后美国国防领导指挥体制改革的主线，则是打破陆、海分立体制，建立对陆、海、空三军进行统一指导、授权和控制的国防部，改变军种至上传统，加强国防部部长、参联会主席、联合作战司令部司令的权威，重视联合岗位，强化联合体制。

这是由国际军事形势变化、军事技术发展和陆海分立体制缺陷亟需弥补所决定的。一方面，随着联合作战日益成为最常见、最重要的作战形式，空军、导弹、核武器的发展，以及与美国对抗的超级大国苏联的出现，美国意识到必须建立一种新的国家安全体制和联合作战体制。另一方面，二战前后，陆海分立体制或联合体制不健全所固有的缺乏统一指挥、妨碍协调配合、损害战斗力生成、造成重复劳动和浪费、导致军种过度竞争等缺陷不断暴露出来。在这种背景下，强化联合体制的观念逐渐萌生和形成。1921年3月，美国政府研究所(现布鲁金斯学会)最早提出统一陆军部和海军部，建立国防部的建议。

二战之前，陆军部、海军部均反对此类建议。*U.S. Congress Senate Committee on Armed Services: Defense Organization: The Need for Change, staff report, October 16, 1985, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1985, P.49. 本报告下文简称The Need for Change。1943年11月，陆军参谋长马歇尔向参联会提交一份陆军计划，建议成立国防部，设部长1名，副部长4名，参谋长1名。1945年4月11日，参联会国防改组特别委员会(主席为海军上将理查森)完成《理查森报告》，除理查森外，委员会其他成员一致赞成建立“武装部队部”。10月16日，参联会将其提交杜鲁门总统。*James R. Locher III: Victory on the Potomac: The Goldwater-Nichols Act Unifies the Pentagon, Texas A&M University Press, College Station, 2002, p.23. 本书下文简称Victory on the Potomac。 Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, Washington D.C., 1978, p.3. 本书下文简称Documents on Establishment and Organization。

不过，当时美国海军反对建立国防部。1945年9月25日，根据海军部长福雷斯特尔的安排，陆海军军火委员会前主席埃伯斯塔特等人完成《埃伯斯塔特报告》，10月18日福雷斯特尔将报告提交国会。报告反对建立国防部，建议设立陆、海、空三个内阁级的军种部，同时设立跨军种的委员会协调三军工作。*Documents on Establishment and Organization, p.6. David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press，New Haven and London, 2010, pp.144, 145. 本书下文简称War by Land, Sea, and Air。为回答这一报告对建立单一的国防部门的质疑，美国陆军于9月29日成立的高级军官委员会提出了武装部队体制构想，10月19日委员会发言人柯林斯中将将其提交参议院军事委员会(这一构想因此被称作“柯林斯计划”)。*Documents on Establishment and Organization, pp.6, 8. War by Land, Sea, and Air, p.147.

美国总统杜鲁门上任之前，就曾公开发表文章主张对陆海军实行统一领导。上任之初，他力图统一所有军事机构，归单一的国防部门领率。在他的大力推动下，建立单一国防部门的观念逐渐占据上风。但是，最初建立的称谓奇怪的“国家军事机构”(National Military Establishment)只是三个军种部的松散联盟，国防部长权力有限。1947年7月26日杜鲁门签署批准的《1947年国家安全法》规定：成立国家安全委员会，成员包括总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长和国家安全资源委员会主席；建立由陆军部、海军部和空军部组成的国家军事机构，由国防部长进行总体指导、授权和控制；为国防部长配备3名特别助理(不设副部长和助理部长)；陆军部、海军部和空军部作为独立的政府行政部门，分别由各军种部长进行单独管理；在国家军事机构内成立参联会、军火委员会、研究和发展委员会等跨军种协调机构。*Documents on Establishment and Organization, pp.35～40, 46-47.

其后，鉴于国防部长权力过小难以推动工作，1949年8月10日杜鲁门签署批准的《1947年国家安全法》修正案规定：国家军事机构改称国防部，列为政府行政部门；设立1名副国防部长和3名助理国防部长；三个军种部降格为国防部下属的军事部门，军种部长不再担任国家安全委员会成员；废除总统参谋长一职，设立参联会主席。*Documents on Establishment and Organization, pp.86～89，94.1953年4月30日艾森豪威尔总统提交国会、6月30日生效的《1953年第六号改组计划》规定撤销军火委员会、研究和发展委员会等机构，增设6名助理国防部长，从而增强了国防部长集中管理的权力。*Documents on Establishment and Organization, pp.149, 157, 158.1958年8月6日艾森豪威尔签署批准的《1958年国防改组法》，规定了从总统到国防部长到作战司令部司令的作战指挥系统，撤销了三个军种部对作战司令部的作战指挥权。*Documents on Establishment and Organization, pp.188, 200.1986年10月1日里根总统签署批准的《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》规定：参联会主席为总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问；设立参联会副主席；联合参谋部协助参联会主席工作；加强作战司令部司令权力；晋升将军必须有联合部门任职的经历。至此，联合体制终于得到极大完善。

二、保持军种活力

在强化联合体制的同时,保证军种的独立存在和创新发展，保持军种活力，同样是贯穿美军改革始终的基本理念。美军普遍认为，美军分成陆军、海军、空军三个军种部，是历史发展的必然选择，因为在陆上、海上和空中不同的自然环境中需要专门的部队进行战斗。这种军种划分对于维持军种之间的良性竞争，培养各军种部队的集体荣誉感、士气、凝聚力、自我牺牲精神和创新精神，提高各军种部内部资源的利用效率，保证军事建议来源的多样性，提高军事判断和决策的科学性，乃至夺取战争胜利，都至关重要。

强化联合体制并不意味着走向军种合并或者一个军种吞并另一个军种的极端。美国海军陆战队前司令卡尔·芒迪指出：“有效联合意味着将各军种的不同颜色融合成综合军事能力的缤纷彩虹，而不是将它们倒入一个瓶子进行混合，直到失去各自原来的特性，成为一团没有颜色的浆糊。”*War by Land, Sea, and Air, p.324.40年代中后期，美国海军担心曾经长期在陆军国民警卫队服役的杜鲁门总统对海军抱有偏见，担心他和陆军企图裁掉或大幅缩小海军陆战队并支持空军夺走海军的陆基飞机，因此对成立国防部持反对态度。当时，各军种就职能分配进行激烈争论，甚至造成军种间关系恶化。在国会支持下，美国海军基本保住了自己的利益。《1947年国家安全法》明确支持海军继续保留海军航空兵(包括陆基飞机)和海军陆战队，规定：国会颁布这部法律的意图是“为三个军种部运行和管理陆军、海军(包括海军航空兵和美国海军陆战队)、空军及其所属作战和勤务部队；为在文官控制下对三个军种部提供权威的协调和统一指挥，而不是将其合并；为武装部队提供有效的战略指导，对其作战行动进行统一控制，将其整合成一支由陆、海、空军构成的高效军队等提供法律依据。”*Documents on Establishment and Organization, p.36.其后《1947年国家安全法》经过多次修改，但保持三个军种部存在、不将其合并的规定一直没有改变。

为消除不必要的过度竞争，考虑军种平衡、各得其所是改革必须考虑的重要因素。1945年10月美国陆军提出的“柯林斯计划”建议设立武装部队参谋长，同时建议，“为了确保没有哪一个军兵种会吞掉另外一个军兵种，或控制整个国防部的军事思想，原有的总统参谋长和新设立的武装部队参谋长不要同时从同一个军种当中选择”。*War by Land, Sea, and Air, p.148.1945年12月19日杜鲁门提交国会的咨文建议设立国防部、国防部长和国防部参谋长，同时指出：“国防部的关键岗位应由来自所有军种的军官担任，以免国防部的看法为一个或两个军种所把持”，“至少在新的统一的国防部形成期间，只要可行和可取，国防部参谋长一职由各军种军官轮流担任是明智的。”*Documents on Establishment and Organization, pp.15, 16.艾森豪威尔先后挑选海军上将雷德福、空军上将特文宁、陆军上将兰尼兹尔轮流担任参联会主席，并表示：“我虽然并不认为必须遵守由海陆空三军轮流担任主席这样一种不成文的谅解，但是我想既然三军在其他一切方面都是平等待遇，这种轮流也是适当的。”*[美]德怀特·D.艾森豪威尔：《艾森豪威尔回忆录——白宫岁月(下) 缔造和平(1956—1961年)(一)》，285、286页，北京，生活·读书·新知三联书店，1977。《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》规定：新设立参联会副主席，一般情况下，“参联会主席、副主席不能是同一军种的军官”；联合参谋部由来自陆军、海军和陆战队、空军三方面人数大体相等的军官构成。*U.S. Congress Public Law 99-433：Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT, pp.1008-1009. 本法案下文简称U.S. Congress Public Law 99-433。

为保证军种的意见不被总统和国防部长压制，美国国会赋予军种领导人向国会提出建议和到国会作证的权利。《1947年国家安全法》1949年修正案规定：“本法不得被解释为，禁止军种部长或参联会成员，在首先报告国防部长后，自愿向国会提出他认为合适的与国防部有关的建议。”*Documents on Establishment and Organization, p.89.曾任陆军参谋长的泰勒说：“军种参谋长一年至少要出席作证一次的国会委员会计有四个，即众议院、参议院的武装部队委员会和拨款委员会。通常每年还要为原子能、导弹、兵力、后备队、军事援助计划等专门事项出席作证。”*Maxwell D. Taylor: The Uncertain Trumpet, Harper & Row,Publishers, New York and Evanston, 1960, p.111.为防止军种领导人向国会提出与总统和国防部长不同的意见，1958年4月16日，艾森豪威尔总统向国会提交的国防改组议案草案，删除了现行法律中军种部长和参谋长向国会提出建议和到国会作证的规定。对此，立法期间，不仅众议院武装部队委员会主席卡尔·文森坚决反对，而且海军作战部长伯克在国会作证时也表示反对。结果，艾森豪威尔的愿望未能达成，《1958年国防改组法》保留了原有规定。*Documents on Establishment and Organization, pp.187, 199. War by Land, Sea, and Air, pp.283, 287, 292.《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》亦然。*U.S. Congress Public Law 99-433, pp.1006, 1036, 1044, 1056.

三、确保文官治军

文官治军是美国建国以来始终坚持的治军根本原则和理念，目的在于确保军队成为执行政府政策的忠实工具，防止职业军人擅权乃至发动军事政变，保证政权的稳定性。美国独立战争结束的1783年，一些军官为讨要作战补助金等原因而发起的请愿、结社和哗变等三起事件，促使美国人早早地就深切体会到文官治军的极端重要性。美国文官治军的基本特点是，立法部门(国会)和行政部门(总统、国防部)共同掌握军事控制权。1787年制定并沿用至今的美国宪法规定：国会有权宣战、招募和供养陆海军、制定统辖和管理陆海军的规则；总统为陆海军总司令。*吴新平、张庆福主编：《美国法典(宪法行政法卷)》，16、18页，北京，中国社会科学出版社，1993。二战后美国国防体制改革，自始至终坚持文官治军的理念。

杜鲁门政府时期的改革就是如此。1945年11月16日，艾森豪威尔(3天后任美国陆军参谋长)在参议院军事委员会就陆军“柯林斯计划”提出的武装部队体制作证时说：“我不仅相信，这个体制没有倾向于削弱文职人员对这个国家武装部队的控制，而且我还要向你们保证，先生们，只要我在陆军中发现有一名军官，胆敢主张让我们的传统和思想发生这种根本性的改变，那我就要尽我所能，明天就把他从陆军清除出去。”*War by Land, Sea, and Air, pp.149～151.1945年12月19日杜鲁门提交国会关于建立国防部的咨文称：“如果总统和国会只有一个内阁成员承担文官治军的清晰而主要的责任，那么，文官治军(我们民主观念的根本观念之一)将得到加强。当军事机构由陆、海两位文职部长管理的时候，每一位部长对军事机构的看法不可避免地是狭隘的。结果，在文官观点本应起主导作用的许多重大事项上，陆、海两个军种部长扮演着各自军种的支持者的角色，除了总统或国会，没有其他人实施真正的文官控制。”咨文还提到，二战期间及战后，由于需要实施联合作战，需要客观的军事建议，参联会的权力不可避免地扩大了。参联会是一个纯粹的军事机构，从保证对参联会实行文官控制来说，美国也需要在总统之下设立一位全职的、管理整个军事机构的国防部长。*Documents on Establishment and Organization, p.13.1945年10月陆军提出的“柯林斯计划”建议设立武装部队参谋长，1945年12月19日杜鲁门提交国会的咨文建议设立国防部参谋长，并设立陆军、海军和空军司令。美国海军和国会以这将危害文官治军为由，坚决予以反对。《1947年国家安全法》没有采纳陆军和杜鲁门的建议，其1949年修正案规定：国会的意图是“规定对武装部队实施有效的战略指导，将其置于统一控制之下并组成一支由陆、海、空军构成的高效军队，但不设立武装部队参谋长，也不建立武装部队总参谋部”，从而明确禁止了设立美军总参谋长和总参谋部的设想。*War by Land, Sea, and Air, pp.147-148. Documents on Establishment and Organization, pp.16，86.1958、1986年国防改革法包含类似的条文。

艾森豪威尔政府两次调整作战指挥系统，也包含保证文官治军的考虑。1948年，第一任国防部长福雷斯特尔与参联会达成的“基韦斯特协议”规定：参联会指定其成员担任“执行代表(executive agent)”，代表参联会指挥作战司令部。*War by Land, Sea, and Air, p.169.1953年4月30日艾森豪威尔提交国会的咨文(后附《1953年第六号改组计划》)提出，为加强文官治军，将参联会的上述权力转交国防部长，改由国防部长指定文职军种部长担任执行代表。咨文称：“我们的军事机构必须建立在我们基本的宪法原则和传统之上。国防机构必须承担清晰的、没有争论的文职责任。这不仅对于维护民主制度，而且对于保持军事职业的正直性都至关重要。涉及军队的基本决定必须由政治上负责的文官作出。相反，职业军人领导人不能介入政治舞台成为党派政治的牺牲品。为捍卫这些原则，我们必须赞同和遵守从总统、通过国防部长和军种部长，到国防部所有部门的作战行动的清晰的责任和权力运行方式。”*Documents on Establishment and Organization, p.150.1958年4月3日艾森豪威尔提交国会的咨文又提出：按照1953年建立的指挥系统，任何命令都要通过被指定为执行代表的军种部长才能到达联合作战司令部，导致指挥系统繁琐。指挥系统“每增加一个层次，都会导致行动延迟、权力混乱和责任分散。如果军事责任不明确，文官治军也就不可靠了。”因此，他提出将军种部移除指挥系统。*Documents on Establishment and Organization, p.180.

《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》引言部分阐明立法的7项意图，其中第一项即为“改组国防部并强化文官在国防部的权力”。法律通过赋予国防部长更加有效地领导和管理国防部的权力，较好地实现了加强文官治军的目标。参众两院达成的协商报告强调指出：“国防部长在国防部内任何他本人选择实施的事务上掌握独有的、最终的权力。”*U.S. Congress Public Law 99-433, pp.993. 99th Congress, 2d Session, House of Representatives, Report 99-824, Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Conference Report, September 12, 1986, ordered to be printed, p.101.由于40年代统一军种部为国防部时争论激烈，《1947年国家安全法》没有明确界定国防部长与军种部长之间的关系，为军种部长保留了相当大的独立性。1949、1958年的修正案加强了国防部长的权力，但仍未详细规定国防部长与军种部长之间的关系。于是，军种部长极力主张本位主义立场。1986年法案则第一次明确规定了军种部长对国防部长负责的各种具体事项。*Victory on the Potomac, p.438. U.S. Congress Public Law 99-433, pp. 1035, 1036, 1056.

四、国家利益至上

美国国防领导指挥体制改革事关多方利益的调整，不仅直接涉及国防部文官与军方关系的安排，而且影响行政部门与立法部门对军事事务控制权的分配。因此，在不同时期，对不同改革措施，各方从自身利益出发，自然会采取支持或反对的立场。这就要求必须抑制部门狭隘利益和党派政治，声张和维护国家利益。

最重要的是抑制军种狭隘利益。二战期间，军种特别是军种参谋长的势力达到空前绝后的高度。二战后，军种部被降为国防部的军事部门，失去了作战指挥权，随着1986年确立强势参联会主席制度，军种参谋长地位进一步下降。对此类改革措施，军种部持消极甚至反对的态度可想而知。其中，最典型的事例当属海军部长福雷斯特尔反对建立国防部、1949年“海军将领造反事件”、海军部长莱曼反对1986年国防部改组。美国国防部长温伯格曾说：“莱曼秉承海军传统，强烈怨恨建立国防部长办公厅和国防部的所有观念。他想要完全的独立，直接与国会和总统打交道。……从根本上讲，最困扰他的是有一个国防部位列他和其他军种部长之上。”*Victory on the Potomac, p.267.不过，这并不是说所有军人都抱有狭隘观念，事实上，一些至关重要的改革正是首先由军方提议才得以启动的。1943年陆军参谋长马歇尔提出建立国防部的建议，开启了论证建立国防部的进程。1982年3—4月，参联会主席琼斯、陆军参谋长迈耶先后公开发表文章倡议改革，最终促使国会制定了1986年国防部改组法。他们之所以挺身而出，归根结底是将国家利益放在第一位。琼斯就将自己倡议的参联会改革看做是对国家安全的最大贡献。

总统和国防部长能否秉持国家利益至上观念，直接影响改革进程及其能否沿着正确方向前进。在这方面，艾森豪威尔总统树立了一个好榜样，而温伯格国防部长可谓一个负面典型。艾森豪威尔一再告诫军方领导人树立国家利益至上的观念，并在高级将领的任免上贯彻这种观念。1953年夏天，他更换了参联会所有4名成员，他挑选的参联会新成员都具有全球化的视野，在亚洲和欧洲都有丰富的经验，都担任过联合作战司令部司令，能够从全局、联合、统一的角度来思考国家利益问题，使军种偏见降至最低。*War by Land, Sea, and Air, p.232.1957年11月4日，他对参联会成员和军种部长们说：过份强调某个军种的利益是错误的，希望国防机构所有成员首要和最大的忠诚是对国防部的，也就是对美利坚合众国的。他认为美国人民当时相信各军种更感兴趣的是军种之间的争斗，而不是抵御外敌。*Victory on the Potomac, pp.349～350.1958年4月3日，艾森豪威尔致国会的国防改组咨文提出了新的高级将领的任免政策：为强化联合，提名晋升中将和上将者，“除了其他条件之外，必须显示具有客观地(不带军种偏见地)处理对国家安全至关重要的事务的能力。”*Documents on Establishment and Organization, p.186.80年代，里根总统对改革长期持观望态度，国防部长温伯格、海军部长莱曼等人强烈反对改革。温伯格反对改革的重要原因正是部门利益、个人利益作怪。他将国防部改组建议看成是削减国防开支的借口,将改革倡导者揭露国防部存在的问题看作是对他个人任职能力的辛辣讽刺和批评，因此顽固地捂盖子、护家丑，一再声称国防部运转良好，无须改革，给改革设置了种种障碍。*Victory on the Potomac, pp.234, 243， 244.

国会党派政治的消极影响同样值得警惕。美国国会由民主、共和两党组成，议员一般任职时间较长(有的长达几十年)，总统任职时间较短，议员由选区选举，当选与否与总统没什么关系，国会敢于质疑总统的改革建议，对改革具有举足轻重的控制作用。如果两党议员秉持国家利益至上理念，改革就顺利；相反，如果议员陷入党派政治，顽固支持或反对某个军种，甚至在野党议员对执政党总统提出的改革建议不分青红皂白地持反对立场，改革就困难重重。1947年改革时，当时共和党把持的第80届国会参众两院出于党派政治考虑，反对民主党总统杜鲁门的政策，是《1947年国家安全法》确定设立的国家军事机构缺少应有权威的重要原因之一。*Reorganizing the Joint Chiefs of Staff, p.16.1958年改革时，共和党总统艾森豪威尔面对一个强劲的对手——任议员长达50年的民主党议员、众议院武装部队委员会主席卡尔·文森。卡尔·文森是海军的坚定支持者(后来美国海军将一艘核动力航母命名为“卡尔·文森”号)，指责艾森豪威尔试图建立“普鲁士式的最高统帅部”，“公开建议”一位强势军人(参联会主席)来控制政府。*Victory on the Potomac, pp.126, 28.结果，1958年国防改组法将1953年规定的“参联会主席管理联合参谋部及其主任”改为“参联会主席代表参联会管理联合参谋部及其主任”*Documents on Establishment and Organization, p.218.，削弱了参联会主席在这一事项上的权力。而1986年国会立场大不相同。参议院武装部队委员会主席、共和党议员戈德华特，与少数党(民主党)首席成员纳恩一起担任“国防组织特别工作组”联合主席，不断排除党派政治的干扰，在改革问题上真正实现了两党密切合作，促成了改革的成功。*Victory on the Potomac, pp.xi. 227, 299. The Need for Change, p.II.

参考文献：

[1]Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944—1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, Washington D.C., 1978.

[2]The National Archives of the United States: Public Papers of the Presidents of the United States, Dwight D. Eisenhower, 1958, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1959.

[3]U.S. Congress Senate Committee on Armed Services: Defense Organization: The Need for Change, staff report to the Committee on Armed Services, United States Senate, October 16, 1985, printed for the use of the Committee on Armed Services, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1985.

[4]99th Congress, 2d Session, House of Representatives, Report 99-824, Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Conference Report, September 12, 1986, ordered to be printed.

[5]U.S. Congress Public Law 99-433： Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT.

[6]James R. Locher III: Victory on the Potomac: The Goldwater-Nichols Act Unifies the Pentagon, Texas A&M University Press, College Station, 2002.

[7]David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air——Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press，New Haven and London, 2010.

[8]Steven L. Rearden: Council of War: A History of the Joint Chiefs of Staff, 1942-1991, NDU Press, Washington, D.C., 2012.