土地流转过程中地方政府、企业和农户之间利益的博弈分析

土地流转过程中地方政府、企业和农户之间利益的博弈分析

朱涛1,2,于红雨2

(1.黄河科技学院 商贸学院，郑州 450063；2.河南大学 经济学院，河南 开封 475001)

摘要：在中国政府推动型城镇化背景下，新农村建设是解决城镇化土地来源的主要方式，而解决欠发达地区土地流转的相关利益方的利益分享问题受到人们广泛关注。文章基于博弈理论对土地流转过程中地方政府、企业和农户之间的利益进行分析后提出：土地的产权主体是农民，政府在开发商与农户之间应该扮演“守夜人”角色，部分地方政府“看得见的手”伸得过多过长是导致政府与农民矛盾的根源。

关键词：城镇化;土地流转;利益分享;博弈分析

收稿日期：2015-05-19

基金项目：2014年国家社科基金项目“现代服务业对农业的溢出效应、机理及路径研究”(14BJY222)；2013年河南省社科基金课题“基于土地流转视角的河南城乡协调发展机制研究”(2013BJJ021)

作者简介：朱涛(1972—)，男，河南柘城人，经济学博士，黄河科技学院特聘教授，河南大学经济学院教授，硕士生导师，研究方向：产业经济。

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2015.04.002

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1008-3715(2015)04-0009-04

Abstract：Under the background of urbanization pushed forward by the Chinese government, new rural construction is the main method to solve the land source of urbanization, and the problem of how to share the benefits of stakeholders in less developed areas in the process of land circulation is extensively followed. Based on the Game Theory, this paper tries to analyze the interests among local government, enterprises and farmers in the process of land circulation and proposes that land ownership is the farmers, government should play a role of “a night watchman” between developers and farmers, and too much interference from the local government is the root of the contradiction between government and farmers.

一、引言

土地流转过程中地方政府、企业(开发商)和农户之间的角色如何定位，利益如何安排，目前国内学术界和实践部门做了很多有益的探索。如蔡继明(2010)从政治经济学的视角对农村建设用地流转的主体和利益分配进行分析，认为目前我国的农村建设用地流转的主体是政府而不是农民，政府通过征地方式而不是通过市场方式购得农民土地，侵占了大部分本应农民得到的农村建设用地转变为城市国有土地的增值收益，严重损害了农民的利益。余建斌等人(2010)通过调查广东大田村土地征用和土地流转过程中保护农民利益问题，认为该村土地征用和土地流转过程中存在损害农民利益的现象。李维乐(2012)认为，必须克服地方政府利用职权强制农民进行土地流转从中获取超额利润的“越位”行为，以及对农地流转违规现象放任自流、缺乏服务与监督机制的“缺位”行为。

国内专家学者关于土地流转等方面的研究比较深入，为本文的研究提供了很好的研究基础和思路，但在对欠发达地区土地流转的农户分享机制方面的研究略显不足。在城镇建设用地指标瓶颈约束趋紧的情况下，土地用途的转换将产生巨额增值。本文拟解决的问题之一是增值部分该如何对农户给予补偿？补偿的标准如何确定？二是通过调查研究以及对地方政府、农户和企业三者的博弈分析，构建和完善土地流转机制。

二、土地流转过程中地方政府、企业和农户的行为动机分析

地方政府的双重行为动机分析：一方面，地方政府是国家政策的执行者，通过执行相关的土地流转政策，形成对农村集体土地流转顺利推行的支持，保障农户的权利，实现适度的规模经营，进而实现农村的城镇化和现代化。另一方面，在分税制改革和农业税取消的背景下，地方政府的财政压力不断增大，经常出现财政赤字，而国家规定新增建设用地土地有偿使用费三成归中央、七成归地方。因此，通过土地流转增加地方财政收入是缓解地方财政压力的重要途径，地方政府就有可能损害农户的利益来实现更多的地方利益。

企业的行为动机分析：利润最大化是企业进行生产的最终目标，土地流转中的企业也不例外，企业的行为动机是尽最大努力降低土地使用成本和土地交易成本，以较低的租金获取土地，实现利润最大化。

农户的行为动机分析：土地是农户赖以生存的生活保障，一方面农户希望获取更多的土地补偿来弥补现在和未来的消费支出，另一方面农户也希望获取更多的土地补偿来弥补因失去土地而带来的养老保障缺失。

三、地方政府、农户、企业三方的博弈分析

(一)地方政府与农户利益分享的博弈分析

通过分析地方政府和农户的行为动机可知，对于每一单位需要流转的农村集体土地，地方政府的选择有征收或者不征收；农户的选择有支持或者反对；多个农户的联合行动将会对地方政府行为产生相应的影响。

地方政府在征用土地行为中总是先做出决策，农户在地方政府做出决策之后做出相应的反映。以下是土地流转过程中不同决策对应的不同收益：如果地方政府征地，农户支持，那么地方政府的收益为Rg1=流转土地的出让收益-付给农户的土地补偿收益，农户的收益为Rf1=获得的土地补偿收益-流转土地的出租收益和经营收益；如果地方政府违规或者违法征地，农户反对，且反对成功，则地方政府的收益为Rg2=-地方政府违规或者违法征地的压力和成本，农户的收益为Rf2=流转土地的出租收益和经营收益-农户反对征地的成本；如果地方政府违规或者违法征地，农户反对，且反对不成功，则地方政府的收益为Rg3=流转土地的出让收益-付给农户的土地补偿收益-地方政府违规或者违法征地的压力和成本-地方政府阻挡农户反对的成本，农户的收益为Rf3=获得的土地补偿收益-流转土地的出租收益和经营收益-农户反对征地的成本。

地方政府选择征地的一般前提是土地的出让收益足够多，并且农户反对的可能性非常小。因此，地方政府就会通过尽量减少征收土地付给农户的土地补偿费用和增加农户的反对成本的方式来提高征地的收益。

设收益函数为Y=f(x1,x2,x3…),Y表示收益，x1,x2,x3…表示收益的影响要素。地方政府和农户之间的博弈会形成不同的收益函数，Y1=f{征地，支持}，表示政府征地，农户支持，二者的收益分别为Rg1和Rf1。选择这种情况是以这样的假设为前提的，农户获得的土地补偿收益>流转土地的出租收益和经营收益，这时农户的收益Rf1>Rf2，因为Rf2比Rf1多支付了农户反对征地的成本；地方政府的收益Rg1>Rg2，因为Rg2比Rg1多支付了地方政府违规或者违法征地的压力和成本。所以，在这种情况下，当政府选择征地时，农户选择支持为最优的选择，此时，地方政府和农户的收益为(Rg1，Rf1)。

但是，在实际情况中，往往会出现地方政府违规或者违法征地，地方政府付给农户的土地补偿收益过少，或者农户有反对征地的其他原因，农户就会反对地方政府征地，就会出现新的收益函数，Y2=f{征地，反对}，此时假设农户反对成功的概率为P,政府和农户的收益为(Rg2，Rf2)；反对失败的概率为(1-P)，地方政府和农户的收益为(Rg1-地方政府违规或者违法征地的压力和成本-地方政府阻挡农户反对的成本，Rf1-农户反对征地的成本)。据此分析，当农户反对征地，农户的期望收益为Uf=P×Rf2+(1-P)×(Rf1-农户反对征地的成本)；地方政府的期望收益为Ug=P×Rg2+(1-P)×(Rg1-地方政府违规或者违法征地的压力和成本-地方政府阻挡农户反对的成本)。当农户反对政府征地成功时，则P趋近于1，Uf(P→1)=Rf2，Ug(P→1)=Rg2；当农户反对政府征地失败时，P趋近于0，Uf(P→0)=Rf1-农户反对征地的成本，Ug(P→0)=Rg1-地方政府违规或者违法征地的压力和成本-地方政府阻挡农户反对的成本；如果Rf1Uf，则农户支持地方政府征地，此时政府和农户的收益为{Rg1，Rf1}。

(二)企业与农户利益分享的博弈分析

基于影响企业选择租用农户土地的主要因素分析，在企业租用土地产生的收益足够多的前提下，企业在博弈中会尽最大努力地减少支付给当地政府和村集体的相关费用和成本，尽可能地压低付给农户的租金，增加农户反对租用的成本。

四、土地流转中对农户给予补偿的标准和依据分析

通过土地流转过程中地方政府、企业和农户之间的利益分享的博弈分析发现，地方政府和企业在博弈中总是处于有利的地位，农户在博弈中总是处于不利的地位。本部分重点探讨土地交易的主体以及补偿等现实问题。

(一)土地交易的主体

在土地征收过程中，部分地方政府扮演了土地交易的主体角色，而我国《宪法》规定农业土地属于集体性质，属于全体集体成员。我国土地产权的界定没有具体到自然人，农业集体成员有承包权、使用权和流转受益权。党的十八大进一步明确和增加了“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分而有保障的土地财产权，建立健全农村土地承包经营权流转市场”。所以，从政策趋势上看，农民对土地的产权将由不完全产权逐渐向完全产权发展，而农民才是农业土地的产权主体。

(二)地方政府在土地交易中扮演的角色

明确了农业土地的产权主体或不完全产权主体是农民，那么政府在农业土地的流转中应该扮演的角色问题就很好解决。由于产权主体是农民，政府在农户与开发商二者交易的过程中只能起到沟通、监管和协调作用，而不是直接干预并从中牟利。所以，中国许多地方发生的农民与政府之间的尖锐矛盾就是政府掠夺了农民的利益，政府的“看的见的手”伸得太多太长，更普遍和更严重的是部分地方政府和开发商勾结一起掠夺农民的利益。比如，2013年我们调研的河南省柘城县舒庄村，该村紧邻乡政府，乡政府将土地以2万元每亩征用，然后以4万元每亩卖给开发商，用于盖新农村建设住房，结果遭到该村农民的联合抵制。

(三)失地农户的补偿标准和依据

在城镇建设用地指标瓶颈约束趋紧的情况下，土地用途的转换将产生巨额增值，那么增值部分该如何对农户给予补偿？补偿的标准如何确定？调研发现，实践中存在着的增值处置方式：一是政府无偿拿走，作为地方财政，该模式极大地损害了农户的利益；二是将增值收益全额返还农民，尽管该种模式最有利于农户，但不利于财政紧张地区进行农村新社区建设。党的十八大明确提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”本文研究认为应分两种情况：在新农村建设中，如果地方政府财政充裕，则建议把土地用途转换带来的增值收益全部让利于农户，以增加农户的资产性收益；如果当地政府财政在农村公共投入配套资金方面存在缺口，可以根据缺口大小分出适当比例，但最多不要超过20%的增值收益，80%的增值收益要返还给农民。当然，本文建议让农民和开发商直接交易，政府进行监管、协调和征税，并利用财政提供配套公共设施。

五、完善土地流转机制的建议

那么，应该采取什么措施平衡调和各主体之间的利益，扭转农户在博弈中的被动和不利地位，保护农户的利益呢？

首先，政府部门要规范自己的行为，不能够借公共利益的名义强行征用土地，支付给农户过低的土地补偿费用，损害农户的利益；政府部门还应该完善法律法规，规范土地流转各主体的行为，明确各主体的权利和义务，加强政府在土地流转过程中的监督职能和服务职能。

其次，农户作为征地博弈中的弱势群体，更应该增强保护自身利益的法律意识，运用合法手段保护自身的合法权益，当自己的利益受到损害时，能够积极应对。村集体经济组织作为农户利益的代表，要在土地流转的各个环节代表农户的利益和诉求参与和当地政府与企业的谈判、议价。

再次，完善土地流转市场建设，引入市场机制和价格机制，继续完善地票交易制度；发挥土地流转中介机构的服务作用，降低交易成本；探索创新土地流转模式，提高土地流转的效率。

最后，参与土地流转的企业要严格遵守合同法以及土地流转相关法律法规，探索与农户合作共赢的发展模式，在实现企业自身利益的同时，保护农户的利益。

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[10]李维乐.农地流转中的利益博弈与农民权益保护[J].商丘师范学院学报，2012(7).

(责任编辑刘成贺)

Analysis on the Interests among Local Government,

Enterprises and Farmers in the Process of Land Circulation

ZHU Tao1,2, YU Hong-yu2

(1.Business School, Huanghe Science and Technology University, Zhengzhou 450063, China;

2.College of Economics, Henan University, Kaifeng Henan 475001, China)

Key words：urbanization; land circulation; benefit sharing; Game Theory