生态补偿机制与扶贫开发政策的协调

郑　坤　万雅琴

(郧阳师范高等专科学校旅游与管理系，湖北十堰　442000)



生态补偿机制与扶贫开发政策的协调

郑坤万雅琴

(郧阳师范高等专科学校旅游与管理系，湖北十堰442000)

[关键词]生态补偿；扶贫开发；资金来源；实施机制；利益诉求

[摘要]生态补偿机制与扶贫开发政策，既有密切联系，又有显著区别。二者必须协同配合，才能实现生态功能区和贫困地区的脱贫致富和跨越式发展。协调二者关系的具体途径是：协同配合，求同存异；资金来源及使用要泾渭分明，互不挤占；实施机制方面，应当引入市场机制；针对利益诉求差异，要鼓励公众参与，形成发展合力。

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出，在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。随着我国扶贫开发工作进入攻坚阶段，扶贫开发要开拓新的途径和渠道，流域生态补偿与扶贫开发政策的协调，是一个亟待解决的问题。

一、生态补偿与扶贫开发的联系

1.受益主体的重合性

生态补偿以自然环境和生态系统作为最终的受偿对象，但在具体的补偿过程中，则由生态功能区的地方政府和居民作为实际的受偿主体，扶贫开发以“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”为对象。由于我国重要的生态功能区大多同时也是贫困地区，所以二者的受益主体在范围上有相当的重合。贫困地区地方政府及居民，既是生态补偿的受益者，又是扶贫开发的受益者。

2.资金来源的同源性

生态补偿，既有市场交易型补偿，又有政府主导型补偿，但是从现有资金的来源上看，除了企事业单位的排污费外，其资金主要来源于各级政府的财政支出。流域生态补偿资金的主要来源是中央财政转移支付。扶贫资金来源则更加广泛，既有中央政府无偿拨付的中央财政扶贫资金，又有地方政府配套的地方财政扶贫资金，还有社会帮扶资金和外国政府、机构捐赠的资金，以及政府提供贴息的信贷扶贫资金。为了推进我国农村扶贫事业发展，中央政府为农村开发式扶贫投入了大量财政和信贷资金，仅1986—2003年间，中央政府累计投入财政扶贫资金1035亿元，占国家扶贫资金的40.12%。[1]可以说中央财政转移支付是我国扶贫资金最重要的来源。

3.实施方式的相似性

生态补偿按补偿的支付方式划分主要有五种方式：分别是货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策补偿、项目补偿。如果说货币补偿、实物补偿和政策补偿是“授人以鱼”，那么智力补偿和项目补偿则是“授人以渔”，最能解决受偿者的长远生计，其意义甚至超过补偿本身。[2]扶贫开发按照支付方式划分，大抵也是以上五种支付方式。其中，尤其是智力补偿(智力扶贫)和项目补偿(项目扶贫)两种方式，无论在流域生态补偿还是在集中连片扶贫开发中，都受到越来越多的关注和青睐，是目前生态补偿和扶贫开发的主流形式。

4.实施效果的相似性

扶贫开发的实施效果是促进贫困落后地区的经济社会发展，缩小地区发展差距，实现全面建成小康社会奋斗目标。而在生态补偿机制中，提供生态服务并获得生态补偿的区域绝大多数都是经济欠发达地区甚至是贫困地区，虽然生态补偿并不以让贫困地区居民脱贫致富为直接目标，但在客观上，生态补偿在很大程度上也具有和扶贫开发相似的实施效果。

二、生态补偿与扶贫开发的区别

1.目标宗旨的差异

生态补偿的目标是对流域生态系统给予补偿以保护其生态服务功能，促进人与自然和谐相处，协调发展。而扶贫开发的目标则是通过对贫困地区和贫困人口给予资金、政策等扶持，以缩小地区发展差距，缩小社会贫富差距，解决社会财富分配不公问题。简而言之，生态补偿的目标是促进人与自然协调发展，扶贫开发的目标是促进人与社会协调发展。

2.资金来源的差异

生态补偿按补偿资金来源划分可分为公共财政补偿模式和市场机制补偿模式两种类型。其中市场机制补偿模式又可细分为自组织的私人交易、开放的市场交易、生态标识等形式。例如在自组织的私人交易领域，浙江省东阳市和义乌市就已经通过市场机制进行了成功的水权交易，通过市场化手段实施了生态补偿。东阳市将境内横锦水库5000万m3水的永久使用权让给下游义乌市，在此之前，双方通过测算，东阳市通过节水工程使横锦水库增加1m3水资源的成本是1元，而义乌市在境内通过修建水库等增加1m3水资源的成本是6元。双方通过多次协商，最后以4元/m3的价格成交。[3]现阶段，我国生态补偿依然以政府公共财政补偿为主要模式，但随着生态补偿立法的逐步完善，可以预见，市场机制补偿模式将发挥越来越重要的作用。在资金来源方面，生态补偿资金将逐渐由政府财政转移支付为主过渡到市场机制为主。而扶贫开发资金，则始终以政府财政转移支付为最主要的来源。

3.实施机制的差异

生态补偿在本质上属于市场交易行为，其重要的理论基础是生态资本理论，该理论认为随着人类对生存环境质量要求的提高，生态系统的整体性就越重要，而生态资本存量的增加在经济发展中的作用也日益显著。随着生态产品稀缺性的日益凸现，人们意识到，不能只向自然索取，而要投资于自然。但是，如果随着生态资本的增值，生态投资者不能得到相应的回报，社会从事这种“公益事业”的长期积极性就不可能坚持。[4]为解决这一问题，生态补偿制度应运而生。在生态补偿机制中，必须充分发挥市场的主导作用。生态补偿中，补偿主体和受偿主体的法律地位是平等的，双方经由平等协商，通过市场交易完成补偿。对于补偿资金的使用，在相当程度上应当允许受偿主体自由支配。只要是用于生态建设和生态修复等用途，上级政府和国家都不应干预。

而扶贫开发，本质上属于无偿的行政行为，甚至可以视为国家对贫困地区的救济或恩赐。所谓“拿人家的手软，吃人家的嘴短”，贫困地区的地方政府和居民拿着上级政府和国家的救济，自然要服从上级政府和国家关于扶贫开发的各种指示和命令，在扶贫资金使用上，地方享有的自主权相当有限，处处受到上级政府和国家的干预和掣肘，难以发挥地方的主观能动性。

在生态补偿机制中，地方政府和居民的主观心态是“我要发展”，资金和政策是上级和国家给的，但发展道路是“我自己选的”；而在扶贫开发中，地方政府和居民的心态大多是“要我发展”，不仅资金和政策是上级和国家给的，发展道路在很大程度上也是上级政府和国家预先选定好的。如果说扶贫攻坚是一场对贫困宣战的全国性战争的话，那么各个贫困地区的扶贫工作都是构成这场战争的一次次战役和一场场战斗。扶贫攻坚战怎么打，首先取决于全国的战略目标，其次才会考虑各地方的战术目标。“我要发展”与“要我发展”，仅一字之差，但却折射出了生态补偿与扶贫开发在实施机制上实有天壤之别。

4.利益诉求的差异

生态补偿中，作为受偿主体的地方政府和居民的利益诉求，是基本一致的，是典型的“一损俱损，一荣共荣”关系。

而在扶贫开发中，作为受益主体的地方政府和居民的利益诉求有明显差异，甚至在某些情况下是截然相反的。一个广为流传的段子是：甲县和乙县争国家级贫困县，甲县失败，县长含泪说：我们这次没争取到贫困县的原因是我们县真的太穷了。“贫困县”帽子在一些地方政府眼中是“香饽饽”，成为县级政府争抢的对象，在我国现行扶贫开发体制下并不令人感到意外。贫困地区地方政府的矛盾心态在于：一方面希望快速发展，摆脱贫困县的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。这种矛盾心态可以理解，但无论如何，“贫困县”毕竟不是一件值得炫耀的事情，面对舆论的质疑，还没富起来的贫困县哭笑不得，而已经富起来的贫困县却也不敢笑出来。[5]2011年1月30日，某县县委县政府发布的一则“热烈祝贺我县成功纳入国家集中连片特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚的主战场。”宣传标语成为了微博热门转载的内容，再次让“贫困县”蒙上了一层虚实幻影的纱幕。

地方政府在扶贫问题上的利益诉求更注重结果，只要能够在短期内有效提高辖区居民的收入水平，采用何种方式无关紧要。而要在短期内提高贫困居民的收入水平，“输血式扶贫”无疑是最好的选择。所谓“为官一任，造福一方”，对地方政府官员来说，只要能够在任期内尽可能多地给辖区内的贫困居民输血，提高其收入水平，扶贫攻坚战就取得了阶段性的胜利。至于自己离任后居民是否会返贫，那是继任者操心的事，与自己的政绩无关。这也是为什么很多贫困居民在脱贫之后又很快“返贫”的根本原因。“输血”式的扶贫，只能解一时燃眉之急，是治标之策；只有“造血”式的扶贫才能从根本上解决贫困居民的发展问题，才是真正的治本之法。贫困居民在扶贫开发问题上的利益诉求，既重结果，也重过程，从某种意义上来说，过程甚至比结果更重要。对地方政府来说，扶贫攻坚战的任务是“消灭贫困”，至于究竟是“永久性地消灭”还是“暂时性地消灭”并不十分重要。而对于贫困居民而言，扶贫开发的意义绝不仅仅止于救济或增收，而是要“拔除穷根”，从根本上增强获取财富、创造财富的能力。

三、生态补偿与扶贫开发的协调

1.协同配合，求同存异

生态补偿与扶贫开发各有其特定作用，无法相互替代。实事求是地承认二者的差异是协调二者关系的前提条件。生态补偿与扶贫开发虽然在目标、价值取向等方面存在诸多差异，但从客观上来看，其实施效果是相似的，可谓殊途同归。两种制度相互配合，才能更好地实现各自的目标和宗旨。

2.资金来源及使用要泾渭分明，互不挤占

在现阶段，生态补偿与扶贫开发的资金来源都以财政转移支付，尤其是中央财政转移支付为主。这种资金来源的同源性导致在实践中很多地方在编制生态补偿与扶贫开发预算和决算时，往往将二者混为一谈，以至于在很多时候，我们很难区分某项资金究竟是生态补偿资金还是扶贫开发资金，更无法确定其是否用在了指定的用途。从贫困地区地方政府的角度来看，扶贫开发是燃眉之急，而生态补偿是锦上添花，二者如不能兼顾，地方政府势必会选择优先推进扶贫开发工作。这就是为什么很多地方打着“生态扶贫”的旗号，大肆挤占生态补偿资金用于扶贫开发工作的根本原因。生态补偿与扶贫开发，在资金来源和使用上，应当做到“井水不犯河水”，互不挤占，保证专款专用。

3.实施机制方面，都应当引入市场机制，

生态补偿应当逐步由政府主导转变为市场主导，前文已有论述。而扶贫开发，一般认为属于典型的无偿行政行为。在完备的、市场化运作的生态补偿机制中，生态补偿的实现是双方平等自愿协商的结果，作为受偿主体的地方政府和居民在受领和使用补偿资金时，是理直气壮的，因为这原本就是他们应当获得的东西。而在完全政府主导的扶贫开发中，扶贫资金的划拨与发放是一种行政行为，属于救济或恩赐的性质，贫困地区地方政府在接受上级和中央政府划拨的扶贫资金时，势必会怀着感恩戴德的心态，贫困居民在接受地方政府发放的扶贫资金时，也必然抱着诚惶诚恐的心理。一言以蔽之，由于实施机制的差异，在生态补偿中，受偿主体接受补偿是“理直气壮”的，而在扶贫开发中，受益者接受扶持则是“理不直，气不壮”。二者在积极性和主观能动性发挥方面，有天壤之别。扶贫开发固然应当坚持政府主导，但这与适当引入市场机制并不矛盾。通过引入市场机制，可以有效改变扶贫对象“君子不食嗟来之食”的主观心态，变“要我发展”为“我要发展”，以充分调动其积极性和主观能动性。

4.鼓励公众参与，弥合利益诉求差异，形成发展合力

在生态补偿机制中，地方政府和居民的利益诉求是基本一致的，而在扶贫开发中，地方政府和居民的利益诉求存在明显差异。要形成发展的合力，必然需要通过沟通、协商等方式来有效弥合地方政府与居民之间的利益诉求差异，构建唇齿相依、荣辱与共的利益共同体。为此，在生态补偿与扶贫开发两种制度中，都必须引入“公众参与”原则，鼓励、引导居民积极参与上述制度的设计、实施和运行。尤其是在扶贫开发中，公众参与的需求更加强烈和迫切。扶贫攻坚战中，在政绩驱使下，地方政府更重视扶贫的短期效果，贫困居民则更看重扶贫的长期效果，只要能够增强财富的获取和创造能力，只要能从根本上“拔除穷根”，即使过程慢一点，晚几年再脱贫，也可以忍受。为此，有必要建立扶贫的长效机制，对贫困地区地方政府官员的政绩考核，不仅要考察其短期效果，更应当注重对长期效果的考核。

总之，生态补偿机制与扶贫开发政策，既有密切联系，又有显著区别。必须从上述几方面协调和处理好二者的关系，使其协同配合，才能实现生态功能区和贫困地区的脱贫致富和跨越式发展。

〔参考文献〕

[1]陈杰.我国农村扶贫资金效率的理论与实证研究[D].长沙：中南大学，2007(1).

[2]曹明德.对建立生态补偿法律机制的再思考[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2010(9).

[3]张鸿铭.建立生态补偿机制的实践与思考[J].环境保护，2005(2).

[4]张建肖.国内外生态补偿研究综述[J].西安石油大学学报(社会科学版)，2009(1).

[5]李凤桃.谁是特困的贫困县——国家14个特困区679个贫困县名单披露[J].中国经济周刊，2012(3).

(责任编辑：孙开庆)

[中图分类号]F124.7

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2016)01-0050-04

[作者简介]郑坤(1980-)，男，湖北房县人，郧阳师范高等专科学校旅游与管理系讲师，民商法硕士，主要从事民商法与环境法研究；万雅琴(1979-)，女，湖北洪湖人，郧阳师范高等专科学校思政课讲师，民商法硕士，主要从事民商法研究。

[基金项目]湖北省高校人文社会科学重点研究基地汉水文化研究基地项目“水生态文明视角下的汉水流域生态补偿机制”(项目编号：2015B06)，郧阳师范高等专科学校校级科研项目“汉水流域生态补偿机制研究”(项目编号：2014C20)

[收稿日期]2015-12-15