陕西省资源有偿使用及生态补偿制度建设

赵 麦 茹

(西北大学 经济管理学院， 陕西 西安　710127)



陕西省资源有偿使用及生态补偿制度建设

赵 麦 茹

(西北大学 经济管理学院， 陕西 西安710127)

摘要：陕西省的生态补偿制度建设取得了初步成效，但也存在生态补偿标准过低、补偿方式简单、补偿标准量化不科学等问题。发达国家在生态补偿方面积累了丰富的经验。陕西省的生态补偿制度建设应从以下几方面发力：不断完善补偿制度,公开透明执法,全程管理；科学量化补偿标准；丰富补偿方式；进行资源税改革，提高生态补偿征收标准；加强跨省份、跨市区、跨部门之间的长期横向合作；强化对生态补偿制度重要性的认识等。

关键词：陕西省；资源有偿使用；生态补偿制度

中国正处于从传统农业社会向工业社会的转型期，工业化、信息化、国际化、现代化等浪潮叠加而来，处在一个大国崛起的关键期。中国本是后发国家，陕西又是中国的后发省份，处于产业结构升级、全面发展的关键期，拖着沉重的生态负担，陕西省的可持续发展和良性循环是很难得到保障的。解决生态问题的路径有三种：道德、制度和技术，其中，制度是事半功倍、效率较高的最佳选择。在陕西省政府长期的努力之下，陕西省资源有偿使用及生态补偿制度从无到有、从简单到较为细致地建立起来。目前取得了一定的成绩，但也存在一些问题。

一、陕西省资源有偿使用及生态补偿制度建设和实践成果

(一)陕西省初步构建起资源有偿使用及生态补偿制度体系

陕西省近些年来已初步构建起了有关环境保护和资源有偿使用、生态补偿方面的制度体系。2004年陕西省人民政府常务会议审议通过了《陕西省生态功能区划》。这标志着陕西省按照生态功能特征指导区域开发建设活动和生态环境保护有了理论依据。此后相关的法规条例不断推出：如《关于排污费征收使用管理有关问题的通知》、《陕西省汉江丹江流域水污染防治条例》、《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》等。这些制度为陕西省在防治大气水源污染、节能减排、保护森林及矿产资源、促进循环经济发展等方面提供了法律保障。每个条例中几乎都包含有资源有偿使用和生态补偿的相关规定。这使陕西省的生态保护做到了有法可依，为实现陕西省经济发展与环境保护的双赢目标搭建了一个非常好的平台。

(二)陕西省资源有偿使用制度和生态补偿制度实践成果

1.区域流域治理成效显著

渭河治理是陕西省近几年来的一个重点项目，陕西省为此在资源有偿使用和生态补偿制度方面有很多重大创新。

省内治理以生态补偿金、排污费和行政处罚金为主。为了更好治理渭河，2011年陕西省政府出台《渭河流域水污染防治三年行动方案(2011-2014年)》，2012年召开渭河流域环境保护城市联盟第一次市长联席会议，并通过了《渭河流域环境保护城市联盟章程》。2011年，《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案》增加氨氮考核指标，将渭河支流小韦河、新河纳入考核，全年共收缴补偿金8 990万元。2012年又将渭河支流皂河、尤河纳入考核，全年共收缴补偿金11 137万元。

在省际间的生态补偿制度实践上，陕西省做出了大胆的尝试。为实现“三年变清”的目标，陕甘两省六市一区人民政府(甘肃省天水市、定西市和陕西省西安市、宝鸡市、咸阳市、渭南市、杨凌示范区)成立渭河流域环境保护城市联盟，并建立渭河流域生态补偿机制。渭河流域水污染综合防治、渭河干流市界断面水环境质量目标考核工作也相继展开。2011年12月，陕西省人民政府为渭河上游甘肃省的天水市政府、定西市政府送去600万元渭河上游水质保护生态补偿资金，这一举措开启了全国省际生态补偿机制的先例。

在这些措施的共同作用下，2012年渭河水质改善明显，劣Ⅴ类水质断面由9个减少至6个。主要污染指标浓度明显下降，干流及支流主要污染物化学需氧量、氨氮浓度同比分别下降21.8%和24.3%。

其他河流的治理和保护工作也开展较好，制度介入的作用很明显。据《2012年陕西省环境状况公报》显示：陕西省18条河流58个地表水监测断面中，I～Ⅲ类断面比例为51.7%，同比提高3.5%；劣Ⅴ类断面比例为24.1%，同比下降0.9%。全省城市集中式饮用水水源地水质状况良好，26个城市水源地水质全部达标。6条主要河流水质继续呈现稳中趋好，其中汉江、丹江和嘉陵江水质优良，水质稳定在国标Ⅰ~Ⅲ类标准内。

2.主要污染物总量减排工作进一步推进

2011年7月，陕西省被环保部批准列为国家排污权交易试点省份，之后陕西省立即着手开展二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排污权交易竞拍，成为全国首个四项污染物全交易的省份。

2012年，交易二氧化硫3 681.8吨，成交金额4 560.6万元，交易氮氧化物9 731.4吨，成交金额8 852.3万元；交易化学需氧量559 956公斤，成交金额1 277.9万元，交易氨氮46 197公斤，成交金额125.7万元。

在多项制度干预下，陕西省近几年来污染物减排总量得到一定的控制。2012年陕西省化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物较2011年分别削减3.85%、2.36%、7.97%和2.85%，其中二氧化硫削减比例位列全国第二，化学需氧量位列全国第七，氮氧化物高于全国平均水平，氨氮与全国平均水平相当。全省城市环境空气质量稳中有升，十市一区环境空气质量优良天数为306~359天，环境空气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度同比分别下降8.57%、3.13%和4.49%，酸雨频率同比下降1.3%。

3.退耕还林还草，天然林保护卓有成效

2000年11月15日，陕西省政府迅速推出《陕西省退耕还林(草)试点粮食供应暂行办法》。陕西省的粮食、现金补偿标准执行国家补助标准。国务院的现金补助标准按退耕面积每年每亩20元计算，种苗费补助标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每亩50元计算，每亩粮食补助标准长江上游地区为300斤，黄河上中游地区为200斤[1]。陕西省在此基础上，对粮食和现金补助年限做了规定：先按经济林补5年，生态林补助8年计算，到期后可根据农民实际收入情况，需要补多少年再继续补多少年[2]。2008年，陕西省推出后续的退耕还林政策，决定继续对退耕农户直接补助。现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，继续对退耕农户给予适当的现金补助。补助标准为：长江流域地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户[3]。

天然林保护方面，陕西省采取中央投资和地方配套相结合的办法对天然林保护工程实施区进行补偿。其补偿标准为：封山育林70元/亩；飞播造林50元/亩；人工造林300元/亩；国有林管护标准为12 000元/人年，其中中央投资8 000元，地方配套4 000元；其余国有林管护标准为10 000元/人年，其中中央投资8 000元，地方配套2 000元。

有了细致的制度规定，陕西省退耕还林还草、天然林保护工作取得了显著成绩。从1999年秋冬率先实施退耕还林，工程涉及全省10个市102个县级单位。十多年来累计完成退耕还林3 613.5万亩，其中退耕地还林1 528.8万亩，荒山造林1 891.7万亩，封山育林193万亩。截止2011年，国家累计投入陕西省退耕还林补助资金263.4亿元，惠及230万退耕户915万农民，工程投资额度和建设规模位居全国前列[4]。

4.矿产资源保护与矿山地质环境治理稳步推进

陕西省是资源能源大省，在开发资源时如何有效地保护这些资源的地质环境，实行可持续发展战略，这是陕西省政府一直以来较为关注的事情。为此陕西省采取了多种方式来实现这一目标。

2013年出台了《陕西省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，并于当年6月1日起施行。保证金按照“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”的原则管理。保证金存储数额依据核定的矿山设计开采矿种、开采规模、年限和矿山开采对地质环境影响等因素确定,计算公式如下：

年存储额=存储标准×开采影响系数×矿山设计开采规模

存储总额=年存储额×采矿许可证有效期

陕西省政府还对保证金缴存标准和影响系数做了非常详细的界定，如表1所示。

表1　陕西省矿山地质环境治理恢复保证金缴存标准和影响系数

陕西省征收矿产资源补偿费的矿种和费率，按照国务院制定的《矿产资源补偿费费率表》执行，费率浮动范围在0.5%~4%。

近年来，陕西省的矿产资源补偿费征收额总体呈现稳中有升态势。2002年为1 188万元[5]，2003年为3 593.4万元[6]，2004年为11 564.04 万元[7]，2008年为11.73亿元[8]，2010年征收6.3亿元，2011年征收8.58亿元，同比增长36.19%[9]。2012年矿产资源补偿费征收工作进展顺利，全年全国矿产资源补偿费征收入库额达197.5亿元，陕西省征收的矿产资源补偿费超过10.04亿元[10]，成为超10亿元的四大省份之一[11]。2013年征收矿产资源补偿费16.436 2亿元[12]。

矿业权指的是探矿权和采矿权。近年来陕西省对矿业权实行市场化配置。以2013年为例：陕西省全年共出让探矿权13个，出让价款2 844.52万元，其中，协议出让探矿权2个，出让价款83.01万元。招拍挂出让探矿权9个，占出让总个数的69.23%，出让价款2 749万元，占出让总价款的96.64%。采矿权全年出让69个，出让总价款24 805.25万元。其中，招拍挂出让50个，占出让总个数的72.46%，招拍挂出让价款1 600.84万元，占采矿权出让总价款的6.45%[13]。

通过征收保证金、矿产资源补偿费和矿业权市场化配置等措施，陕西省为矿产资源保护、矿山地质环境治理和地质勘探等工作筹措了资金，为生态的良性发展提供了充足的资金保障。

二、陕西省资源有偿使用及生态补偿制度建设和实践中存在问题

(一)法律法规和政策体系亟待完善

虽然现在各领域的生态补偿政策都日渐规范，在例如“谁污染谁治理”、“谁受益谁补偿”、“谁破坏谁恢复”的补偿原则等方面都高度一致。但是，到目前为止，还没有一个能涵盖森林、矿产、水土等多领域的资源有偿使用和生态补偿的部门法律法规。有关资源有偿使用和生态补偿的网站还没有建立，要查找这方面的全国和陕西省政策，只能到陕西省林业厅、陕西省水利厅、陕西省国土资源厅等部门的网站去查找。

以“陕西省资源有偿使用与生态补偿制度”为中心的制度体系应该具有适用于整个陕西省的各领域共同遵循的指导思想；应包含诸如事前评估申报制度、事中监测制度、事后考核制度等在内的全程管理理念；应有诸如政府信息公示制度、百姓反馈信息及时回复制度等在内的公开透明的制度等。但陕西省在这一方面做得还不到位，使陕西省资源有偿使用和生态补偿工作的效益受到影响。

(二)资源有偿使用和生态补偿的量化不细致、不科学

现有的条例中，较为细致的规定是退耕还林还草及矿产资源方面，有量化的公式和较详细的说明。但是，缺乏科学的方法和操作流程。在具体量化生态补偿标准的方法方面，目前学术界广泛研究的几种计算方法，如机会成本法、收入损失法、费用分析法以及水资源价值法等[14]，都鲜见用于陕西省的量化考核中。其主要原因在于生态补偿制度在我国实施的时间较短，量化方面更是处于初始研究阶段。从资源有偿使用和生态补偿的量化标准的计算方法的研究方向来看，这些科学的计算方法会逐渐被用于实践中。陕西省还存在退耕还林还草生态补偿标准偏低、补偿范围太窄等问题。陕西省资源有偿使用和生态补偿制度建设要取得可持续发展，就必须加强量化方法研究及应用，只有用科学的方法量化出具体标准，才能在以后的资源有偿使用和生态补偿制度实施中取得较好的效果。

(三)资源有偿使用和生态补偿的方式单一

仔细研究陕西省各种资源有偿使用和生态补偿的相关制度，不难看出，目前常见的资源有偿使用和生态补偿方式基本是以政府行政主导为主，市场发挥作用的范围狭窄。政府行政主导多以财政拨款、补贴、罚款、征税等为主，市场方式仅见于采矿权、探矿权交易、排污权交易等较小的领域内。用以体现资源稀缺性的价格机制等市场手段用得不多，保险、福利彩票、股票、民间融资等多层次、多类型、多途径的立体补偿体系还没有构建起来，补偿方式太过单一。

(四)资源税、生态补偿征收标准过低

2011年11月1日之前，陕西省征收标准为煤炭每吨3.2元、原油每吨28元、天然气每千立方米12元。随着《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》的出台，石油、天然气资源税由“从量征收”改为“从价征收”，税率为5%，但煤炭征税仍实行“从量征收”，陕西省仍按每吨3.2元征收。

陕西省矿产资源补偿费征收标准和国务院标准相同，税率为0.5%～4%。

陕西省水土流失补偿费征收标准为：侵占或损坏水土保持设施的，应按当年恢复同等数量和质量的水土保持设施所需的实际费用征收；损坏地貌、植被的，应依据破坏面积，按每平方米0．2～0．5元的标准征收[15]。

从陕西省目前所征收的资源税、矿产资源补偿费、水土流失补偿费等标准来看，陕西省的征收标准明显偏低。以煤炭为例， 2014年2月，在煤炭价格大幅下滑的情况下，陕北榆林矿区二墩煤矿Q6300的3-8块报价为450元/吨， Q6100的末煤报价为390元/吨；胜利煤矿Q6200的3-8块报价为420元/吨,Q6200的末煤报价为390元/吨[16]。按照目前陕西省每吨3.2元的资源税征收额来看，资源税额占市场价格的比例还不到1%。资源补偿费的征收率也仅为1%。这远远低于国际水平。发达国家的权利金制度是矿产资源财产权制度的核心，美国针对煤炭的权利金征收标准是：露采者12.5%，坑采者8%。巴西则为3%[17]。与之相比，陕西省的生态补偿征收标准明显偏低。

(五)管理制度较为简单，缺少跨省份、跨市区、跨部门之间的长期横向合作

陕西省政府在跨省份、跨市区合作方面做了一定的制度创新，如在渭河治理中，陕甘两省六市一区人民政府成立渭河流域环境保护城市联盟，并建立渭河流域生态补偿机制，陕西省政府还于2011年12月给甘肃天水市政府、定西市政府送去600万元渭河上游水质保护生态补偿资金。国际上虽然有多种计算生态补偿金的公式，但如果细算账，流域跨省份生态补偿无法计算水质保护生态补偿资金，目前没有制度依据，无法操作。陕西省环保厅厅长何发理说：“我们认为，开始搞补偿时宜粗不宜细，关键是先搞起来，以后逐步完善”[18]。陕西省跨省份流域生态补偿方面的实践为生态补偿制度建设提供了有益经验。根据现有资料，因为跨省流域治理合作面临着诸多难题，所以后续的跨省份制度建设没有大的突破。

陕西省省内跨市区、跨部门的合作也较少，常见的大多是纵向方式，即通过罚款征税然后再由省政府以补贴拨款等财政转移支付的方式下拨。仍以渭河治理中的城市联盟为例，省内的西安市、宝鸡市、咸阳市、渭南市和杨凌示范区之间也没有具体的长期横向合作细则，这会导致在相邻地区出现外部性时很难及时将之内部化，影响生态补偿效果。

(六)对完善资源有偿使用和生态补偿制度的重要性认识不深刻、不到位

目前，陕西省资源有偿使用和生态补偿制度建设还处于初始阶段，各部门根据各自领域内的问题提出相应的补偿方式，制度还较为简单粗糙。目前从上到下，以全局意识强调完善生态补偿制度的声音还较微弱令人堪忧。或者将生态补偿等同于政府财政补助，或者将生态补偿理解为欠发达地区的单向需求，或者认为生态补偿就是以政府为主体实施的各类工程和项目，类似的认识较为普遍。普通群众和百姓对于生态补偿的概念更为陌生，很难将之与自己日常行为联系起来，而事实是，资源有偿使用和生态补偿与社会每一个体高度相关。公众的社会共识没有构建起来，相关管理者的认识又不到位，这会在很大程度上影响陕西省的生态文明建设。特别是，随着陕西省十二五规划的进一步推进与落实，深化生态意识、充分认识到完善资源有偿使用和生态补偿制度的重要性显得尤为必要。

三、国外资源有偿使用和生态补偿制度的经验

西方发达国家在资源有偿使用和生态补偿制度建设方面有着丰富的经验，并在森林、农牧业、流域矿产、自然保护区等领域的生态补偿实践方面取得了许多成果。以矿产资源生态补偿制度建设为例，美国、德国、澳大利亚、巴西等西方国家已走到国际前列。截至1990年，上述国家的矿区土地复垦率达到50%以上[19]258。截至2007年，美国20%以上历史破坏土地得到复垦，2007年后的矿山复垦率达到85%[19]263。

(一)以制度创新完善生态补偿机制

1920年，美国颁布的《矿山租赁法》提出保护土地与自然环境的要求。1939年，弗吉尼亚州鉴于露天采矿所造成的严重环境破坏，颁布第一个地方性有关采矿的法律——《复垦法》，之后的印第安纳州、宾夕法尼亚州也相继出台相应法律。从20世纪70年代开始，美国大规模的环境立法活动展开。1970年1月1日施行的《国家环境政策法》对有关环境的各种问题进行了全面的明确规定。1977年，美国第一部全国性的矿区生态环境保护和复垦法律产生——《露天采矿管理与复垦法》，美国生态补偿的三大制度由此明晰：恢复治理(复垦)基金制度、矿区复垦许可证制度、恢复治理(复垦)保证金制度。

英国、德国等国家的生态补偿制度也是在不断发展中得以完善的。如英国先后出台《规划与补偿法》、《环境法》、《矿产规划导则》、《环境保护法》等，德国先后出台《经济补偿法》、《矿产资源法》、《矿山共同决定法》、《联邦采矿法》等。

可见，发达国家在解决矿山开发所引发的环境问题时，也是从地方到全国、从局部到全面、从单维度到多维度的一个过程，也是随着环境问题的发展而不断完善相应的法律法规的一个过程。但正是这样不断的制度完善，才使其具有现有的生态效益。

(二)全程管理理念及实践

全程包括开采的整个过程，开采前的申请、开采中的监督、开采后的复垦等所有环节。申请开采许可证与复垦许可证、缴纳复垦保证金是开采前开采者所应做的工作，任何单位和个人没有这两种许可证、没有缴纳保证金不得从事开采工作。开采者为申请开采许可证和复垦许可证所应准备的资料除常规的姓名、住址等信息外，必须包括：所申请地区的详细原始资料、作业地图和文契、包含环境评价等在内的开采计划、采矿和复垦效果预评价、恢复治理计划等。复垦保证金可有效约束矿业主按照国家相关标准进行土地复垦。以5年破坏的土地面积的恢复费用为例，美国每公顷土地缴纳1 500~4 000美元不等。最低保证金数额为1万美元。如开发者未履行复垦义务，保证金将被用于聘请专业企业实施复垦。在保证金形式方面，美国有履约担保、不可撤消信用证、信托基金、契约或各种形式的现金、存款等。

开采过程中的监督也很重要。加拿大政府会委托专业人士担任监督员，同时监督几个矿山，监督方式灵活，可以采用临时性抽查的方式，亦可采用经常性检查的方式。发现违规现象，会立刻采取相应措施。美国政府会在环境监督性监测、环境技术管制、环境审计、环境规划、环境影响评价、环境责任保险、征收生态补偿恢复基金等方面加强管理。以生态补偿恢复治理基金为例，美国露天开采的煤每吨缴纳35美分，地下开采的煤每吨缴纳15美分或售价的10%，褐煤每吨缴纳10美分或售价的2%[19]262，恢复治理基金主要用于复垦法律制定前废弃矿山的相关损害治理。

开采后的复垦工作执行严密的监督和科学评价机制，有着非常严格的验收标准，要保证尽量恢复到原有土地特性、生产力与植被等；尽量减少对地表水、地下水、土壤、鱼类、空气等造成的危害；所有露天采煤用地，都必须进行回填夯实平整等复垦工作，最好恢复到原有生态学意义上的环境质量。复垦保证金视复垦质量分三个阶段返还，每个阶段的返还比例为60%、25%和15%。为保证复垦的有效进行，美国法律规定新建矿场的企业必须购买债券担保或者银行不可撤消信用证，一旦矿场破产，环境清理费用则由这家债券公司或者银行来承担。

(三)公开、透明的执法环境与广泛的公众参与

从项目申请到审批的全过程，西方发达国家一般采用信息公开制度。如美国新墨西哥州就允许公众对复垦保证金的计算审批及保证金返还等问题进行监督评价。

为了降低交易成本，吸引更多利益相关者参与生态补偿，西方发达国家一般采用公开信息，然后通过议价、竞标等市场手段提高参与者积极性，提高生态补偿效益。如美国在解决农牧业生态问题时，采用了公示制度及相关信息，吸引利益相关者通过竞争性议价的方式来降低成本，提高效率。项目的申请者为符合条件的所有农民，政府只不过是提出土地保护的最低标准，确定农民希望获得的补偿金额，然后通过竞争性议价，筛选出申请者。

采用签订合同的方式确定彼此权益，也是解决农牧业生态补偿问题的有益尝试。如哥斯达黎加的森林生态补偿实践，采用制定详细的合同、明晰双方的权益、公示完备的信息并与用户签订合同的方式，很好地解决了困扰哥斯达黎加很久的毁林问题。

(四)市场方式灵活多样，成本低收益高

当政府主导的生态补偿政策所提供的激励不足或效率低下时，市场手段可在很大程度上弥补这种“政府失灵”。常见的方式是：可交易许可与限额交易；受益方与受损方的直接市场交易；生态标记等。

可交易许可与限额交易较为容易理解。在政府颁发的排污指标中，有的企业用不完，有的企业有富余，允许交易对于企业来说是利好消息。如美国通过市场完成排污交易。在水污染排放交易过程中，政府委托专家制定区域污染排放上限，污染者在不违反国家规定的“日最大负荷标准”与上限的前提下可购买流域内其他点源的剩余指标或非污染点源信用来抵消其超量排放的污染物。除此而外的限额信用交易与湿地银行皆充分发挥了市场的作用。

受益方与受损方的直接交易适用于受益方数量较少且很明确，受损方数量也不多且容易被组织起来的情况，此时，两者进行谈判解决问题的效率较高。如巴西的森林生态补偿实践，巴西法律规定：亚马逊流域任何土地所有人必须保证其拥有的土地上森林覆盖率在80%以上。但总有因经济利益而发生毁林现象，巴西政府为了彻底解决此类问题，允许获得较高收益但违反了国家法律规定的农户从保持森林覆盖率80%以上的农户那里购买森林开采权，从而保证了整个区域的森林覆盖率维持在国家规定水平。厄瓜多尔在解决森林生态问题时，也采取受益方与受损方签订协议共同协商解决的方式[19]63。

生态标记是为了鼓励生产和消费绿色产品而采取的一项举措。凡是在产品设计、生产、销售、使用的各个环节均符合国家环保要求，不对环境造成危害的企业，可提出申请，通过相关测试即可获得政府认可的生态标签。这种拥有生态标签的绿色产品即使价格相对较高但仍赢得较高的市场认可率。例如，瑞典加贴生态标签的洗发剂、洗涤剂、洗衣剂等产品所占的市场份额已经从1990年的0上升到1997年的90%[19]69。毫无疑问，这种趋势随着生态环保意识的普及会进一步得到强化。

四、完善陕西省资源有偿使用及生态补偿制度的建议

(一)完善资源有偿使用和生态补偿的法律法规和政策体系，公开透明执法，渗透全程管理理念

针对陕西省目前有关资源有偿使用和生态补偿制度较为简单且各自为政的缺陷，建议完善相关的法律法规体系，研究出台《陕西省资源有偿使用和生态补偿条例》，此条例能够囊括各领域的补偿政策，分门别类一一将细则明确化。公众在查询任何一个领域有关资源有偿使用和生态补偿的信息时，点击此条例就可在总目下的一个分支细则中找到相应的内容。

另外,在陕西省人民政府网站开辟“陕西省资源有偿使用和生态补偿”网页，专门用来公布有关资源使用和生态补偿的各项政策和动态。有关排污权交易、探矿权和采矿权交易等信息的发布皆可通过这个平台公布。

政府应建立专门用来收集各种建议及监督反馈信息的平台，并有专门机构和人员负责核实、调查与及时反馈。这是落实公开透明的执法环境与吸引广泛的公众参与的一种有效方式，可用较低的成本收到良好的效益。

吸收借鉴国外的先进经验，在完善制度过程中，一定要渗透全程管理理念，事前评估、事中监督、事后考核等制度务必跟进。这些制度应随着实践中所碰到的问题进行适时的动态调整，以使陕西省这方面的制度建设处于不断优化之中。

(二)科学量化陕西省资源有偿使用和生态补偿的标准

科学量化资源有偿使用制度和生态补偿标准应坚持 “谁污染，谁治理，谁受益，谁补偿”的原则。陕西省人民政府应借鉴诸如支付愿意法、机会成本法、收入损失法、费用分析法以及水资源价值法等科学量化方法，组织各领域的专家，进行跨学科、跨领域的合作，加强陕西省资源有偿使用和生态补偿标准的测度、修订和论证工作，出台较详细且可操作性较强的量化细则。由于各个地区的实际情况差异较大，在现实中影响量化的因素又非常复杂多变，因此，这项工作可根据各地实际情况按区域、分类型推进，亦可采用机制研究和试点工作并举、理论与实践相结合等相辅相成的方式展开，注重渐进性，这样就可减少制度建设的成本。一旦科学量化出陕西省资源有偿使用和生态补偿的各项标准，那就可最大程度避免在落实生态补偿政策时的人为主观判断、模糊性、互相推诿扯皮及其他低效率问题。

(三)丰富陕西省资源有偿使用和生态补偿的方式

陕西省应该一改过去政府既为主导又为主体的补偿方式。以政府为主导的同时，应坚持以市场为主体，尽可能多地引入市场因素，利用经济学方法来解决经济发展过程中的外部性问题。西方发达国家的可交易许可与限额交易、受益方与受损方的直接市场交易、生态标记等手段皆可。另外，在融资方面，陕西省的市场方式更弱。陕西省也完全可以采用类似福利彩票、生态基金、信托基金、国际资助、国民募捐、慈善主题活动、银行保险等方式来筹集资金。在政府主导的税收领域，政府也完全可采用类似信贷优惠、差别税收、环境保护专项资金支持等措施给予从事绿色环保产业或符合国家绿色环保相关要求的企业以一定的优惠政策，这也会起到良好的激励作用。

(四)进行资源税改革，提高生态补偿征收标准

为了彻底扭转长期以来陕西省在资源使用方面的“低成本、高代价、低效率”的局面，进行资源税改革显得尤为必要。目前，石油天然气资源税由“从量征收”改为“从价征收”，税率为5%，但“煤炭征税”仍采取“从量征收”方式，陕西省按每吨3.2元征收。“从量征收”带来许多弊端，例如：征税与市场价格脱节，无法按照市场经济条件调节煤炭价格级差收入；缺乏对煤炭开采率的识别机制，无法促进煤炭资源合理开发；无法调节不同煤质的开采利益等。这在资源利用上会形成逆向调节，造成资源的大量浪费。陕西省是煤炭大省，应积极进行调研，向国家相关单位反映“从量计征”的缺陷，积极促进国家有关资源税改革的政策尽早出台。这会为陕西省资源的高效开发与利用创造出良好的制度环境。

(五)加强跨省份、跨市区、跨部门之间的长期横向合作

陕西省在省际及跨市区的横向合作方面走到了全国前列。在治理渭河时，陕甘两省六市一区人民政府成立渭河流域环境保护城市联盟并建立渭河流域生态补偿机制就充分说明了这一点。但是，后续的可持续性的制度建设和进一步的创新没有跟上。陕西省政府可充分利用后发优势，借鉴国外先进的管理经验，对市区间、部门间的力量进行整合，进行跨市区、跨部门的横向合作。合作方式除了建构地区间横向财政支付体系，还可采用多途径、多维度的市场方式解决。例如，政府为受益方和受损方提供相关建议和指导，让双方直接交易。这种横向合作可有效整合各方资源，提高沟通协商效率，进一步推动陕西省资源有偿使用和生态补偿制度的建设。

(六)强化对完善资源有偿使用和生态补偿制度的重要性认识

生态意识、生态制度、生态技术皆是解决生态问题的重要因素，生态意识属于形而上的“道”，生态制度和生态技术属于形而下的“器”，有什么样的“道”，就会有什么样的“器”。要构建并完善陕西省资源有偿使用和生态补偿制度，强化意识显得非常必要。陕西省在这方面的工作多集中于通过强有力的媒介广泛宣传，但这种宣传多集中在“低碳减排”、“关爱大秦岭”、“情注环保”等内容上，且多面向普通群众。陕西省政府应把工作的重点转到对制度建设重要性的生态意识引导方面，并更多针对制度的供给者。有话语权和决策权的专家、学者、政府相关环保部门及各部门政策制定者如果能够意识到生态环境制度的重要性，并在实践中通过调研、论证制定出适合陕西省资源有偿使用和生态补偿的系列制度，这才是最重要的。

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(责任编辑：任红梅)

An Analysis for Paid Resources and Ecological

Compensation System Construction of Shaanxi province

ZHAOMai-ru

(School of Economics and Management, Northwest University, Xi’an 710127, China)

Abstract:Deductive induction and comparison analysis are the main research methods.Research shows that Shaanxi province has achieved initial success, but there are many problems such as ecological compensation standard is too low, the compensation way is simple and the quantization of ecological compensation standard is unscientific.There is rich accumulated experience of ecological compensation in the developed countries.The government should take the following measures in Shaanxi province: perfecting the compensation system, making the law enforcement in public, managing in the whole-process, making the quantitative compensation standard more scientific, enriching the compensation ways, reforming the resource tax, improving the ecological compensation standard, strengthening the long horizontal cooperation in different provinces, cities and departments, emphasizing the importance role of ecological compensation system.

Keywords:Shaanxi province; ecological compensation system; experiences of other countries

中图分类号：F127.41

文献标识码：A

文章编号：1672-2817(2016)01-0073-08

作者简介：赵麦茹(1975-)，女，陕西临潼人，西北大学经济管理学院讲师，经济学博士，研究方向为经济思想史。

基金项目：陕西省社科界2013年度重大理论与现实问题研究项目(2013Z056)；2013年陕西省教育厅人文社科项目(13JK0098)；2013年度陕西省社科基金项目(13C016)

收稿日期：2015-10-13