基于环境质量的大气总量减排管理体系研究

蒋春来　王金南　宋晓晖　吴　红

(环境保护部环境规划院，北京　100012)



基于环境质量的大气总量减排管理体系研究

蒋春来王金南宋晓晖吴红

(环境保护部环境规划院，北京100012)

【摘要】本文回顾了我国大气总量减排工作历程，提出了基于环境质量的大气总量减排管理体系框架，包括以质量改善为核心的总量控制模式及目标指标确定技术方法，差异化、精细化的实施机制和配套管理体系及以环境质量为核心的评估考核体系。

【关键词】大气；总量控制；环境质量

污染物排放总量控制制度是针对污染物大量集中排放、仅靠排放浓度标准控制无法遏制环境质量恶化的问题而建立的以控制一定时段、一定区域内污染物排放总量为核心的环境管理制度。2014年最新修订发布的《中华人民共和国环境保护法》第四十四条明确规定“国家实行重点污染物排放总量控制制度”，这从法律层面确立了总量控制作为环境管理基本制度的地位。总量控制制度从“九五”实施以来，在我国大气污染防治中发挥了重要作用。但是随着我国经济的高速发展和大气环境污染特征的变化，大气总量减排管理体系暴露出自身的问题。为了解决这一问题，本研究从大气质量改善的要求出发，基于“质量-总量”响应关系，探讨建立以质量改善为核心的大气总量减排管理体系，为我国大气总量减排提供科学的支撑。

1大气总量减排工作回顾

针对不同历史阶段的主要大气污染问题，我国在各时期明确了相应的大气总量减排管理思路，确定了不同的总量控制因子、控制目标、控制要求等，取得了一定成效。“九五”期间，我国首次推行主要污染物排放总量控制制度，确定二氧化硫(SO2)、烟尘、工业粉尘三项为大气污染物控制指标，按照“溯及既往”的原则，以各省、自治区、直辖市申报的排放数据为基数，“自上而下”进行分解，明确提出了“一控双达标”的考核目标，全国SO2、烟尘、工业粉尘等污染物的排放总量比“八五”末期下降了10%～15%。“十一五”期间，总量目标的分解继续依循“自下而上”的原则，创建了“淡化基数、算清增量、核实减量”三大原则，“工程减排、结构减排、管理减排”三大措施，“减排指标体系、减排监测体系、减排考核体系”三大体系，“污染物减排监测制度、核查制度、预警制度、目标责任制”等九项制度，形成了比较系统的全过程污染减排工作指导管理体系。2010年，SO2排放量比2005年减少了14.29%，超额完成减排任务，酸雨加重的趋势得到了缓解。“十二五”期间，NOx列入大气总量减排的约束性指标，建立了“自下而上”和“自上而下”相结合的分配模式，构建了标准化的省际分配方法，管理不断推向精细化和定量化。“十二五”前4年，SO2和NOx两项污染物的排放总量分别累计下降12.9%和8.6%，其中，SO2减排已提前完成“十二五”总体任务，NOx减排完成“十二五”总体任务的86%。经过20多年的工作实践，大气总量减排管理体系不断完善，在促进大气环境质量改善、推动环保设施建设、加快产业结构转型、提高地方环保意识等方面起到积极作用。到2014年煤电机组安装脱硫设施总装机容量占比由2005年的12%上升至96%，安装脱硝设施总装机容量占比由2%增加到82%，电力行业30万千瓦以上火电机组占比由47%上升至77%，6.5亿吨水泥熟料产能实现脱硝，新型干法生产线占比达90以上，12万平米烧结机脱硫，全国649个县级监测站已达到标准化建设标准，共建成368个省、市级污染源监控中心，15000多家重点监控企业实施了自动监控。

2基于空气质量的总量控制框架体系

虽然大气污染物总量减排取得了阶段性的进展，但随着我国经济发展形势和环境污染特征的变化，大气污染物总量减排与质量改善缺乏同步性的问题越来越突出。总量控制作为改善环境质量的重要抓手，相应内容和技术方法也应不断丰富和完善，最终目的是实现“总量控制与质量控制”相统一。为应对大气环境质量改善对大气污染物减排提出的要求和挑战，“十三五”在总量控制管理技术体系的设计上，应将质量改善要求贯穿在制定、实施、考核的整个过程中，从三个方面进行完善。

图1　总量控制管理技术体系框架

2.1以质量改善为核心的总量控制模式及目标指标确定技术方法

总量控制技术方法体系是整个总量控制工作的核心。总量控制目标的确定和省际分解涉及到全国各省(区、市)工作的目标、任务及考核一直是各界关注的焦点，如何达成体系的公平性、合理性和效率性(尤其是环境的有效性)是总量控制体系设计中的难点。“十三五”时期应充分考虑各地区的环境容量，基于空气质量、污染物排放总量之间的响应关系，并充分考虑社会经济发展、经济技术可行等各种影响因素，科学选取总量控制因子、设定控制模式、确定总量控制目标及指标分解方法，才能体现减排的效率和效果。“十三五”总量控制目标指标确定技术方法设计见图2。

(1) 控制因子及控制模式的选择

图2　总量控制目标确定及指标分解流程

我国大气环境问题的空间差异性较大，各地区由于能源结构、经济结构及发展水平的不同，所面临的主要环境压力各不相同，因此应基于环境问题种类及污染尺度，科学合理地筛选总量控制因子及相应的控制模式。从全国范围来看，目前我国东、西部地区的大气环境问题尚处于不同的污染阶段。西部地区目前仍然以煤烟型污染为主，PM、SO2污染仍是西部地区的首要环境问题；而东部地区尤其是长三角、珠三角及京津冀等城市群区域目前已由煤烟型污染阶段过渡到复合型污染阶段，PM2.5、O3污染问题异常突出。因此，总量控制应避免“全国一刀切”，对于引起酸沉降等全国性大尺度环境问题的SO2和NOx可继续采用全国性总量控制的模式，对于PM2.5、O3等污染问题突出的京津冀、长三角、珠三角等区域，可采用多污染物协同削减的区域总量控制模式，对于地方特征污染因子也可采用城市层面的总量控制。另外，针对低效、高污染产业实施行业总量控制，不仅对完成主要污染物总量控制的全局目标具有重要意义，而且能够推动产业结构战略性调整、促进区域布局优化，是污染减排推动经济发展转型的有效手段。

(2)目标确定及指标分解

总量控制目标的确定和指标分解二者互为一体，总的控制目标是由各个控制单元的允许排放量加和而得。“十二五”时期我国主要大气污染物排放负荷远超环境容量的特征，决定总量减排仍处于“总量减排主导，兼顾质量改善”的阶段。减排目标的确定和指标的分解是基于减排技术可行，并一定程度上考虑环境质量改善需求、经济结构、排放历史等因素，通过测算现役源削减量及未来五年经济发展带来的污染物新增量，采用“自下而上”和“自上而下”相结合的方式确定的。在测算了各省总量控制目标的基础上确定了全国的控制目标，初步形成了一套完备的分配技术方法。但由于没有构建标准化的技术分配方法，人为因素占比较大，增加了目标确定及指标分解的随意性。同时，由于与环境质量改善没有有效衔接，使总量控制工作的环境效益较差。因此，建议“十三五”时期我国统筹考虑总量控制目标确定及指标分解中的各项影响因素，包括环境质量目标、社会经济发展因素、经济成本等因素，并根据各因素的主要影响指标构建总量控制目标标准化分解技术方法，同时根据各地区经济社会发展及环境污染特征等确定不同指标所占的权重，构建科学的目标确定及指标分解技术方法(见式1)，体现总量分配的公平性、可行性和效率性。

(1)

式中：fi为第i个控制单元基于环境质量改善需求的允许排放量；Ei第i个控制单元基于历史排放数据的允许排放量；Ti是第i个控制单元基于技术可行的允许排放量；Bi是第i个控制单元考虑产业结构及经济发展允许的排放量；a、b、c、d是根据经济发展阶段及环境管理需求等确定的各因素权重系数。

“十三五”时期是我国环境管理转型的重要时期，因此我国应初步建立“以空气质量改善为导向型”的总量控制目标和指标分配体系，将空气质量目标作为最主要的影响因素。首先，国家从宏观层面设计全国空气质量达标的路线图和时间表，提出环境质量改善目标，充分利用空气质量模型、卫星遥感、地面观测及多目标最优化等技术手段，建立基于空气质量改善目标的污染减排目标确定及分解技术方法。污染减排目标的确定及分解应充分考虑污染物的跨界传输特征及多污染物之间的协同作用，在此基础上再充分考虑各地区社会经济发展状况、技术可达、经济成本等因素，初步实现以质量改善为核心的精细化管理和靶向控制。

2.2差异化、精细化的实施机制和配套管理体系

当前污染减排的实施及管理体系想取得环境质量的同步改善十分困难，迫切需要在顶层设计和制度创新上下大力气，将环境质量改善映射的总量管理要求贯穿到各个管理层级及排污领域，实现差异化、定量化及精细化管理。

一是在减排途径上，稳步拓展受控污染源范围。转变过去“抓大放小”的总量控制思路，将缺乏监管、对环境影响大的非道路移动源、非电燃煤锅炉、农村地区煤炭散烧等纳入监管范围，提高减排覆盖的深度和广度。

二是在实施机制上，将空气质量管理的重心逐步下移。理清国家—区域—城市的相关职责，扩大地方政府及企业的自主权，国家根据整体的社会经济发展和环境质量现状，设计总体路线图，并提出各区域总量控制目标，不同区域依据其环境质量现状和改善需求制定并实施计划，调动减排积极性及增加减排的灵活性。

三是在管理模式上，将污染减排目标数据管理提升为系统性的企事业单位污染物排放全过程管理。积极推行企事业单位排污许可制度，将根据环境质量改善需求确定的企事业单位总量控制目标、能源消耗、浓度限值、治污要求等以排污许可的形式予以确认，建立全面有效、标本兼治的管理体系。

四是用政策催生动力，构建系统优化的减排经济政策体系。在保持命令控制型政策效果的同时，统筹协调排污交易、排污收费、环保综合电价、合同减排服务与总量控制制度的关系，逐步建立市场化的减排机制，通过采取一系列经济政策、技术手段等导向型政策，调动企业的减排积极性。

五是在管理机制上，着重发挥已有的创新管理机制的作用。在总量减排管理机制的构建过程中，应继续推行新建项目总量指标前置、煤炭总量控制等创新政策，以有效控制污染物新增排放量，强化总量控制对经济发展方式和经济结构调整的优化作用，形成环境保护对经济发展的传导倒逼机制。

六是夯实减排基础工作，为总量减排的持续有效开展创造条件。进一步加强以污染源排放监控为核心的减排监管体系建设，提高自动监测数据质量，逐步形成以在线监测为核心的统计、监测、考核体系，并建立主要污染物总量减排动态管理数据库，实现减排数据科学、高效、规范管理；加快开发适合国情的主要大气污染物削减技术，针对控制技术的薄弱环节，加快研发进程，对控制技术研究及产业化给予更多的支持及优惠政策，鼓励自主知识产权技术产学研联合研发。

2.3以环境质量为核心的评估考核体系

健全的监督管理体系和处罚机制是总量控制制度实施的重要保障和必要条件。“十三五”时期总量控制应在延续以往的目标责任制、区域限批等有效的监督管理模式基础上，从考核体系、监管权利配置等方面进行完善，提高环境监管的有效性。

一是确立以质量改善为核心的评估考核思路，提高减排的环境绩效。目前的总量考核以数字考核及工程项目落实考核为主，由于现有监测基础薄弱，导致总量减排考核数据失真，且减排认定的工程措施基本由国家规定，缺乏针对性，大大降低了减排的环境效益。建议“十三五”改变考核模式，建立以空气质量改善为中心、兼顾数据核查和工作过程评估考核的方式，推动地方的大气污染防治工作，提高减排的环境绩效。

二是完善减排信息公开制度，强化减排监督机制。大气环境污染涉及到每个公民的生命健康及居住环境安全问题，公民对环境知情权的诉求越来越强烈。污染减排作为环保工作的重中之重，应提高数据采集和分析能力，率先将污染源排放数据和监管信息等全面公开，将排放置于社会监督之下，充分调动公众及媒体的积极性，发挥公众及舆论的监督作用。同时也形成一种倒逼机制，来硬化企业和政府的责任，改善目前单纯依靠行政手段的管理模式，有效推动污染减排工作。

三是构建激励机制，增强减排内生动力。地方政府和企业减排动力不足是我国节能减排进展缓慢的主要原因，必须构建相应的激励机制，带动地方政府和企业发挥减排主体作用。一是实现基层政府考核向民意考核转变。美国等发达国家的经验表明，在官员绩效考核中引入民意，形成民意决定官意的格局，对推动与民生密切相关的环境保护工作有重要作用。建议我国在地方政府考核机制中引入民意考核权重，让基层政府由对上负责真正转向对下负责，促使地方政府开展减排工作，更好服务于区域内居民。二是建立节能减排“以奖代补”机制。对减排成效显著的地区，采取财政奖励资金与节能减排量挂钩的办法，调动地方政府减排的积极性。三是构建差异化的经济激励制度。对关系到减排成效的关键领域和关键环节，实施差异化的经济补贴制度，刺激企业不断提升控制水平。

3研究小结

从“九五”实施以来，总量控制制度在我国大气污染防治中发挥了重要作用。但是随着我国经济的高速发展和大气环境污染特征的变化，大气总量减排管理体系暴露出自身的问题。为了解决这一问题，本研究从大气质量改善的要求出发，基于“质量-总量”响应关系，探讨建立以质量改善为核心的大气总量减排管理体系，以期为我国大气总量减排提供科学的支撑。研究指出，总量控制作为改善环境质量的重要抓手，相应内容和技术方法也应不断丰富和完善，最终目的是实现“总量控制与质量控制”相统一。为应对大气环境质量改善对大气污染物减排提出的要求和挑战，“十三五”在总量控制管理技术体系的设计上，应将质量改善要求贯穿在制定、实施、考核的整个过程中，首先进一步丰富完善以质量改善为核心的总量控制模式及目标指标确定技术方法，其次建立健全差异化、精细化的实施机制和配套管理体系，再者进一步完善以环境质量为核心的评估考核体系。

参考文献：

[1]刘炳江.总量减排工作回顾及对“十三五”的展望[J].环境保护，2015，43(21)：18-20.

[2]王金南，蒋春来，张文静.关于“十三五”污染物排放总量控制制度改革的思考[J].环境保护，2015，43(21)：21-24.

[3]盛世海，于世伟.厘清问题谋划“十三五”总量控制[N].中国环境报，2014-06-27.

[4]中国环境报评论员.用好总量减排制度推进环境质量改善——三论着力处理好环保工作中的四个关系[N].中国环境报，2015-09-01.

[5]宋晓晖，蒋春来.现代煤化工行业二氧化硫排放特征分析及对策建议[J].环境与可持续发展，2014，39(3)：44-47.

[6]王彦超，许艳玲，蒋春来.京津冀及周边地区低碳经济发展水平评价[J].环境与可持续发展，2014，39(3)：107-111.

[7]许艳玲，蒋春来，杨金田，等.我国火电行业NOx减排进展及控制对策研究[J].环境与可持续发展，2014，39(5)：17-20.

[8]陈伟程，尹航，白涛，等.全国机动车氮氧化物总量减排[J].环境与可持续发展，2014，39(1)：109-112.

[9]蒋春来，王金南，许艳玲.污染物排放总量预算管理制度框架设计[J].环境与可持续发展，2015，40(4)：15-18.

Study on Management System to Reduce Atmospheric Emissions

Based on Environmental Quality

JIANG ChunlaiWANG JinnanSONG XiaohuiWU Hong

(Chinese Academy for Environmental Planning of MEP，Beijing 100012)

Abstract：This paper reviews the total atmospheric emission reduction work in China，and puts forward the management system framework to reduce the amount of atmospheric emissions based on environmental quality，including the total amount control model as the core of atmospheric quality improvement and the technology method to determine target indicators，the implementation mechanism and a complete set of management system of the differentiation and intensification，and the evaluation system as the core of environmental quality.

Keywords：atmospheric environment；the total amount control model；environmental quality

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)01-0029-04

作者简介：蒋春来，博士，副研究员/室主任，主要研究方向为大气污染防治规划与政策研究

引用文献格式：蒋春来等.基于环境质量的大气总量减排管理体系研究[J].环境与可持续发展，2016，41(1)：29-32.