单位宏观利益固化与微观利益分化的突破分析

陈 宝 杰

(郑州航空工业管理学院 航空经济发展河南省协同创新中心,河南 郑州 450015)



单位宏观利益固化与微观利益分化的突破分析

陈 宝 杰

(郑州航空工业管理学院 航空经济发展河南省协同创新中心,河南 郑州 450015)

单位利益格局表征的是不同单位主体在利益分配方面的处境和地位。市场化改革为单位利益固化提供了体制基础，行业管制创造了大量经济租金，直接地表现为基于自身的再分配收益，同时伴随着单位内部利益主体由一元到多元、利益来源由单一到多样、利益差别由微小到显著、利益关系由简单到复杂、利益矛盾由隐性到显性。打破单位利益固化格局需要突破意识形态束缚、提高政策执行过程的透明度、构建有效政府、保障审查规则的公平性；同时要加强信念教育，科学制定工作思路、政策措施、激励约束措施，拓宽单位选人用人视野，健全教育、制度与监督并重的预防体系，实行严格问责，健全职责体系，形成科学的内部治理机制。

单位利益格局；利益分化；利益固化；约束机制

一、单位宏观利益固化与微观利益分化的表现

本质上属于社会关系范畴的利益概念，既有不同的内容，又有不同的表现形式。利益既是通过一定社会关系表现出来的特定群体的需要，也是在不同的需要主体之间分配一定客观对象时所形成的社会关系形式，从这一角度上说，利益是需要主体与需求对象之间产生的对立统一关系。工作单位是指机关、团体、法人、企业等非自然人的实体或其下属部门，通常分为政府机关、事业单位、企业单位三种类型。单位主体为了生存和发展，必须占有和享用社会劳动产品，辩证地看，单位主体与产品或服务的对立统一关系就是利益。利益所凸显的正是单位主体与产品或服务之间的矛盾关系。单位利益格局指的是一定制度下形成的以利益为表现的形态，它表征的是不同单位主体在利益分配方面的处境和地位。公平正义性、分配制度合理性、公权约束有效性是影响单位利益格局问题的三个因素，这些因素彼此影响形成良性和谐的利益格局或者轻度扭曲的利益格局，也可能形成中度扭曲的利益格局或严重扭曲的利益格局。目前，在我国单位利益格局中，宏观利益固化与微观利益分化的痼疾同时存在，妨碍社会的良性发展，必须坚决破除。

由于制度选择存在路径依赖，初始制度安排容易形成既得利益者，在需要进行变革时，因既得利益者的反对或变相反对，使得最初的制度缺陷持续存在，就形成了利益固化格局。国家机关与企事业单位在配置资源时，组织结构是极其重要的影响因素，组织结构与权力结构耦合，加固了既有的利益格局。单位在实际实施权力运作时，沿着权力等级存在多个中心，特殊利益会潜藏在每个权力中心[1]。当权力缺乏有效监督时，可能谋求自身利益，利益固化使得包括普通成员在内的每个个体实现自身独立的目标，把公共利益当做特殊利益的实现工具。由于市场制度存在难以克服的公平缺陷，加上人类行为的一个基本前提是个体为了自己的私利而行动，使得每个个体所拥有的知识和信息既具有工具性价值也具有收入价值，信奉为社会创造财富应获取经济收入的教条，将个体权利与其所拥有的物质财富联系起来，财富越多则个体权利范围越广泛，越富有的人越具有共容利益，越是渴望维护自身经济利益，利益固化机制逐步形成。单位利益固化的事实特征归纳如下：(1)单位的个体自由权利不断扩展，利益主体出现多元化。总体上，国家向市场逐步分权，引起了多元化利益主体的成长，也带来了个体自由权利的扩展，市场化改革为当前的单位利益固化提供了体制基础。(2)各类单位数量迅速增长，利益冲突不断加剧。因经济发展的需要，政府行政机关、事业单位纷纷增加，国有企业不断分合，个体、私营、外资等经济组织迅速发展，专业化社团组织快速增长，并纷纷寻找利益代言人，为自身争取有利条件，成为利益固化的重要影响因素。不断加剧的利益冲突可能间接地表现为基于自身的特定规则，也可能直接地表现为基于自身的再分配收益，导致利益协调的难度和成本持续增加。(3)公共政策领域不断扩大，普惠性质逐渐增强。中国市场发育存在先天性制度缺陷，从生产、交换、分配到消费的整个过程充斥着不公平竞争现象，普遍存在市场失灵问题。政府为了扩大政策的公共性质，相继引入政府采购和行政许可，后来还引入了公共听证和政务公开等制度，推动政府观念和政策理念的巨大转型，也为个体利益的博弈提供了制度环境。(4)政府规模持续扩展，干预经济的程度再深化。由于制度体系的实验性质，缺乏清晰的战略目标，政府不断新设一些带有过渡性质的单位来弥补制度的不足。无效率的旧单位长期存在，新单位一旦设立便难以撤销，行政单位及其人员的数量不断增长。各单位极力扩大经济干预范围，积极加强行业管制，创造了大量经济租金，激励了单位利益的固化行为。(5)资源数量受政府支配的份额越来越庞大，相关官员腐败问题越来越严重。政府不是通过市场来支配资源，而是通过行政程序进行，两者之间的差额构成潜在的租金，诱使相关单位利用管理者身份或管理环节来谋取私利，逐渐形成了利益固化。

从微观的角度看，由于有限的利益客体和不同的利益主体存在于同一个时空中，利益上的不同和差别成为长期以来一直存在的普遍现象，利益差别累积到一定程度就会导致利益分化，还可能导致利益差异的扩大化甚至极端化，作为社会重要组成部分的同一个机关企事业的单位成员之间利益的分化便不可避免。单位成员之间的利益分化指的是由于利益单位整体结构性的变革，原有既定的单位结构和利益关系被打破，既定的相对稳定的利益关系发生了变化；另一方面，其内部成员利益实现能力和实现渠道的差异，导致获利差别急剧扩大，成员之间的利益关系不断重组和急剧变化，引起的利益差别扩大化，具体体现为收入、权利等方面的差异。在计划经济时代，单位成员之间在利益拥有上没有什么差别，改革开放以来，机关事业单位的行政体制、组织方式、社会环境的变化导致单位成员在利益拥有上的不同和差别，原来不显著的差别变得越来越显著，原来不大的差别而被逐渐放大[2]。不同利益群体在改革与发展中的受益程度是不同的，而且不同利益群体对改革成本的分担程度也是不同的，导致计划经济时期的事业单位内部劳动关系发生变化，事业单位内部的利益关系格局也发生了变化。在宏观层面上，城乡、地区、行业、不同单位性质的员工差异化在扩大；微观层面上，同一单位内部的成员收入和权利之间的差异也在扩大。宏观层面的分化勿庸讳言，从微观层面上看，个体利益由隐性分化逐步演变为显性分化，从小范围的分化逐步演变为大规模的分化，导致事业单位内部形成了相比以前计划经济时代复杂得多的利益网络关系出现。

以经济体制改革为先导的改革开放使得政府机关、事业单位、企业单位全面而深刻地转型，直接导致了利益群体的形成和分化。因为企业的利益驱动性，决定了内部分配机制的利益分化的必然性，也在人们心中形成了利益分化的合理性基础。但机关事业单位的行政性质，使其内部成员的分化有完全不同于企业的价值判断。不同单位高层领导、中层领导、基层领导、技术型员工、服务型员工、劳务型员工的内部结构在市场化过程中正进行着自身结构的分化和演变，传统计划经济时期的高度同质、利益格局单一的内部结构被完全打破，形成了利益取向不尽相同的各种员工群体。这些利益群体的根本利益是一致的，但某些方面存在着很大的利益差异，呈现出单位高层领导→中层领导→基层领导→技术型员工→服务型员工→劳务型员工→困难员工的等级序列，在经济和权利分割上存在着的利益差异别日益增大。

适度的利益分化对单位的发展是必要的，过度的利益分化会造成单位的发展僵化。单位利益分化主要呈现出如下特征。第一，打破了既定的利益关系。相对于计划经济时代的利益同质化或利益均等化而言，异质化的利益或非均衡状态的利益不断沉淀和累积，导致不同于以往的单位成员之间崭新的利益关系状态逐渐形成，打破了原有的利益关系格局。第二，形成了新的利益关系。新的市场规则打破了既定的利益关系格局，单位成员之间的利益关系发生了重组，传统的单一利益关系被多元的利益关系取代，利益关系格局日益呈现出分化状态，与传统利益格局相比而言具有本质的区别。第三，利益差别的迅速扩大。在计划经济时代，单位成员之间的利益关系也有差异，但是差异较小。改革开放以来，单位成员之间的利益从几乎没有差别或差异较小变为差别非常显著，形成了利益差别扩大化并迅速扩散，使单位内部的利益关系格局呈现深刻变革，有些情况下呈现为激烈的利益冲突，成为影响事业单位稳定和全心提供服务的重大障碍。

二、单位宏观利益固化与微观利益分化的关系机制

我国传统文化以威权主义为特征，时至今日并没有发生根本变化，以权力为中心的关系网络到处存在，是一种特殊主义的利益联结模式。关系网络隐含在日常生活和社会交往中，在很多情况下不是靠规则而是靠关系维系社会运行，在涉及工作、职位、财富分配等切实利益时便浮出水面。每一个关系网络的成员都是既得利益者，个体的关系网络基于家庭、家族、拟家族的关系圈层逐级向外扩展，形成以“差序格局”为特征的关系网络，处理和对待特定事情时往往由家人到熟人再到陌生人。围绕特定个体或家族形成的这种圈层式关系网络与公共权力之间往往存在裙带关系，个体或家族都希望从中攫取利益，网络日益紧密，产生的利益日益固化，

基于关系网络的利益固化根植于传统文化之中，主要是围绕分配权力而展开对经济利益的直接追逐。由于政府干预的广泛存在，个体发展成为建立关系网络的重要条件，如果不能进入特定关系网络内，就会在竞争中处于劣势地位，甚至被拥有关系网络的个体排挤出局。以私人利益最大化为目标的关系网络旨在从公共政策过程中分肥，沿着关系网络在某种程度上照顾“自己人”，为特定利益成员提供稳定收益，这样利益固化就会形成。这种不具有合法性的固化利益，一旦核心成员因丧失权力而没有接替者，以“隐蔽的共谋”方式存在的固化利益也就随关系网络资源的转移而转移，甚至因此而消散。市场交易机制的日益成熟，冲击了基于传统文化的关系网络，最终将导致传统关系网络的断裂、分化和解体。市场交易机制导致的决策权转移也削弱了权力中心的分配功能，日益减少了权力中心所拥有的可支配资源量，给利益相关者带来足够大的收益降低。但关系网络资源总量的减少仅仅意味着转移了这种资源，成为产生新的利益固化的物质条件[3]。中央政府的行政单位改革旨在为市场有效运行提供各种公共品，其职能日益集中于宏观政策领域，但行政单位撤并并没有减损现职官员的权力，能上不能下的官员任用机制，使原有的关系型利益得以在单位内延续，而且借助于行政单位改革谋求地位，导致单位个体利益固化的特征日趋明显。政府放权让利的过程也就是资源由政府内部向外部主体的让渡过程，受单位本位利益制约，加上市场关系侵入政治领域，行政事业单位的决策者通常都带有家长式的等级制特征，每个层级和每个单位都有可能存在特殊利益，它们常常置公共利益于不顾，想尽办法通过关系网络谋求利益最大化，从各种渠道为关系网络中的成员谋取特定利益。

在单位利益固化特征日趋明显的同时，单位利益分化也随之产生。传统体制下的平均分配方式显现不出单位成员之间的利益差异；随着市场经济体制的日益深化，更加凸显了单位成员之间的利益差异，这种差异还表现出不断扩大的趋势，单位内部和单位之间利益分化问题也日渐明显。

1.利益主体由一元到多元。在传统的计划经济体制中，个人利益主体的积极性受到严厉压制，利益个体的独立性受到严重束缚，个人利益高度依赖于集体利益，单位是一个大一统的一元化利益整体，只存在一个至高无上的抽象利益，呈现出利益主体单一化、简单化、稳定化的局面。随着经济体制的改革，政府行为发生变化，文化世俗化不断发展，利益结构发生重大变化，利益主体呈现出复杂化、多元化、变动化的特点。特别是现代工作分析方法的推广与岗位规范的制定，使利益主体之间的界限愈益分明，以家庭和个人为核心的利益单元基本形成，过去的集体利益作为一个整体被细分为分散的个体利益、独立的个体利益、平等的个体利益，个体利益和家庭利益成为处理各种问题时的出发点，也成为处理各种问题的归宿。任何形式的单位都变成了无数多个利益主体的集合，每个利益主体的收入、待遇、心态都有明显不同，但都尽一切努力来最大可能地实现自己的个体利益，而形成了不同的利益群体。

2.利益来源由单一到多样。在计划经济体制下，实行高度的集中管理，人们的利益来源单一，收入分配按工资、按级别、按等级实施。改革开放后，获取收入的方式发生很大转变，从中央到地方，行政事业工资分配方式的改革层层推开，部分事业单位进行企业化改制，国有企业和私有企业实行按劳分配为主多种分配方式并存，个体公民不仅获得按劳分配的收入，还能够获得基于产权分配获得收益，基于资本分配获得收益，基于经营分配获得收益，大大拓展了个体的获取利益渠道，增加了个体获得利益的来源。发生巨变的分配制度使得大多数个体具有多种收入形式，导致部分行政事业单位的灰色收入和隐性收入，增加了社会不公和社会腐败现象。

3.利益差别由微小到显著。在计划体制的按劳分配制度中，通过行政强制来贯彻实施分配规则、分配形式、分配总量、分配等级等，收入差距非常微小。改革开放以来，全国基尼系数从1990年的0.343上升到1995年的0.389，再上升到2000年的0.417，然后上升到2005年的0.47，继而上升到2010年0.481，逐年持续攀升，2014年中国居民收入基尼系数为0.469，连续15年超出国际公认的警戒线0.4，表明我国居民收入存在着差距较大。城镇和农村居民人均可支配收入不断扩大，从1978年的2.57倍，到1994年的2.86倍，2010年扩大到3.35倍[4]。如果再加上福利、保障等数据，城乡居民收入差距会进一步增大。城镇居民内部之间以及农村居民内部之间的收入差距也在不断扩大，西部与中部地区差距不大，而东部则比中西部地区高许多。全国范围的差距在不断扩大，31个省市自治区等地区的差距在不断扩大，不同经济类型的差距在不断扩大，行业间的收入差距在不断扩大。2014年平均工资最高行业是平均工资最低行业相差4.77倍，在岗员工年工资总额相差近5万元，垄断行业和高科技行业员工的工资水平较高。

4.利益关系由简单到复杂。计划经济体制下，以国家利益为主，适当兼顾地方利益。中央政府的利益主体地位明显，地方政府的利益主体意识淡化，形成中央与地方单一的利益关系格局。改革开放以后，中央政府下放经济管理权力，地方利益独立化，利益关系既表现为纵向权威性利益关系，也表现为横向契约关系，而且这两种利益关系互相交叉与渗透。企业逐步成为市场经济下独立的利益主体，员工个人利益的实现依赖于企业经济效益的提高。人际关系商品化，人与人之间可能是交换与利用的关系，可能是依赖与斗争的关系，可能是对立和排斥的关系，员工随意“跳槽”，干部下海经商等，利益主体在横向上和纵向上不断流动，利益或分化与整合、或对立与统一、或独立与依赖、或均衡与非均衡、或排斥与联合，使社会利益关系呈现出各种类型交错的格局。

5.利益矛盾由隐性到显性。社会利益矛盾是个人、集体、国家彼此之间的利益冲突，是由分配方式多样化带来的收入差距过大所带来的矛盾，各利益主体都在追求自身利益的最优状态，均以利益最大化为导向展开利益竞争，导致利益主体心理上的不平衡甚至畸形发展，成为社会不稳定的隐忧。有些行政事业单位管理人员行贿受贿、贪赃枉法；有些企业制假售假，坑蒙拐骗，大发不义之财；以权谋私、以权代法、强迫命令的做法之间的权利矛盾，既定目标与一部分人眼前利益的矛盾，背后隐藏的都是利益矛盾的复杂交织。

三、单位宏观利益固化与微观利益分化的突破路径

我国市场化改革实践中，以各种方式存在的单位隐性利益固化被严重忽视，出现了有关治理的制度真空。在党的教育实践活动中，有些行政事业单位管理人员侧重于细枝末节，忽视权力行使中的不合理现象；侧重于工作作风，忽视职权配置和制度设计；日益固化所形成的利益格局，使得不合理的利益格局破坏党群联系，与党风廉政的内在要求背道而驰。基于此，我们提出现阶段打破单位利益固化格局的现实选择。

1.突破意识形态束缚。理论上，中国共产党的宗旨是为人民群众谋取最大利益，整体上不存在任何特殊利益，其作为执政党的政策目标与公共利益具有逻辑一致性。实践上，中国共产党超越自身利益的政策目标，必须具体化为特定政策并通过科层制来实施，必须依靠政党成员、政府代理人与社会成员之间的分工协作，既不能保证所有公共政策从动议、制定到实施的诸多委托代理环节完全符合公共利益，也不能保证参与公共政策过程的每个体均能始终保持公正心而免受私利的诱惑。我们需要从传统意识形态中解脱出来，正视基于个体理性的政党成员和政府官员的个体利益，在市场化改革过程中保持党为人民谋利益的崇高地位的同时，把相关制度设计转化为打破利益固化的治理机制。

2.提高政策执行过程的透明度。由于在政策执行过程中的信息不对称，单位个体的分利程度取决于博弈各方存在的信息不对称程度，执行者受利益诱惑和政治压力隐藏重要信息和行为，实现公共利益最大化目标变得越来越渺茫，并凸显出公平制度的基础是脆弱的。缓解公共政策过程的扭曲需要以提高政策透明度为目标，嵌入促进公共讨论、开放公共议程、扩大公共参与机会等制度门槛，尽可能将不对称影响排除在外，最大限度地维护利益分配结构的公正性。

3.构建有效政府。单位利益固化治理依赖于整体制度结构的功能和效率，有效政府依赖于法治和民主，能够进行最优公共选择，尽可能以最小成本实现公共利益最大化；能够在弥补市场缺陷，尽可能地避免政府失灵或政策失灵；能够最大限度地为单位正常运转创造良好的条件；保证政府行为无偏于某利益方。体现公平正义的社会制度要求处于权力中心的政府能够超越于任何个体利益或集团利益，摆脱特殊利益的藩篱，最大限度地防止公权力因特殊利益固化而被滥用。

4.保障审查规则的公平性。一旦在正式制度结构中认可利益的合理性，形形色色的利益方就会褪去伪装，通过公开的利益竞争来分辨出什么是真正的公共利益，为此必须确保每个成员拥有平等权利和均等机会，必须对规则进行公平审查。通过树立制度或规则权威来实现公共利益最大化，最大限度地消除各种制度性歧视以获得发展机会的平等权利，只有这样，制度才能最终摆脱“不平等陷阱”[5]。

在微观的角度上，单位的各个主体有着不同的利益取向，通过单位获取利益是各个主体聚在一起的相同目的，必须建立一套制度规范，协调、约束各方利益，使利益冲突不至于失控，而是达到一种均势状态，这种状态是内部治理结构所实现的分工与制约机制来实现的。单位的各个主体形成各自独立、责任明确、相互制约的关系，并依制度化的统一机制达到内部驱动和自我调节机制，从而达到一种均衡。这种内部治理结构保证在单位总体利益扩大的同时实现自己的利益，避免“零和游戏”，实现单位主体的“共赢”。然而，这种治理结构是一种理想状态，一旦优势群体的一方越权，另一方又缺乏行使制约权的能力，这种自我约束机制就易于陷入失效状态。为了有效弥补单位内部自我约束机制的不足，行政干预与监督等外部力量可纠正单位失效，在不直接改变单位内部各利益主体之间的权利与义务的前提下，督促单位内部治理结构的合法和有效运作。如果单位内部各主体间的权利发生冲突并造成不良后果，司法机关有足够的能力和权威并为单位治理结构的有效运作提供程序保障[6]。单位的内部制约机制是外部制约机制存在的基础，外部制约机制通过内部制约机制起作用。

总之，宏观上的单位利益固化与微观利益上的单位利益分化都是阻碍社会进步的，都需要不断地打破这种格局。行政事业单位的领导干部有特权思想，必然形成对权力和职位负责的执政心态和作风，骨子里是对自己的利益负责，导致形式主义和官僚主义盛行，必然伴随赤裸裸的享乐主义和奢靡之风。利益格局的固化意味着限制人的全面发展，严重的情况还会出现社会地位的世袭现象，知识、才能和贡献不一定能带来成功，社会发展的动力逐渐衰弱，社会矛盾却会逐步积累。破除各个领域内利益固化的藩篱，需要通过不断的深化改革，进一步理顺政府和市场的关系，使社会主体都有均等的发展机会，社会健康发展才有长远而持久的活力。通过改革打破单位利益固化的藩篱，有利于社会的良性发展，有利于纠正不良政风和世风。另一方面，防止单位利益分化必须紧密结合社会实际和思想实际，强化多角度、深层次、广覆盖、大交叉的观察视野，综合运用先进思想理论和方式方法，突出针对性、操作性、创新性和实效性，运用规律去理清思路、制定方案、采取措施、检验成效，激发标本兼治、重在治本、防治结合、综合治理的制度功能。

[1]陈敏.事业单位利益黑洞吞噬改革成果[J].中国改革.,2004(6).

[2]武中哲.由单位组织到利益集团:利益表达机制的结构转向[J].求实,2006(7).

[3]时言平.事业单位改革应从利益博弈中突围[J].决策探索,2011(4).

[4]汤兆武.单位制利益表达模式的嬗变及其社会风险[J].江西社会科学,2014(1).

[5]孙秀丽.我国快速转型期利益分化与群体性事件产生[J].呼伦贝尔学院学报,2013(4).

[6]赵振霞.论利益分化对中国国家权力系统的影响[J].学习与探索,2013(4).

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.01.019

2015-08-09

国家社科基金项目(14BJL004)；河南省高校科技创新人才支持计划项目(14HASTIT005)；河南省政府决策研究招标课题( 2015B324)

C936

A

1000-2359(2016)01-0093-05

陈宝杰(1972-)，男，河南长葛人，郑州航空工业管理学院航空经济发展河南省协同创新中心副教授，主要从事组织管理与创新管理研究。