县级政府选择性执行的实践逻辑——基于文化体制改革的研究

彭　华,陈玉梅

(1.湖北工程学院 政治与法律学院 湖北 孝感 432000；2.湖北工业大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430065)



县级政府选择性执行的实践逻辑
——基于文化体制改革的研究

彭华1,陈玉梅2

(1.湖北工程学院 政治与法律学院 湖北 孝感 432000；2.湖北工业大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430065)

摘要：基于顶层设计的基层国有文艺院团改革研究发现，由于未建立对改革的经济成本和政治风险的分担机制，县级政府缺乏推进文艺院团体制改革的动力，而没有执行基层国有文艺院团转企改制政策。改革制度设计的不完善是基层国有文艺院团改革失败的结构性因素。改革顶层设计要形成中央和地方政府对改革的共识机制，在于建立中央对改革经济成本分担机制并分担改革的社会风险，化解地方政府因改革带来的地方性政治风险。建立对改革成本制度化的分担机制不仅保证地方政府对改革政策的执行，也激励地方政府进行体制机制创新。

关键词：顶层设计；选择性执行；政治风险；经济成本

中国改革三十多年来，地方政府曾经是推动中国体制改革的主力。然而“政坛改革者断层现象”[1]却是现在亟待关注问题。检视中央编译局自2000年来举办的七届中国地方政府创新奖，发现地方政府呈现出新的变化。以地方政府创新奖“政治改革”、“行政改革”、“公共服务”和“社会管理”四大类中的创新改革来看，县级政府在“政治改革”、“行政改革”等创新改革中已渐趋于沉寂。除了第一、第四届地方政府创新奖中以四川遂宁市公推公选乡镇党委书记、乡镇长直选和湖北咸安的乡镇行政管理改革为代表的县级政府创新改革，第五、六、七届地方创新奖中已难觅县级政府在政治改革与行政改革中的创新。“近年来，区县和地市级政府与国家和社会协同治理相关的政府创新数量双双呈现出下降趋势”[2]。三十多年来，我们对改革由最初惶恐走向期待，我们的社会对改革越来越趋向宽容，但进入新世纪后鲜见县级政府在行政体制改革中有重大突破与创新。改革存在自上而下和自下而上两种路径，目前自下而上的改革渐趋于沉寂，面对越来越大的改革阻力，社会各界寄希望于顶层设计提供改革的方法与动力，“加强改革顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协调性”[3]，“只有得到高层的支持改革才能稳步且坚决地得以实施”。[4]本文以文化体制改革顶层设计为案例，研究中央支持设计的顶层改革是否就能得以执行？换言之，顶层设计的改革在县级政府选择性执行或不执行的逻辑又是什么？并进一步探讨，为什么县级政府失去创新改革动力？

一、基层国有文艺院团的“假”改革

在任何国家，公共服务都是政府必须履行的基本职能。易言之，提供公共服务是国家最基本、最经常的职能之一，也是政府存在的逻辑起点之一。[5]正如恩格斯所说：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[6]在现代文明社会，政府合法性基础在相当程度上取决于政府对公共产品的供给能力及其满足社会公共需求的能力。为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效社会管理的基础，也是政治稳定和社会发展的基础。随着新中国建立，原有的部队文工团和部分民间演艺团体转化或改造为国有文艺院团，承担的公共服务职能主要是政府政策宣传和人们对艺术文化欣赏的需求，而且社会道德教化功能在国有文艺院团中占据相当的比重。作为国有艺术表演组织，政府对艺术表演团体具有绝对的控制力和支配力，艺术生产由政府主管部门决定，财务收支、人事安排由政府统一负责，总体来说，文化艺术生产与市场没有关联。

随着社会主义市场经济体制改革进一步深入和中央提出文化强国的目标，文化的经济属性凸显。文化也是生产力，文艺院团除了承担政治宣传功能、社会道德教化功能，还要发挥经济功能。正是从这个意义上，中央进行了文化体制改革。为了构建现代文化服务市场体系，2011年5月中宣部、文化部下发《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》(以下简称通知)，规定除有民族特色的文艺院团保留事业编制外，其他国有文艺院团在2012年底前完成转制改企改革。基层国有文艺院团作为地方政府进行公共文化服务的主要组织，目前，其改革进展如何？运行状况如何？这不仅涉及到民众对公共文化服务需求满足，也涉及到对文化体制顶层设计改革的原则、方法与成效判断。2014年8月，我们对湖北的A市、Y市、D县和X区等四县市区*基于学术惯例，本文隐去调查对象，以A市、Y市、D县和X区替代。国有文艺院团改革与发展情况进行了实地调查。

为了推进国有文艺院团体制改革，中央给出了改革时间表和路线图，并要求省级政府认真贯彻落实。中央推动的文化体制改革一开始就有强大的权威性，然而即使有中央强大的行政压力，县级政府并没有积极响应文化体制改革，使得文化体制改革起初十分缓慢，以至于中央政府有关部门发文，责成省级党委政府主要负责人进行督办，并在全国通报改革进程。根据中央安排，2011年8月湖北省委、省政府主要领导到各地市州政府督办文化体制改革。2011年12月15日中共湖北省委办公厅以特急电文对未能如期推进文化体制改革任务的地方政府进行通报，进而构成对文艺院团改革的体制性问责压力。

虽然有中央和省级政府的体制性问责压力，国有文艺院团改革在县级仍没有真正得到执行。我们在湖北的四县市区的国有文艺院团改革调查中发现，四县市区政府均采取假改革方式应对中央和省级政府对国有文艺院团改革问责。其中Y市、D县和X区成立翻牌演艺公司假改革，仅将原县(市、区)剧团加后缀为XX演艺公司应付省政府的改革检查。但这均是改个名称而已，院团事业单位法人没有注销，也没有完成工商注册登记，同时院团人员事业编制也没有核销，人员身份没有实现转换。也就是说机构按照原来方式运行，财政仍按照原来渠道进行拨款。A市在上报的改革方案中也仅将剧团人员整体划转到公益性保护传承机构。在改革《通知》中规定“地方戏曲、曲艺等国有文艺院团中，演出剧(曲)种属濒危稀有且具有重要文化遗产价值的，经批准可不再保留文艺院团建制，允许其转为公益性的保护传承机构，或将相关保护传承职能连同相关人员、编制和经费转入当地文化馆、群艺馆、艺术院校、艺术研究院所等机构”。事实上，A市楚剧团并不属于“濒危稀有”的地方戏曲，易言之，这种改革仅为应付中央和省市有关文艺院团改革的检查。更有甚者，在改革风头过后，Y市宣传部以会议纪要的形式，收回下发的中央、省市有关国有文艺院团改革的文件，交由政府编制办公室暂存。综合上述改革实践，此次国有文艺院团改革在我们调查的四县市区没有得到真正推进，从这个意义上讲，国有文艺院团改革是失败的。那么，影响县级政府推进基层国有文艺院团改革的因素是什么？

二、改革的实践逻辑：县级政府推行改革的双重困境

1.改革的经济困境。根据《通知》要求，转企改制后国有文艺院团必须核销职工的事业编制，注销事业单位法人。很显然文艺院团改革属于存量改革。存量改革不同于增量改革，是对既得利益的调整，改革不可能是帕累托最优。传统的文化事业单位向企业单位转制，必然会导致一部分人的利益受到损害。如果受损者利益不能得到补偿，改革将充满阻力。

从被改革的文艺院团来看，其受损利益主要是改革后职工退休待遇降低。调查中的四县市区文艺院团均在改革开放后由全额拨款事业单位改为差额拨款事业单位。处于大别山革命老区的D县由于财政困难，长期以来按照在职人员工资总额的30%进行财政拨款；X区财政按照在职人员工资总额的33%拨款；Y市财政按照剧团在职人员总额的72%的拨款；A市按照在职人员工资总额的65%拨款。虽然工资均没有足额发放，但退休后职工将能够获得全额退休金。根据改革政策规定，转制后退休金将按照企业标准发放，由于事业单位和企业退休养老保障的二元体制，实际造成了退休人员转制前后待遇差别大，按照企业退休后其待遇将降低。虽然改革政策规定对二者待遇的差额，要求转制后的国有文艺院团通过创作与演出的实绩来进行补贴。但是这四家文艺院团均从事楚剧表演，楚剧观众主要集中在老年人群，其受众人群很小。由于老年人群消费能力有限，剧团通过市场演出获得盈利的能力较弱。在转制为企业后，如果地方政府甩手不管，财政没有投入，而本地文化市场又小，改制后剧团完全依靠市场没有办法生存，更谈不上工资和待遇的保障。

文艺院团作为被改革者的利益诉求主要体现在三个方面：一是要求政府补齐历年所欠职工的养老、医疗、工伤、生育、失业和公积金等五险一金；二是根据《通知》规定，要求地方政府“为改制剧团配备一团一场的演出场所，利用专项资金分批为县级转制文艺院团配备流动舞台车、交通车，资助转制文艺院团更新设备、改善排练和演出条件”；三是根据《通知》精神，要求给予从单位人到社会人身份转换的补偿。事实上，改革文件也承认被改革者的正当利益应该给予保障和补偿。2014年国务院办公厅《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》中规定：“对提前离岗人员所需的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需经济补偿金，可从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的，财政部门也可以给予一次性补助。”问题是院团并无资产可以支付。在我们调查的四县市区的院团中，仅有两家剧团有上世纪80年代建有专门剧场用于演出，如果将其卖掉，很显然和改革中另一项规定：“地方政府要利用专项资金为转制企业提供演出场地”相抵触。同时，中西部县级财政基本是吃饭财政，资金主要来源于中央和省级财政的转移支付，无力支付改革即时成本。由于地方政府没有能力执行中央对国有文艺剧团改革政策，院团的利益得不到保障，导致院团反对改革。因此，被改革者的正当利益诉求，成为决定改革成效的关键因素。

文化体制改革对文艺院团转企改制的顶层设计不完善，改革成本没有明确承担者，或者说中央财政缺乏对改革成本分担，是导致地方文艺院团改革陷入困境的根本性因素。钱从哪里来，是困扰基层文艺院团改革的关键。改革成本包括对支付分流人员身份转换的经济补偿，以及累积欠发职工的公积金、养老、医疗、工伤、生育、失业等五险一金的费用。经济困难是剧团普遍面临的情况，自上世纪八十年代以来，剧团由全额事业单位改为差额单位，政府财政拨款还不够基本工资，职工五险一金大多没有足额缴纳。如Y市仅养老金一项，截止2011年底共拖欠328万多元；X区累计拖欠养老金400多万元；D县仅29名职工每年需要补交养老、医疗、工伤三险资金27万元。从1993年开始缴纳此三项费用算起，以《通知》规定2011年为基层文艺院团改革截止日期共18年计算，仅此项费用补交需要为486万元。如果加上转换身份的补偿资金，改革费用粗略算来，每个剧团需要至少800万的费用。而主要依靠中央和省级财政转移支付的县级财政无力承担此项改革即时费用。国务院办公厅《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》中虽然规定：“对提前离岗人员所需的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需经济补偿金，可从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的，财政部门也可以给予一次性补助。”问题的关键是根本没有明确规定由哪一级财政部门承担补偿责任。此文件同时规定“转制时在职人员按国家规定计算的连续工龄，视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费”，但我们在D县调查时，发现D县社保局担心养老保险费用缺口太大，导致今后地方社保资金发放不足，县财政局以没有文件明确规定改革成本由哪一级财政承担为由，拒绝从县级财政中拨款以补齐此项养老保险费用。也就是说县级财政拒绝承担此项改革费用，如果没有补偿，改革成本由被改革者承担，显然有失公平。

进一步研究国有文艺院团改革的文本，我们发现在中央财政对改革的经济成本缺乏分担的情况下，为了减轻改革的阻力，在顶层设计的文化体制改革《通知》中要求：“政府购买服务或按场次补贴等方式，支持转制文艺院团深入基层、深入群众，培育和引导农村演艺市场。以政府采购或资助方式举办的政策宣传性演出活动、重大节庆演出活动、对外文化交流、慰问演出等，在同等条件下，优先安排转制文艺院团承办或参演。”很显然，国有文艺院团改革文本有违市场公平竞争。如果说建立社会主义市场经济体制已经成为共识，文艺院团改革的目标也是建立现代文化市场体系，那么，改革制度设计就应该是面向市场建立公平竞争的机制。从改革文本看，为了解决转制文艺院团的生存与发展，政府举办的公共文化活动由转制文艺院团承办，这其实和改制前没有多大差别，或者是仅改变说法而已，改成政府购买公共服务。县域文化企业本来就小，文化市场也小，如果政府对转制文艺院团进行特殊扶持，对其他民间文艺团体(企业)来说，形成不公平的竞争，也不利于民间文艺团体的发展与壮大，这种作法不仅和文化体制改革的初衷背道而驰，也违背了市场公平竞争规律。如果说改革的目标是构建公共文化服务市场化体系，那么，改革的制度设计就应该遵循市场规律。如果说中央希望通过改革激活文化生产力，满足人们的精神文化需求，由此获得政绩合法性，那么提供公共服务作为政府基本职责之一，中央政府应该为此支付成本。但事实上，正是中央财政的缺位阻断了国有文艺院团改革在基层的推进。

总的来看，基于“谁家孩子谁抱走”的文化体制改革顶层设计，没有考虑到中西部省份大多县市普遍财政困难的事实。因为缺乏中央财政对改革成本的分担，被改革对象得不到补偿，从某种意义上说是否认这些文演院团曾经在意识形态宣传和社会教化中所作出的贡献。因而这种文化体制改革制度设计不仅违背了中央关于全社会共享改革与发展成果的要求，并且激化社会矛盾，诱致“上访”等乱象影响社会稳定。

从根本上说，改革不仅涉及到事要如何做——提高公共服务效能，也涉及到人往哪里走的问题。其实最为根本的问题是改革也是利益之争，改革的成本不能只由处于“弱势”的被改革者承担。地方制度改革创新，往往因为改革即时成本太大而导致失败。作为顶层设计的改革，不仅仅只是设计制度，在改革需要付出成本时，中央财政在成本分担中不应缺位。否则，顶层设计无法落实到改革的具体实践中。

2.改革的地方性政治风险。改革不仅使地方政府面临支付身份转换补偿的经济问题，也使县级政府面临地方性政治性风险。从理论上讲，科层制下的地方政府应该执行中央政策，但是地方政府也面临自己的利益选择。在政府工作考核中，“宣传文化工作”是重要考核内容之一，也是分管文化工作领导和部门如宣传部、文化局等单位承担的主要责任。县级国有文艺院团每年工作安排中承担着大量的政策宣传性演出(如“三万”活动、送戏下乡、拥军慰问、新农村建设)和重大节日的公益性演出，这也是基层政府承担的文化宣传工作之一。基层国有文艺院团作为政府推行文化工作的“一条腿”，部分政府领导和部门担心剧团转企改制后，政府对剧团变得不可控，会影响政府文化工作的落实，进而影响文化工作考核，这也成为部分政府职能部门反对改革的主要因素。事实上，政府对基层文艺院团改革阻碍主要还是对过去“管控”文化服务形成的路径依赖。

最为关键的是中西部县级财政普遍困难，改革后职工的利益不能完全得到补偿，县级政府担心由此引发上访等不稳定因素，使得有关领导在推进改革中畏缩不前。虽然说剧团目前运行困难，职工收入低，文化服务效率低，处于“不改革等死”状态，但如果因改革引发的上访导致社会不稳定，会招致上级政府的问责。社会稳定是县级政府政绩“一票否决”的重要内容，其问责结果往往会让县级政府主要领导受到免职、撤职等处分，这是县级政府面临的制度性政治风险。所以部分领导认为“改革等于找死”，不改革更有利于保护自己，于是拖延或暂缓改革成为地方政府的最优选择。对于地方主政者来说，避免改革引发上访，维护社会稳定是第一要务。县级政府以基层国有文艺院团也就是三五十人，地方财政能够负担为由，或以保护文化遗产项目为名，或认为“艺术可以挣钱，但不是用来挣钱的”，反对对基层文艺院团转企改制，拒绝推行或阻碍改革。

如果说县级政府还面临税费改革前“生之者寡、食之者众”的财政窘况，县级政府将会主动选择对文化事业单位进行改革，或者说卸下财政包袱。问题是县级政府面临的已不是当初税费改革前的境况。对于差额拨款的只有三五十人的基层国有文艺院团来说，县级财政本身拨款较少，并不构成较重的财政负担。而且基层国有文艺院团没有行政执法权，也不存在乱收费乱罚款而引发的社会问题和政治问题，不会对政府合法性与公信力造成危害。对县级政府来说，此时的改革已经没有了动力。当前，维稳和落实文化工作都是县级政府的工作重心。中央政府推进文化体制改革目的在于增强文化活力并发挥文化经济功能，而县级政府不再需要通过“减人减支”来减轻不堪重负的财政境况，县级政府工作重心在于保证社会稳定和文化工作落实。从这个意义上看，中央政府改革目标和县级政府的行政目标存在差异，因而县级政府没有推进基层国有文艺院团体制改革的动力。

三、选择性执行的实践逻辑

在我国政府行政管理体系中，存在较为完备的监督与问责机制，但是为什么县级政府能够对中央改革政策进行选择性执行或者说不执行？有学者基于税费改革前对乡镇政府选择性执行的观察，得出几种解释，“干部岗位目标管理责任制强化了基层政府对政策的选择性执行”[7]，“基层政府进行选择性治理，完全是基于自身利益有选择性地展开行政作为”[8]，“基层官员选择性治理行为，更重要的是在政治晋升锦标赛体制中占据主动”[9]。上述论点虽然侧重点不同，但其逻辑一致，以理性经济人假说解读基层政府在执行政策时选择性治理的行为和策略——基层政府的选择性执行在于保护其职位，并暗示对官员道德的评判。这显然是以内生性的官员道德评判替代制度环境对基层政府行政选择制约的讨论。

从国有文艺院团改革的实践看，改革成本分担制度的缺失是导致县级政府的选择性执行的结构性因素。作为中央顶层设计的改革，改革存在三方相关者，即政策制度设计者、政策执行者和被改革者。我们看到作为一种制度变迁的文化体制改革存在着三方博弈，或者说这种博弈产生三组利益相关者，即中央政府、县级政府和作为被改革对象的基层国有文艺院团。在这场改革中，中央政府希望通过文化体制改革获得文化发展的动力和文化绩效合法性。作为科层制下的县级政府需要执行上级政府的政策，如前文分析，县级政府和中央政府的利益并不完全一致，县级政府还面临因改革带来社会稳定的问责和支付改革经济成本的压力。因为缺少对被改革的基层国有文艺院团及其个人的补偿，县级政府如果强行推行改革引发上访或者其他群体性事件，将面临上级政府考核的一票否决，这也是县级政府面临的政治风险。正如何增科研究指出：“近年来，区县和地市级政府与国家和社会协同治理相关的政府创新数量双双呈现出下降趋势，这或许与自上而下的维稳问责的压力日益增大有关。”[2]县级政府要想在这场博弈中实现利益最大化，只有与被改革单位联合起来结成联盟，采取合作行动，通过合作获得利益。即县级政府、被改革者因为利益关联构成利益共同体进而合谋假改革，欺骗上一级政府。对于县级政府来说，在文化体制改革中因为没有改革对象的上访和支付改革即时成本，其收益是不言而喻的。如果有上级政府追责，也以改革成本无力承担推卸责任，或者说只是暂缓改革，不会对地方政府主要领导构成一票否决影响升迁。对于被改革者来说，能够保证利益不受损而选择沉默。这也是基层政府对中央顶层设计的改革选择性执行或者说不执行的逻辑。从根本上讲，顶层设计的改革制度不完善是县级政府选择性执行的结构性因素。

因此，即使是中央顶层设计的改革，也需要建立中央对地方政府承担的经济成本和政治风险分担机制。经济成本是对被改革者支付的补偿费用，政治风险是由于改革形成的社会风险，如上访等影响社会稳定因素对地方政府构成的问责与免职等政治压力。这种分担机制的建立有助于保证地方政府对推进中央的顶层设计改革达成共识，也是改革得以推进的重要因素。

四、简要讨论

中国已经进行了三十多年的改革，但是中央对县级改革的经济成本和政治风险分担机制仍然没有建立起来。由于缺乏对改革成本的分担机制，县级政府选择性执行中央的改革政策。进一步讨论，我们发现这也制约了县级政府改革创新的动力，地方性创新已趋于沉寂。改革需要顶层设计，但也需要地方政府探索并提供地方经验。只有建立对改革的制度化风险分担机制和对改革失败的容忍机制，地方政府才有创新的空间和动力，并且地方政府创新仍将为中国改革提供经验与动力。

[参考文献]

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[8]吴理财.以参与破解选择性治理[J].探索与争鸣，2009(4)：29-30.

[9]曾凡军.政治锦标赛体制下基层政府选择性执行及整体性治理救治[J].湖北行政学院学报，2013(3)：22-26.

(责任编辑：胡先砚)

The Practice Logic of County Government’s Selective Execution:An Analysis of the Cultural System Reform

Peng Hua1，Chen Yumei2

(1.SchoolofPoliticsandLaw,HubeiEngineeringUniversity,Xiaogan,Hubei432000,China；2.SchoolofMarxism,HubeiUniversityofTechnology,Wuhan,Hubei430065,China)

Abstract：According to the study of the state-owned art troupes reform, it is found that the transformation of the art troupes into company has proved to be a failure, for the sharing mechanism for both economic cost and political risk failed to be established, the county government lacked the motives to promote the reform and did not carry on the relevant policies with regard to the transformation of the local art troupes into company. The imperfect design of the system reform is the structural factors of failure of the primary state-owned art troupe’s reform. In the top-level design reform there is need to form the consensus mechanism between central and local governments, which mainly lies in the establishment of the central economic cost sharing mechanism to share the social risks of the reform to dissolve the political risks for the local governments brought by the reform. The establishment of cost sharing mechanism in the reform not only ensures the implementation of local government reform policies, but also encourages its government’s innovation.

Key Words：top-level design；selective execution; political risk；economic cost

中图分类号：G124

文献标识码：A

文章编号：2095-4824(2016)01-0119-06

作者简介：彭华(1973-)，男，湖北钟祥人，湖北工程学院政治与法律学院副教授，政治学博士。

基金项目：教育部人文社科项目(12YJA810004)

收稿日期：2015-11-15

陈玉梅(1965-)，女，重庆人，湖北工业大学马克思主义学院副教授，法学博士，硕士生导师。