非营利组织参与公共文化建设的途径与制度环境——基于上海的调研分析

滕世华



非营利组织参与公共文化建设的途径与制度环境
——基于上海的调研分析

滕世华

摘要：文化软实力是一个国家综合国力的重要组成部分和国家竞争力的体现。加强文化建设，完善公共文化服务体系，以增强国家文化软实力，已成为国家发展的重要战略任务和目标。非营利组织参与公共文化建设不仅体现出它独特的价值，而且发挥着其他主体难以替代的作用，这已经被各地各类非营利组织参与实践所充分证明。但目前就整体而言，非营利组织参与的渠道尚不畅通，制度环境依然存在障碍。如何通过文化管理体制改革，完善非营利组织参与的政策和制度环境，拓展其参与的渠道和途径，是完善公共文化服务体系建设必须面对和解决的问题。本文基于对上海非营利文化组织发展现状、存在的问题及原因分析，提出改革和创新我国政府文化管理体制机制，实现由办文化向管文化、由管微观向管宏观、由管治文化向引领文化的转变，逐步走向负面清单管理方式，以提升我国公共文化服务质量和水平。

关键词：非营利文化组织；文化软实力；公共文化服务体系；文化管理体制

加强文化建设，完善公共文化服务体系，增强国家文化软实力，已经成为国家发展的重要战略任务和目标。非营利文化组织*本文中的“非营利文化组织”和“文化类社会组织”两个概念是在同一意义上等同使用的，前者一般是学术界多采用的，后者是官方话语体系中使用的概念。在其中发挥着不可或缺的重要作用已成共识。十八届三中全会提出建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必

须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持以人民为中心的工作导向，进一步深化文化体制改革。文化体制的改革旨在扩大公共文化服务渠道，引导社会资金以各种方式投入文化建设，推动企业和个人捐赠兴办公益性文化事业，努力形成政府为主、社会参与公共文化服务体系建设的良好格局。但就目前非营利文化组织参与公共文化服务体系建设的实践而言，无论在管理理念、体制机制、参与方式和途径、政策制度环境方面都还存在着一些不足。如何通过促进非营利组织发展，拓展非营利组织参与文化建设和服务的渠道和方式，已经成为政府管理改革和服务创新的重要任务。

一、非营利组织参与公共文化建设的必要性与可行性分析

纵观1949年以来我国文化发展的管理体制机制可以看出，其大致可以划分为三个时期：第一个时期是计划经济体制下政府主导的文化事业发展时期。在这一时期，政府是文化生产和传播的唯一主体，文化事业单位被当作政府生产和传播公共文化的附属机构。这种政府“大包大揽”的文化发展管理体制造成了文化产品和服务供给严重不足的普遍问题。第二个时期是市场化改革进程中的文化事业与文化产业双轮发展的时期。伴随着市场经济改革的推进，传统的“文化产品和服务的非商品性”观念被打破，一部分文化产品开始进入市场，文化产业化开始兴起。但文化毕竟不同于一般商品，并不是所有的文化种类都适合市场化和产业化。这一时期过度产业化和市场化导致了对文化的社会效益的忽视和文化功能的扭曲。推进文化管理体制和发展机制的变革，通过对文化的商品属性和社会属性的区分、文化产品和服务的进一步细分，实现文化事业和文化产业发展的有机结合、社会效率与经济效率的平衡兼顾；改革政府主导的单一文化事业单位发展机制，引入在社会领域广泛兴起的非营利组织参与文化建设，成为推进改革的必然选择。这就是本文要探讨的当下多元主体参与的第三个发展时期，形成以政府为主导、以公益性文化事业单位和非营利社会组织为主体、文化企业广泛参与的多种机制合作共进的公共文化发展态势。概括起来，非营利组织参与文化建设的必要性和可行性主要体现在以下方面：

首先，非营利组织的非营利约束和民间自治性决定了其作为政府和企业之外的第三种机制具有比较优势。作为公共利益的代表，政府存在的理由和最大优势是向全社会提供普遍的、无差异的公共物品和公共服务，这是由政府的强制性所带来的规模效应，也是利润导向的市场和其他任何社会主体无法企及和比拟的。但不可否认的是，政府在提供差异化、非普遍性的产品和服务方面常常是低效的，甚至是无能为力的。公共选择理论关于政府失败的理论已经深刻地揭示了个中原因。而以利润为导向的市场机制和市场主体在文化产品的生产和服务方面也有它的缺陷。一方面，文化产品和服务大都具有消费上的非排他性和非竞争性的公共物品属性，难以避免搭便车行为，以利润为经营目标的市场主体无意提供；另一方面，文化毕竟不同于一般商品，它是每个公民都拥有的基本权利，不能完全以是否付得起钱作为享用的唯一标准，也不能以赚钱为至高目标。而具有非营利属性的文化类社会组织恰恰解决了上述政府和市场两者的缺陷和不足。非营利性约束以及来自于群众又服务于群众的特点，使无数个散落于社会中每一个角落的社会组织能够更及时而准确地发现人们不断增长和变化的各种文化需求，从而最大限度地予以提供和满足。换言之，引入非营利组织参与既能承担政府下放的部分文化职能，有效弥补政府资金和人力方面的不足，又能克服公共文化服务中存在的供给与需要难以对接的问题，实现公共文化服务的及时性、多样性、多变性、参与性和高效性，而政府则可以把主要精力集中在为全社会提供那些公益性强的文化产品和服务上，实现基本公共文化产品和服务的均等化，维护公民的基本文化权益。

其次，从文化与经济发展的关系看，非营利组织参与亦是促进经济社会繁荣发展的深层动力源泉。从社会发展的角度看，文化是经济的反映，又反作用于经济。社会主义市场经济的不断发展为文化类社会组织的发展奠定了强大的物质基础，同时，文化类社会组织的发展也是促进经济社会繁荣发展的深层动力源泉。这种动力源泉主要体现在两个方面：一是各种文化类社会组织积极寻求与企事业单位合作开展各类文化活动，有效吸纳国内外的社会资金并进行专业化运作，带动社会资本的合理流动。二是以从事文化类的行业协会、企业(家)基金会为代表的文化类社会组织在订立行规行约、规范同业竞争、加强市场交流、维护市场秩序等方面发挥着积极作用，这对促进行业信用建设和行业守信自律，对市场经济的可持续发展具有“催化剂”和“助推器”的作用。

再次，从社会治理的角度看，非营利组织参与是构建多元主体参与公共治理体系的重要途径。公共治理理论强调政府扮演“元治理”的角色，即在整个社会运行网络中，政府承担着指导社会组织的方向，为社会组织制定行为准则的任务。在公共文化建设方面体现为建立多元主体参与机制，形成以政府为主导的多方力量共同参与社会治理的局面。公民以个人方式参与文化建设的力量是微小的，而通过结社以民间社团、文化服务机构等文化类社会组织的形式，合法有序地进入公共领域，则能汇集多方力量，不仅能够实现非营利组织的文化使命，更成为政府在文化职能方面的有益补充。文化类社会组织的发展是多元主体参与公共治理的必要条件，是实现公共文化服务中政府与公民社会的良性互动的重要途径。

二、非营利组织参与公共文化建设的上海样本

尽管全国各地非营利组织发展现状及参与公共文化建设的程度和途径有一定差异，但在全国统一的大的政策法律背景下，这种差异并不是实质性的。因此，通过对上海非营利组织参与公共文化建设进行观察分析，以加深对非营利组织参与公共文化建设的途径和作用的理解，分析其存在的问题，探讨解决问题的思路措施是具有样本意义的。

上海作为一个经济文化发达地区，近年非营利组织的发展在全国总体处于前列，其参与公共文化建设的渠道、方式和效果大致可概括为以下方面：首先，非营利文化组织发展持续稳定增长但总量仍然不足。根据上海社会组织地理信息平台的数据统计，截止到2014年11月，上海社会组织总数12450家*数据来源：上海社会组织地理信息平台http://www.shstj.gov.cn/Map/NGO_Map.aspx，数据采集时间：2014年11月15日。，其中文化类社会组织共777家，占总数的6.24%，其中当年新增125 家；在777家文化类社会组织中，社会团体324家，民办非企业437家，基金会16家，分别比2013年增加了27家、96家和2家*数据来源：上海社会组织地理信息平台http://www.shstj.gov.cn/Map/NGO_Map.aspx，数据采集时间：2013年10月。。概括起来，上海社会组织发展呈现如下特点：一是数量增长较快。截止2014年12月，文化类社会组织比去年增加176家，而2013年仅增加了80家。增长速度加快的原因与2014年4月1日开始的直接登记管理制度改革有着直接关系。从统计数据可以看出，在2014年新增的176家文化类社会组织中，其中2014年4月1日之后成立的有148家，月均增加16家，而1-3月月均仅增加9家，全年月均增加近15家，也高于2013年的月均6家的水平*数据来源：根据上海社会组织信息查询资料整理http://www.shstj.gov.cn/NGO_Search. aspx?DeptId=15&Keywords=，数据采集时间：2014年11月15日。。二是文化类社会组织发展总体数量不足，在社会组织行业分类中排第6位，仅占6.24%，而排在它之前的教育、社会服务、工商服务业、科学研究、体育等行业组织则分别占28.9%、28%、8.1%、8.1%、6.8%。三是不同类型的文化类社会组织增长数量存在较大差异。在2014年新成立的113家市级文化类社会组织中，民办非企业93家，社会团体15家，基金会仅5家，民非占82%。四是文化类社会组织直接登记比例低于全市社会组织直接登记平均数，前者为16%，后者为21.6%。这也说明文化领域与其他领域相比存在着一定的复杂性和敏感性。

其次，非营利组织参与公共文化建设的范围和渠道不断得到拓宽。文化类社会组织的发展不仅有效地承接了政府部门下放的文化职能，而且还充分利用文化社会组织自身的优势，创造和提供了丰富多彩的文化产品和服务，满足了市民多层次的文化需求，同时提升了国家文化软实力，成为经济社会发展的强大推动力。以2014年为例，非营利文化组织开展了丰富多彩的公共文化活动，不仅创造了许多优秀的文化产品，而且极大地满足了市民多层次、多样化且不断增长的文化需求。在文化服务内容方面，包括综合类、表演类、艺术类以及研究类文化组织都充分发挥其各自的优势，开展了从传统音乐、舞蹈、书画、戏曲到民俗文化、工艺美术、非物质遗产保护等方面的活动和项目，几乎涵盖所有文化类别领域，包括对外文化交流和国际文化品牌建设。譬如上海艺术礼品博物馆在开展对外文化交流中充分发挥了民间文化组织的优势和独特价值。该馆于2009年9月建立，是国内第一家以艺术礼品为馆藏特色的专题性博物馆。在成立至今的六年多时间里，不仅收藏了大量的国宝级艺术珍品，为多个国际展览和赛事进行衍生文化产品的开发和设计，举办了具有广泛社会价值的专题展览，更承担了大量非常重要的民间国际文化交流和外事接待任务，成为中国文化传承和传播的良好民间交流合作渠道。博物馆迄今连续举办了五届中日韩艺术邀请展，多位日本和韩国知名人士携国宝或作品参加，不仅增进了东亚三国之间的文化艺术交流，而且发挥了民间文化外交的作用。正因为此，该展览现已被列入上海市文广局每年的重点展览项目，成为博物馆等主办单位打造出的重要品牌。成立于2013年8月的上海回向文化发展基金会甫一成立就把打造国际顶级舞蹈赛事作为基金会的重点开发项目，并利用民间文化组织灵活的工作方式、丰富的社会资源和多位舞蹈家的支持，在很短的时间内就高效地征得了世界舞蹈锦标赛的承办权，并于成立的当年11月份就成功地举办了第一届上海回向国际标准舞大赛，填补了上海缺少国际顶级舞蹈赛事的历史空白。现在由上海回向文化发展基金会主办的一年一度的上海国标舞大赛已经成为具有国际影响力和舞蹈界公认的顶级舞蹈赛事盛事，更成为上海国际文化大都市建设中吸引国际眼球的又一亮丽名片。

第三，非营利文化组织在参与方式上呈现多样化趋势。一是政府与非营利文化组织的项目合作。上海市民文化节和上海东方公共文化服务配送平台就是多元主体参与合作的典型。2013年上海举办了第一届市民文化节，迄今已经举办三届。市民文化节从每年三月份一直持续到年底。在整个市民文化节期间，由政府主导、各文化事业单位和文化类社会组织广泛参与的各类文化活动全面开展。尤其从第二届开始，市民文化节一改之前由政府一手包办的模式，积极倡导多种社会主体广泛参与，非营利文化组织或通过正式的政府招投标、购买等形式主动承接政府委托项目，或者通过主动申报本机构的优势项目对接社区的文化需求。二是政府购买社会组织公共文化服务项目呈不断扩大和日益规范化发展趋势。上海是全国较早采用政府购买公共服务的省市，公共文化服务近年也逐步纳入政府购买服务目录。市区两级文广局每年都根据社会文化需求制定购买服务名单，向社会公开发布和招标，购买的资金纳入年度政府财政预算，以确保资金到位。同时不断完善招投标的程序、资质和标准，确保政府购买项目的有效性。

三、非营利组织参与公共文化建设面临的多重瓶颈

尽管非营利组织参与公共文化建设取得了一定的成绩，但作为全国首批文化体制改革试点城市之一，上海文化类社会组织的发展仍然存在一定的问题，面临着各种困难。这既反映了社会组织自身发展中存在的问题和面临的困境，也反映了政府在社会组织管理中存在的问题和面临的挑战。

第一，观念瓶颈——管理主体对非营利文化组织存在一定的不信任。虽然非营利文化组织的作用已经得到理论的充分论证和实践的充分检验，从中央到地方都已经将其纳入到国家治理和公共服务的总体发展战略之中，但这并不意味着每个政府管理部门和管理者对此的认识充分到位。传统的对社会组织不信任的观念根深蒂固，加之部门利益的影响，非营利文化组织在成立和活动开展上面临各种审批，参与渠道上面临着这样那样的困难和阻碍。在社会调研走访中听到不少社会组织反映他们的最大苦恼仍然是政府的不信任甚至怀疑态度。虽然近年各地都在改变以往双重管理制度，对于四类社会组织采用直接登记办法，但在文化类社会组织中采用直接登记的所占比例并不高，登记管理部门和业务主管部门都担心一旦放松政府管制，会造成难以控制的局面。这其中虽然与文化领域所具有的特殊性相关，但深层次的原因无疑与政府管理部门和管理者长期存在的对社会团体的偏见、不信任直接相关。在我们的思想观念中常常存在着对社会组织的偏见和错误认识，甚至把他们放在政府的对立面，认为他们是不守规矩的，如果没有政府的严格管理和管制，很容易做对社会有害的事情。因此需要政府管理部门严格把关、严格管控。显然，以这样的思维和观念进行社会管理，非营利文化组织缺乏自由发展的空间，公共文化也不可能得以大发展。可以说，这一观念目前仍然是制约非营利文化组织发展的深层根源。

第二，制度瓶颈——政策措施不配套是制约非营利文化组织发展的现实障碍。一是注册登记方面仍然存在大量“软约束”。目前全国各地在推行直接登记管理体制改革过程中，对社会组织登记注册在资金、办公场所、组织成员、活动范围等方面的规定不尽一致，有的仍然有比较高的注册资金要求和办公场地要求，这种一刀切的管理办法和规定严重制约了文化多样化发展需求。同时，分级管理的办法也往往导致一些社会组织在登记注册和活动开展中的诸多无所适从。譬如在《上海市促进行业协会发展规定》中对行业协会和商会采用的登记管理办法就存在不一致的问题，行业协会由市级社会组织登记管理机关负责登记管理，而商会则实行的是市或区县两级登记管理的办法。二是参与地位上的不平等。突出表现在政府公共文化服务项目购买过程中的一些规定明确对草根非营利文化组织不利。对政府购买服务项目，理论上各种社会主体都有资格参与政府招投标文化项目的申请竞争，且大量社会组织，尤其是非官方背景的草根社会组织参与热情很高，但由于它们存在先天不足而导致“散”、“小”、实力不强，导致在参与政府购买服务竞标中难以与企事业单位竞争，起点的不公平使社会组织在竞争中始终处于劣势。譬如政府在发布政府购买项目名单和要求时，一般都会对组织的资质、资金、人员等提出要求，而发展时间短、起点低、又缺乏政府资金支持的大量草根非营利文化组织大都被排除在外，导致文化发展再次陷入传统文化事业单位发展模式。这不仅表现在项目申报和购买方面，而且在评奖、职称评定、人才落户政策方面也存在着类似的问题。三是配套政策措施不到位。突出体现在税收制度方面。按国务院2012年扶持民办博物馆发展的办法中，其中规定对于从事公益性民办博物馆发展的给予税收等政策方面的优惠，但按照我国税收法，凡是营业额超过100万的不仅不免税，而且还要提高税收比例，从6%提升为17%，这严重挫伤了非营利文化组织的积极性，阻碍文化组织做大做强。

第三，资金瓶颈——资金不足仍然是困扰大部分非营利文化组织发展的最大难题。我国法律法规都对不同类型的社会组织规定了数额不等的注册资金要求，这对大部分社会组织来说都是一个不小的难题,有一些社会组织在相关活动中常常因缺乏稳定的资金支持，导致其项目活动缺乏可持续性，还有的社会组织因资金困扰而选择不注册，以节省运行成本。因为如果不注册，财务管理不像正式组织那么复杂，团队负责人一般可兼职，也不需要办公场地等，反倒使社会组织更易于开展活动。但这样做又存在着另外的潜在风险和问题，即随时面临着被取缔的风险；即使暂时不被取缔，但由于没有注册，这些组织在开展活动时也不得不借助其他公益组织的“马甲”，这种情况不仅不利于活动的可持续开展，而且当组织名誉被他人冒用或侵权的时候，也不能通过法律途径保护自己，更没有资格参与政府购买服务。对于那些由双重管理转型为直接管理的社会组织，如何解决取消业务主管单位后与母体“断奶”后的资金问题，则是这类组织发展面临的头等难题。而对于那些由政府购买服务而催生的一些草根组织而言，他们原本就没有稳定的资金基础，仅仅是因应政府公共服务项目购买而仓促成立，其组织运转的资金几乎完全依靠政府项目购买，一旦失去政府购买这一渠道，组织的生存和发展就成为严峻的问题。对于那些来自于基层社区又服务于基层百姓的社会组织来说尤其如此。以上海小主人木偶剧团为例，其主要靠低收费支撑其活动经费开支的做法显然难以维持生存。小主人木偶剧团走的是低价路线，门票仅为6元/每人，目的是为了满足那些低收入的普通民众文化需求，以保障低收入阶层的文化权益。这种做法无疑充分体现了非营利文化组织的价值。但仅仅靠其演出收入却难以维持剧团的生存和发展。长此以往，由于很多工作人员不能从剧团领到固定工资，人才流失难以避免，有些演出活动又无力安排，剧团陷入进退两难境地。其间剧团曾获得过宋庆龄基金会的经费支持，一定程度上缓解了剧团活动经费的紧张局面，但从长远来说，资金困境仍然没有得以根本上解决。

第四，人才瓶颈——人才不足是制约社会团体发展的关键要素。非营利领域人才不足表现为人才总量不足和优秀人才奇缺。根据2012年的统计数据，在以上海市文广局为主管单位的104家社会组织中，社会组织工作人员共有813人，每个组织平均不足8人，总量不足问题明显，且其中专职人员平均占不到30%，基金会最低，只占9.5%，而在专职工作人员中有95%以上为退休人员，年龄老化严重。造成非营利组织领域优秀人才短缺有两个原因，一方面非营利领域对其人才素质提出了更高的要求，不仅要有爱心和奉献精神，而且要有专业技能以及现代管理能力和运营手段；另一方面，目前的人才政策和行业薪酬待遇严重阻碍了优秀人才的进入和稳定。上海有一家注册为民办非企业的博物馆，在为其一个从业12年的副馆长办理上海户口时遇到了政策障碍，她本人是专业社工师，在申请上海户籍时，相关部门以其社工师的身份与目前从事的工作不匹配为由而拒绝为其办理上海户口，类似的问题凸显了人才政策的不足和相关政策规定的不配套的问题。

四、完善非营利组织参与公共文化建设制度环境的对策思路

非营利文化组织作为繁荣和发展文化事业的重要力量，政府应加大改革力度，创造有利的政策制度环境，通过积极的引导和有效的规范，推动文化类社会组织的发展。

首先，改革文化管理体制以释放社会组织的能量和活力。打破政府单一文化事业发展模式，改革传统文化管理体制是吸引社会力量参与文化建设的前提条件。在推动社会组织参与文化建设和服务方面，政府应着重从两个方面入手：一是政府自身的角色转变，政府文化管理部门应在角色定位方面实现由办文化向管文化转变、由管微观向管宏观转变、由管治文化向引领文化转变；逐步实现负面清单的管理办法，只要不违反法律，尽可以让社会主体有更多自主权和积极性，充分自主地开展各类文化活动，体现文化的社会本位、民间本位特征。二是加快文化事业单位体制改革，探索打通文化事业单位与文化类社会组织参与文化产品生产和服务领域的体制障碍，完善推动文化发展的有效政策措施，创造文化事业单位与文化社会组织平等参与的公平的制度环境。从长远来说，公益性文化事业单位与文化类社会组织纳入统一管理体制是大势所趋、势在必然。

其次，完善政策法规以激发非营利组织参与文化发展战略的积极性。文化类社会组织参与文化产品的生产和服务属于非营利公益活动，同样需要权利义务的法律保障。目前我国尚无非营利组织基本法，非营利领域的法律法规体系一方面由各自独立的组织法、募捐法、税法构成，另一方面体现在分类的行政法规中。分散的立法和分类法规将许多共性的内容分散化，不仅导致执行中存在法律空白，加大协调和执行的成本，而且难以保障社会组织的权益与积极性，行政权力对于社会公益慈善资源的垄断导致官办和民间社会组织难以在一个平台上公平竞争发展。通过法律保障社会组织的公益产权和受益权是保障社会组织参与公益类文化发展的先决条件。通过完善立法对社会组织的权益加以保障，减少行政的不当干预，向社会组织放权，向地方放权，鼓励和培育民间非营利组织发展和多渠道参与公共文化建设。对于目前出台全国性的法律法规条件不成熟的一些突出问题，可采取先通过地方性立法先行先试，待有成熟的经验可制定出台全国性法律法规的办法，解决法律不足的问题。譬如，保护民办非企业的财产权和收益权方面。虽然按现有《民办非企业登记管理条例》可以注册为法人，但法律却不承认它的财产权，民非出资人不能享有任何财产权利，不能分红，没有贷款资格，不能设立分支机构，几乎不能免税。这显然严重制约了此类社会组织参与文化建设的积极性，更难以保障其长远可持续发展。有很多民办非企业学校已经办得很大了，但从银行得不到贷款，只能借高利贷，赚钱之后先还高利贷利息，然后进行股东分红。虽然政策不允许分红，但实践中开办学校的钱都是集资而来，不分红是没有办法向股东交代的。还有投资人想投资养老产业，但由于担心有朝一日财产被充公而举步又止*郭晋晖：《<慈善法>立法加速，众盼慈善回归民间本位》，载《第一财经日报》2014年5月21日。。这种情况不仅在民办教育、养老领域存在，在民办博物馆、美术馆等文化领域同样存在。通过完善法律法规保障民间主体参与的法律地位和权利，才能激活民间力量，参与国家文化发展大战略。

第三，创新政府支持形式以提高非营利文化组织参与的效益。政府资助是社会组织发展的重要资金来源，加大财政投入，把文化经费投入作为政绩考核的标准，无疑是政府支持文化类社会组织发展的重要措施。但如何提高政府投入的效果，创新政府资金投入和支持的形式则是提升社会组织参与公共文化服务效能的核心引擎。为此，需要实现如下转变：一是实现文化类社会组织的资金来源从传统模式下过分依赖政府财政支持，到以政府保障为主，政府、企业、个人多方投入格局的转变。可以借鉴美国模式，政府只提供文化类社会组织某一项目一半的费用支持，避免文化类社会组织过度依赖政府，同时调动其自我筹资的积极性。政府可以通过减免税费的形式，鼓励社会公众和企业为文化类社会组织捐款，实现文化类社会组织、企业、个人的互利共赢，有效刺激民间资本对文化事业的热情。二是扩大社会组织参与政府购买的渠道，完善政府购买服务体系。借助政府购买服务的平台，将原来不该由政府承担或更适合社会组织承担的职能转移给社会组织，有效提高满足社会公众需求的能力。政府作为文化项目和活动的购买者，应当在购买过程中，制定详细的程序和规章制度，规范政府以及文化类社会组织的行为，而不是直接干涉社会组织的具体活动。三是改变政府投入方式和程序，变主要以事前投入为事前投入与事后评估评比奖励相结合的方式。文化生产和服务的多样性、广泛性和创新性决定了政府不可能对所有文化产品和服务有准确的了解和掌握，如果盲目投入和支持，很有可能造成巨大浪费和低效。对此政府的最好的做法就是放手让社会组织根据自身能力和优势开展活动，让市场和消费者作出选择，而对那些社会效益良好的项目，政府通过评比奖励的方式，鼓励社会组织提供丰富多彩的文化产品和服务，同时又避免了政府投入可能存在的风险，实现经济效益和社会效益的有机结合。

(责任编辑:李济时)

中图分类号：D6；D61

文献标识码：A

文章编号：1001-5574(2016)01-0045-09

基金项目：国家社会科学基金 “非营利组织参与公共文化建设的政策激励研究”(课题编号：12BGL131)。

作者简介：滕世华，华东政法大学政治学与公共管理学院教授(上海 201620)。