现代学校转型发展的制度逻辑与路径选择

程 晋 宽

（南京师范大学　教育科学学院，江苏　南京　210097）

● 理论前沿

现代学校转型发展的制度逻辑与路径选择

程 晋 宽

（南京师范大学教育科学学院，江苏南京210097）

学校的转型发展不是一个无目的的过程，我们必须深入思考学校的本质定位以及学校转型发展的路径选择。学校转型发展面临着公平与效率的价值选择，学校转型发展还要担负起社会公平的使命与责任。在学校日益市场化的背景下，摆脱学校转型发展路径依赖的“解锁”过程异常艰难，学校转型发展必须超越放权、择校与均衡发展的思想牢笼与藩篱，破解学校转型发展的“囚徒困境”，在市场逻辑与公共选择并存的情况下，以改革与发展的路径，实现学校与社会的结构与功能的双赢。

现代学校制度；学校转型发展；制度逻辑；路径选择

现代学校是一种对应工业化时代需要的、以标准化为基础的、效率至上的教育制度，在我国社会的经济基础、组织制度和思想观念形态正处于急剧的、深度的转型发展时期，在这场以市场化和信息化为基点和导向的深度社会转型发展过程中，学校教育的转型发展方向与主旨是建立与市场经济体制和全球知识经济时代相适应的新型“现代学校制度”。学校教育的转型发展是在社会转型过程中教育体系和教育制度的一种整体性变革过程，正如迈克尔·富兰所指出的：“带来部分和小范围成功的思维，并不是能在下个阶段的改革中产生质的差异的思维。”［1］前言现代学校转型发展是指学校教育内部的实体、关系结构和价值观念开始或者已经从一种形态转换为另一种形态，学校教育的内、外部功能发生了巨大的转变，这种转变是使现代学校教育系统获得一种新的相对稳定的存在方式的教育变革总过程。我国改革开放近40年以来，特别是随着互联网信息技术的快速发展以及我国社会经济的跨越式现代化进程，我国整个社会的面貌和经济结构发生了翻天覆地的变化或转型，突出表现在社会经济体制、社会组织结构和社会生活方式的转变上，学校组织的面貌与特征、结构与功能也经历了一系列的转型发展过程，已经触及学校的价值、制度、结构和功能的根本转变。

一、公平与效率的学校转型发展价值观

学校的转型发展不是一个无目的、无意识的过程，我们必须深入思考现代学校的本质定位以及学校转型发展的制度逻辑和路径选择。加拿大莱文（Benjamin Levin）教授在《教育改革——从启动到成果》一书中指出：教育改革是一种“大杂烩”［2］186，它是一种复杂的社会历史现象，涉及教育理念的更新、教育政策的调整、教育体制结构的改革、历史和文化传统的抵制。这种“大杂烩”的局面正是对教育转型发展的学校改革乱像的生动描述。知识经济时代对我国的社会经济发展和教育发展既是挑战，又是机遇，这个时代将是我国学校教育全面改革和开放、全面建设和发展、全面繁荣和昌盛的一个时代。作为社会子系统的学校教育，它的转型发展已经势在必行，已经在学校教育的“价值观念、教育结构、教育机制”三个方面呈现新的特征与趋势。回顾当代中国教育发展的历史进程，我们发现，公平与效率是一对既矛盾又统一的学校转型发展价值体系，学校教育转型发展的历史不时出现因追求效率而丧失公平、或因追求公平而丧失效率的现象。学校教育的转型发展就是在公平与效率的杠杆起伏与波动中不断前进着的过程。学校教育转型发展的制度逻辑面临着公平与效率的价值选择。

1.作为现代学校转型理论基础的公平与效率

最近15年来，我国社会政治经济结构发生了深刻的变化，已进入社会高速发展和高速现代化的阶段。随着工业化、城镇化、信息化、国际化进程的日益加快和市场对劳动力资源合理配置的要求，出现了大规模的人口流动和城市扩张，社会生活的基本格局和方式发生了彻底的改变，这是中国历史上少有的现象，建立在工业化时代“车间式”（workroom）的现代学校的转型发展已经成为不可回避的历史课题，需要我们对体制僵化、结构单一、标准划一的“现代学校教育”进行重新定位（re-positioning），以应对新常态的社会发展战略。学校的转型发展涉及学校标准、资源、技术、课程、师资与制度等方面的重新配置，是一个联动的学校转型体系，学校的转型发展意在实现更高的效率与质量，表现为对教育优质、均衡发展的动态追求。

学校教育转型发展的关键或核心理论问题是教育公平与教育效率的对立统一关系问题，也是教育市场的自由发展与教育行政权威如何协调、平衡的问题，也可以说就是权利与权力如何保障、协调、平衡的制度关系再设计问题。如果学校教育转型发展的路径能够依据公正合法的程序与规则，以教育发展信息公开化的方式，通过权力之间的相互竞争与制约机制，以及权力来源于权利拥有者的授予等制度与途径，以便更好地保障、协调、平衡好权利与权力的制度关系，则学校教育转型发展的公平与效率的价值选择也自在其中了。教育公平与教育效率的问题实际上是同一个问题的两个方面，或者说是一枚钱币的两面。在教育转型发展的过程中，那种把教育效率与教育公平作为“两个先后差序甚至对立的性能价值存在、判断、选向、建构和选择”的观点，是教育转型发展的一种认识误区。事实上，教育效率与教育公平是一体两面的，它们不是彼此否定的，不以对方的退让为条件，也不以对方的抵制为前提，更不以对方的弃守为策略。［3］没有教育效率的教育公平，只能是低水平、低质量的教育公平；没有教育公平的教育效率，也不是真正的高效率。

教育的公平需要执行公正规则，教育公平导致教育效率，是教育效率的条件和制度保障；教育效率的提高能够进一步促进教育公平，实现高水平、高质量、高效能的教育公平。在改革开放前教育作为“阶级斗争或政治斗争工具”的时代里，那个时代的学校教育制度的基本问题是既不公平，也缺乏效率的，看似公平的学校教育，是以牺牲效率和质量为代价的，唯一的优点是在集中力量办大事的时候，可以减少交易费用。但在“教育为经济建设服务”的过程中，出现了教育竞争的自由市场，城市学校与乡村学校、东部发达地区学校与西部经济落后地区学校、优质学校与薄弱学校都出现了巨大的发展差距，教育优质均衡发展问题成为新时代的一个教育发展难题。教育发展的自由竞争必须来自执行公正规则下的竞争才能保证教育发展的公平，拥有权力者之所以必须执行公正规则是因为权力之间必须相互制衡。没有教育发展的信息公开化以及权力来源于权利拥有者的授予等，教育发展的竞争根本不能带来教育的公平和自由，只会是“绝对权力导致绝对腐败”。

2.学校市场化制度背景下的教育公平难题

当代中国学校教育改革与转型发展的市场化过程已进入不可逃遁的“深水区”，面临着许多前所未有的新背景、新情况、新问题、新矛盾，学校发展“路径依赖”的制度惯性力量使得学校教育市场化发展的制度逻辑不断强化，学校发展的冲突和矛盾加剧，学校转型发展的阻力大、难度大、压力大，矛盾也比较多，许多学校转型发展的新问题，包括优质学校建设、薄弱学校改造、学校标准化建设、现代学校制度建设，流动儿童教育、留守儿童教育、普通高中的多样化发展、学前教育资源短缺，等等，所有这些问题的解决没有既定或现成的答案，需要不断探索新的制度设计以引导教育转型发展的实践，并持续改进现代学校制度的治理体系。但如何少走弯路，避免盲目，使学校教育转型发展的收益最大化，转型的风险最小化，能否实现学校人才培养体制改革、办学体制改革、管理体制改革、保障机制改革等方面的突破，能否走出择校与教育均衡发展的“囚徒困境”，实现学校治理体系与治理能力的现代化，走优质教育均衡发展的道路，却不是坐而论道、纸上谈兵可以解决的重大教育制度转型问题。

学校教育的市场化使学校教育的制度和结构发生了深刻且巨大的变化，极大地改观和提升了教育转型发展的速度与质量、规模与效益，为人民群众接受更多、更好的教育机会提供了契机；但植根于市场化制度的教育差距和不均衡的教育发展状况在不断扩大着教育领域的不公，学校教育“再生产”并放大了巨大的社会差距。学校的市场化发展提高了教育效率与效益，但也随之带来了教育公平发展的问题。学校市场化发展或者私有化发展是否是根治现行公共教育体制弊病、实现学校治理体系现代化的一剂灵丹妙药？市场化、私有化的学校转型发展是否会以牺牲多数人的利益为代价?现代学校的办学机制和治理结构对于民众进行平等、自主的教育选择是否能够提供合理与合法的体制、机制保障？流动人口子女、留守儿童等社会处境不利和弱势群体的受教育权如何有效保障与解决？政府或市场如何协调和解决教育机会分配、教育过程和教育质量结果的公平问题？

所有这些学校市场化转型发展“制度逻辑”背景下的教育公平难题，都与如何构建与实现教育机会与学校教育资源分配的公平社会制度有关。构建公平的社会制度已成为学校转型发展的瓶颈和制度基础。如果学校转型发展不能致力于构建公平的社会制度，或者说由于在教育公平问题上不能推动优质教育的均衡发展，就会加剧社会的不公平和矛盾；反之，缺乏学校教育转型发展的公平社会制度空间，不仅学校教育的转型发展难以顺利实现，而且也会影响中国社会现代化发展的进程。当代学校教育转型发展的公平与效率关系是一对基本教育价值关系，也可以说是一种制度关系，只有深入理解与把握学校教育转型发展的权利与利益分配的制度逻辑，同时注意构建学校转型发展的新制度基础，才能最终做出学校转型发展的价值选择，提升学校教育转型发展的决策水平，打破“路径依赖”的制度逻辑。

3.学校转型发展的社会公平使命与责任

市场化改革与社会公平问题是学校转型发展的制度逻辑基础，但学校教育的转型发展需要进一步明确学校应当担负的社会公平的责任与使命。学校转型发展的市场化路径选择是一把“双刃剑”。一方面，它增强了学校教育机构的多样性，使学校的办学体制和办学模式具有自主性与灵活性，扩大了学生及家长的教育选择权和多样化的教育需求，提高了学校管理的民主化程度和学校教育质量，增强了学校自主办学的责任意识和市场活力，形成了教育优质发展的竞争机制与价值观；另一方面，这种学校转型发展的路径和制度安排又进一步扩大了强势群体与弱势群体之间的教育机会、教育过程、教育结果等不同方面的差距，加大了社会分层和社会分化的结构与速度，使被边缘化、被区隔化的个体和群体不能够享受到市场化教育转型带来的利益，完全被排除在教育市场自由竞争的制度之外，学校教育强化并再生产了不平等的社会结构，成为社会不公平制度的教育基础。

事实上，在我国学校教育转型发展的过程中，因学校制度的市场化导致的社会分层和社会区隔，已经达到危险的境地。区域教育发展的严重不均衡问题、公共教育资源的严重流失问题、贵族精英学校与薄弱学校并存的问题、流动与留守儿童的教育如何得到应有的保障问题，等等，正被学校教育的市场化、私有化的制度而加剧。这样一种因为教育制度设计而导致的社会不公的危险倾向和社会冲突，需要引起高度的警惕。在一个转型发展的现代化社会制度里，我们不能以教育制度的不公平设计，形成教育转型发展的“马太效应”，不能通过大肆剥夺弱者的教育机会和权利使强者更强，而应通过合作共赢的方式推动教育的优质均衡发展。学校教育的制度设计在推进社会公平方面负有不可推卸的使命和责任，教育制度的不公平必然导致社会制度的更加不公平。

学校教育转型发展应时刻关注市场化、私有化的倾向和制度逻辑所带来的负面影响，以更好的制度设计保证社会的公平。政府在谋求教育投入渠道市场化与多样化的同时，应时刻履行教育发展的政府责任与使命，担负起教育发展的经济责任和政治责任。在社会分化严重和社会分层不断扩大的情况下，政府应更加关注社会经济落后地区的教育转型发展，并以教育转型发展的制度“再设计”来缩小因社会分层与社会分化所带来的教育资源条件差距、教育的经济收益差距，以及教育的社会保障水平差距。要解决好学校教育转型发展的社会公平这一难题，学校教育转型发展的路径不能采取在“政府与市场”两种制度安排上做出单一的选择，需要发挥政府与市场的双重力量。劳凯声教授指出，教育发展单纯依赖市场的渠道，不足以平衡社会各种利益集团对教育发展的需求，以市场化的方式提供教育会导致供求关系的混乱，因此，对教育的市场化应当做出制度性的限制。［4］对世界各国教育市场化方式的比较研究也表明：市场化的教育将导致更多的社会不平等，教育的市场化竞争机制会加大贫富之间的差距，增加地区之间、族群之间的矛盾，择校的市场化设计不仅增加了教育的不平等，而且会导致社会不平等的加剧。［5］

随着教育市场化的进程，教育的竞争化进一步加剧，学校教育的市场化制度是否有助于提高教育质量和教育效率呢？在教育转型发展过程中，教育资源的充足与平等配置问题、流动家庭儿童以及留守儿童的平等教育机会和资源保障问题，更是成为全社会关注的重大教育转型发展问题；西部落后地区与东部发达地区的教育差别，以及乡村地区与城市地区的教育差距、薄弱学校与优质学校之间的差距也在扩大，教育制度的不平等现象进一步加大，学校教育成为社会不公正的“重灾区”，并由此导致全社会对于学校教育制度产生一种“公正性抱怨”，迫切呼吁进行学校教育制度的“再设计”，以推动学校的转型发展。

二、超越放权、择校与均衡发展的学校转型路径

新制度主义理论对组织与制度环境的关系进行了有力的论说，认为随着制度运行时间的推移，受到制度环境的影响，各种不同类型的组织趋向于治理结构的同构或趋同。我国的现代学校组织也深深地受到现代商业模式或企业组织运行机制的影响，成为经济制度的“婢女”。新制度主义认为，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。政治制度与经济环境的相互作用，不仅影响着制度变迁的过程，还影响着社会制度中许多有差异的行为者的行动，并塑造了强大的制度文化，对组织的结构与机能发挥着规制作用。［6］138因此，在特定的制度环境中，组织内部的治理结构与交互作用必然产生并加强着共同的规范和实践，学校教育的商业化或者说产业化的制度特征已经在现代学校教育领域的治理体系中凝固化、常态化。在学校教育日益市场化的背景下，摆脱学校转型发展路径依赖的“解锁”过程异常艰难。显然，既得利益集团由于害怕巨大的“转移成本”并不愿意主动否定自己的制度设计。学校的制度变迁与转型发展比技术演进更为复杂，所有的政府都会把教育制度的改革与再设计作为是自己的责任，因为学校教育承载着重要的社会功能。政府不能放任教育的市场化取向，不能把教育定位于仅仅服务于经济发展的需要，而不关注教育之于政治发展、文化发展的价值，即使是教育市场化制度的极力拥护者也不会忽视这一点。学校转型发展必须超越放权、择校与均衡发展的思想牢笼与藩篱。

1.学校市场化制度的限度

当代中国学校教育的转型发展是一个波动的过程，深受自由主义和新制度主义的思想影响，教育的转型发展更多地遵循着市场的逻辑，政府、市场和民众对现代学校教育的制度转型提出了不同要求，大体经历了三个阶段，从恢复和确立现代学校制度，进行教育体制改革；到全面部署教育改革与发展，推行教育市场化改革；再到实施素质教育，落实振兴教育的行动计划，重视优质学校的标准化建设，以实现基础教育的优质均衡发展。这正是中国现代教育转型发展的曲折动态过程的基本体现，也是政府、市场和社会等多重力量对抗、博弈的产物。中国现代学校教育的转型发展过程受到“政府与市场”的双重力量影响，推动着教育的改革与发展过程，学校教育也成为国家进步与振兴、经济增长与繁荣、社会发展与和谐、文化恢复与创新的基础和动力过程。

学校的市场化转型发展遵循着自己的制度逻辑，但市场化的学校制度也是有其制度的弱点和限度的，不能完全按照自由市场制度来运行，学校的市场化制度只能是一个“准市场制度”。关于学校是“准市场制度”的观点，卡罗尔和沃福德（Carroll and Walford，1997）对此进行了明确的评论，他们认为，从学校教育的提供与需求双方看，学校制度的市场化不同于“自由市场”。从教育的供给方看，学校教育机构，特别是作为基础教育的义务教育制度及其组织机构，不能完全由私人承办，也不能以追求利益为目的；要设置和兴办新的学校教育机构，不论是公立学校，还是私立学校，都要实行严格的资格审查、监督管理和政策限制。从教育的需求方来看，政府和社会必须保障人民的基本受教育权利，特别是要保障教育的机会公平、制度合理，以实现教育的优质均衡发展。教育是一项特殊的事业，教育的市场化制度虽然能够带来教育治理体系的活力、提高教育制度的效率，但人们对教育市场化制度的限度以及可能带来的不公平问题进行了多样的深入批评和检讨，争议和批评之声从来没有停止过，有人坚持认为，教育的本质是与市场的本质相矛盾的，从目的、动机、制度、标准、过程和方法等方面看，市场的本质和教育的本质是根本不同的，不能把教育完全市场化。

近15年来，我国社会经济总量虽然得到巨大提高，但我国教育经费长期短缺和不充足的状况仍十分突出，学校的市场化制度是国家对学校通过各种途径寻求市场资金来源的默许，这种“制度逻辑”极大地导致学校教育机构发展的严重不平衡，“放权”（devolution）与“择校”的机制使市场化的操作方式成为追求优质教育的途径；在教育极不均衡发展的情况下，优质学校则在享受了政策红利和社会发展带来的巨大收益基础上，再利用教育的市场化政策和制度逻辑对那些有机会享受到优质教育资源的需求主体收取费用；同时，学校获得的经费、师资等方面的差距所导致的学校办学质量的差异，又进一步加剧了学校在学生成绩、生均经费、学校办学条件等方面的差异。［7］

在市场化的制度逻辑操作下，学校教育的功利性目的越来越膨胀，“为了一切的学生、为了学生的一切、一切为了学生”只是一句响亮的空谈，学校已经俨然演变成为市场经济制度的“奴婢”，学校的市场制度主宰了教育的运行机制和治理结构，而学校教育的文化目的、国家民族素质的提高，以及学生道德伦理素养的养成则被压制在市场经济制度的运行机制中，学校完全服务于经济的目的，学校市场化的制度逻辑其实导致教育失去了其本性，学校教育的政治功能和社会功能，以及文化和文明等多种功能被市场经济制度所胁迫，失去了更大意义上的对自由、民主与平等的追求，即使是西方国家的学校市场化转型发展也不是以牺牲教育本性为归旨的，西方国家教育的市场化制度逻辑，例如美国的“特许学校”制度、英国的“自由学校”制度，仍然保持着其教育的公共性本质，是不以盈利为目的的。而我国的教育市场化制度已经走得太远，已经触及并影响到了社会经济领域，例如，在北京、上海这样的大都市里，学区房的高昂价格正是对教育本质的玷污，学校教育已经成为房产价格的基础，这可以说丢失了教育的本质与灵魂。

学校教育担负着重要的政治发展与文化传播的功能，尽管学校教育难以逃避市场经济制度的影响，并服务于经济建设的需要，但学校是一种“教育”场所，不能够采取自由市场的竞争方式［8］，兴办学校、管理教育不能采用自由市场的商业操作方式，也不能采取自由市场的竞争性治理模式。诚然，用市场的逻辑和价值选择改造工业化时代以来形成的现代学校制度，使学校之间进行合理有序的市场竞争，这无疑有助于提高现代学校治理体系和治理能力的现代化，但现代学校转型发展的方向仅仅依赖市场的逻辑和市场的力量是不充分的。择校的制度设计具有双重效应，一方面，择校制度可能会促进学校之间的竞争，有助于提高教育质量；另一方面，择校制度可能会扩大教育的不平等。对此，美国著名教育评论家普特南（R. Putnam）指出：择校制度的实际效果很难判断，学校的发展不能只依靠“市场的魔力”，还要充分利用社会资本的效用。［9］305市场化的制度逻辑存在着其应用于学校教育转型发展的有效性的限度。

总之，学校转型发展的市场化制度是利弊共在的。一方面，在市场化制度的理论逻辑上，它扩大了人们“平等”选择学校教育的机会，使现代教育的治理体系更具灵活性、治理结构更加多样化，有助于让所有的人都能享受学校转型发展和制度变迁所带来的红利；另一方面，在“放权”“择校”“均衡发展”“多样发展”“特色发展”的逻辑背后，学校转型发展的“市场逻辑”和“公共选择”又加重了教育中的各种不公正，既扩大了不同群体之间的教育差距以及群体内部的分化，又扩大了地区之间以及薄弱学校与优质学校之间的差距，进一步使学校教育处于非均衡发展的路径依赖中。［10］学校市场化制度明显存在自身的逻辑矛盾和实践冲突，学校转型中的教育市场化已经引发了一系列的社会不满与抱怨，教育市场化不是万能的良药，它对于解决学校教育问题是有限度的。

2.学校市场化转型的规范化逻辑

择校与教育均衡发展的制度设计是教育市场化的具体体现，这种制度设计的“社会想象”是以“新自由主义”的价值观和思维逻辑为基础的，这种制度崇尚的是市场的魔力，追求的是教育的效率和竞争力。［11］学校的市场化转型发展需要予以规范化，否则就会导致学校转型发展的失序或失范。教育做为一种具有公共属性的道德事业、文化事业，不能简单地以市场的逻辑运行，不能够等同于一般的市场。为了保证学校教育的公共属性和文化传播的价值，必须对学校教育的市场化转型作出必要的限制和约束，采取“管办评分离”的制度再设计，对管理者、办学者、评价者的行为进行必要的规范，切实提升学校的治理能力。日本学者滕田英典对如何走出教育转型与教育改革的思想误区提出了不同的主张，认为学校转型发展仅仅依靠择校的制度设计是不会取得成功的，择校的理念与制度只是学校转型发展的促进力量。［12］186择校的理念和制度并不是学校转型发展的特效药，学校的转型发展还需要有积极从事教育制度创新活动的教师的热忱，还要有家长和社会对这种新型制度设计的理解和支持，还要有各级教育行政部门对本地区公立学校的教育意义、教育价值、教育本质的不懈追求及其对教育市场化的制度规范。只有具备了这些条件，特别是对教育市场化进行制度的约束，择校的理念和制度才会作为学校转型发展的一种制度设计而发挥功能。

首先，为了明确地规范和约束学校的办学行为，各级政府必须对学校教育机构进行法律监督。对学校组织的监督必须保持一种不同于对企业、商业等其他社会组织的监管，学校属于一种公共教育部门或机构，学校必须遵循教育教学的规律，独立自主办学，对其组织行为必须做出必要的管理规范与道德责任约束。政府对学校组织的监督与治理作用不能因学校的市场化制度转型而弱化甚至退出，而应当加强政府对学校市场的监控功能。

其次，对营利性组织的办学行为必须明确其市场准入标准与价值定位。营利性组织举办的学校必须首先出于公共利益的教育目的，满足社会成员对优质教育的特色化与多元化需求，以教育的方式实现社会的公益。政府对营利性组织的办学行为必须以明确的法律规范予以监管，使民办教育机构真正发挥公共教育的价值与作用；根据办学标准、校长标准、教师标准、课程标准等各种教育标准的政策文件，对营利性组织的办学资格、办学条件和办学能力进行审查，特别是对学校资本的寻利性做出必要的限制，并对学校资产保持有效的法律监督。

其三，对政府与市场的相互关系，以及各自可以发挥的作用领域，做出明确的法律界定。在学校的市场化转型发展过程中，市场与政府都会有“失灵”的情况。因此，政府与市场二者不是相互排斥的对立关系，而是一种相互补充和交替发挥作用的伙伴关系。“看不见的手”与“看得见的手”需要共同致力于学校教育的转型发展。同时，政府与市场在各级各类教育中的作用又存在很大的不同。政府更应当承担公共性程度高的义务教育的主要责任［13］，强化国家在义务教育治理体系现代化、学校标准化建设以及优质学校建设中的职能。

其四，现代学校转型发展中渗透着“新自由主义”思想的价值取向，其理论观点与我国现代学校转型发展的适切性是值得审视的。新自由主义的公共教育改革倡导者对公立学校的“科层体制、办学呆板低效”大加指责，虽然看见了公共教育制度的问题所在和转型发展的方向，但市场化的学校教育制度并不能解决“科层制”的路径依赖，教育系统的科层体系与僵化的治理结构更多的是由于政府的行政干预造成的。［14］佐藤学对日本现代教育的制度危机进行了深入的分析，认为正是“新自由主义”的学校教育市场化的主张，特别是强调选择、竞争、自由、个性的教育，使得公共教育制度出现了严重的危机。［15］

其五，公共教育是由公共教育资源维系的教育制度，无论是在其本质规定性上，还是在其管理体制和治理方式上，都决定了公共教育的公共性，不能采取新自由主义的观念对教育制度进行再设计。“放权”与“分权”是新自由主义改革公共教育治理制度的基本措施，这些措施有助于提高学校治理的效率，是消除科层制弊端的有力措施，目的是实现具有经济效率、效益和平等的教育目标。学校市场化制度并不一定能有效地保证学生和家长平等地享受优质教育的权利，却更能损害公共教育制度的公益性和公共性。

总之，学校市场化制度的驱动机制和价值取向更多的是出于私益而不是公益的目的。在这种制度逻辑中，如果缺少对学校教育市场制度进行必要的规范和限制，人们出于对私益的过度追求以及利己主义的心理，就会导致现代学校制度演变成为一种失序或无序的教育场域，甚至现代教育的公共性质也被极大地扭曲，成为部分人谋求个人利益的最佳途径。当前，学校教育领域出现的一系列的市场化问题，诸如教育经费不充足、分配不合理问题，优质教育资源紧缺导致的择校问题，教育资源、教育过程和教育机会的分配不公平问题，等等，就是教育市场化制度导致教育处于无序状态的多种表现。很明显，在这些具体问题的背后，是教育市场化的制度逻辑导致的社会价值分配的不合理性问题，社会的教育资源分配必须得到规范化的管理，现代教育制度才能够达成社会公正的目的。

3.学校均衡发展的政府责任

在教育市场化的制度逻辑中，推进基础教育的公平发展与均衡发展、推进义务教育学校标准化建设，是制定公共教育政策的基本价值追求，也是政府治理教育的责任体现。在宏观教育发展规划的制定以及学校教育具体改革措施的执行上，政府都必须承担教育均衡发展和学校标准化建设的责任，推动学校教育向着公平的制度方向转型发展。

从学校教育转型发展的实践层面看，推行教育均衡发展，首先要以义务教育学校标准化建设为基础，以学校标准化建设的路径实现教育的优质均衡发展。其次，要尊重差异，追求学校的多样化、特色化发展，为每个学生得到生动活泼的发展提供机会，对贫困家庭、薄弱学校、落后地区的学生实行帮扶政策与制度。再次，政府的教育治理制度和治理体系要自上而下明确教育转型发展的方向，要帮助薄弱学校具有自我修复的造血功能，为薄弱学校的转型发展提供物质基础和政治基础。

公共选择理论认为，采取政府干预的措施，对于实现学校教育的转型发展，未必能够取得成功；而采取公共服务的教育市场化制度，则有助于打破政府对公共教育的垄断地位，形成公私竞争的格局，并有助于提高政府提供公共物品的效率。［16］152但在面对公共教育领域出现的各种矛盾和冲突的情况下，诸如教育乱收费问题、片面追求升学率问题等，都需要政府担负起解决教育矛盾和冲突的责任，通过政治和行政的手段纠正教育市场化的制度缺陷，为促进学校的健康发展保驾护航。在学校治理体系改革的过程中，要对教育管理权力进行合理重构，坚持“权责明确、权责非线性转移、分权立法、多元制衡以及权力重心适度下移”［17］的现代教育治理原则。

教育经费的投入水平是教育转型发展的基础工程，国民素质的提高、经济社会的发展、综合国力的提升都需要充足的教育财政保障，这也是政府对义务教育学校标准化建设，以及教育均衡发展应该承担的财政保障责任。教育均衡发展必须以公共财政的公平合理分配为基础，基础教育，特别是作为公共物品（public goods）的义务教育，不应由市场化的制度逻辑来主宰，并由私人来经营与管理。学校教育的市场化制度不仅不符合教育的本质规定性，而且违背了义务教育学校的公共价值属性。

公立学校教育是政府应当承担和保障的基本公共事务（public affairs）之一。公立学校教育要随社会的转型而不断转型发展，政府的公共职能则体现在为现代学校转型发展服务上，以不断开拓丰富多样、均衡的优质公共教育资源。政府的教育发展职能主要表现在保证学校转型过程中的公平发展。政府的教育责任与经费投入在学校转型发展中不仅不应受到市场化的制度逻辑的冲击，而且要强化政府的教育治理责任，提高政府的教育治理能力。政府的放权不是把教育转型发展的“包袱”丢给市场而不作为，而是要避免对学校教育越俎代庖、管得过多过死的行为，要让学校具有办学的自主权，提高学校的教育治理水平。

总之，学校教育的转型发展有其自身的规律。在设计和执行学校教育转型发展的制度时，政府要摈弃教育转型发展的“市场逻辑”，而应站在教育转型发展的“教育”立场上，思考学校转型发展的规律，从学校发展的内部规律出发来思考学校的变革与发展，促进学校教育的深度转型，解锁学校市场化发展“路径依赖”的制度牢笼。学校教育的转型发展不能偏离学校教育发展的崇高使命，要根据国家教育转型发展的战略规划来设计学校转型发展的制度，思考学校转型发展的根本夙愿与价值诉求，避免学校转型发展的方向性错误。

三、现代学校转型发展“囚徒困境”的破解

现代学校制度是一种国民教育体系，它对于民族国家的形成具有奠基和推动作用。［18］91这种国家教育体系在某种程度上是一种现代主义的“车间式”的学校制度范式，或者用马克斯·韦伯的概念来说，它是一种现代制度“铁笼”，这种制度“铁笼”以经济理性为基础、以效率追求为目的，具有强大的制度力量和路径依赖性，给学校的转型发展造成了许多困境。要突破已有的制度“铁笼”是异常的困难，在社会发展的新常态背景下，需要予以破解。

1.平等与效益：学校转型发展的两难困境

囚徒困境（prisoner's dilemma）是博弈论中“非零和”博弈的代表性例子，以反映个人的最佳选择并非团体的最佳选择，学校的转型发展存在着“市场逻辑”与“公共选择”并存的状况。学校转型的路径选择也存在着“囚徒困境”，既涉及个人如何选择学校的问题，也涉及国家的学校均衡发展问题。在“互联网+”与“一带一路”的社会发展战略背景下，我国的学校教育面临着重大的战略调整与转型问题。在全球向知识经济社会转型的背景下，学校教育将向何处去，采取什么样的办学模式和管理模式，学校的型态和基本结构会发生什么样的变化，这是考察学校转型发展不得不关照的问题。我国学校转型发展需要以全球的视野（think globally），并以国际上的学校转型发展趋势来作为学校转型的参照，积极推动我国学校的本土转型（act locally）。

平等与效益是学校转型发展的两难选择。这个选择题不是一个简单的“是非”题，它的答案也不是非此即彼的。我国是一个拥有13亿多人口的大国，生产力水平和科学技术的基础仍比较薄弱，教育资源十分有限，教育发展水平不高，是追求平等的学校教育，还是以提高教育的效益为目标，这是学校转型发展必须做出的制度选择。斯科勒克蒂（Phllip C. Schlechty）在《创建卓越学校：教育变革的6大关键系统》一书中对如何创建卓越学校提出了系统的观点，认为使薄弱学校趋于胜任的策略与使好学校走向卓越的策略不一定相同。斯科勒克蒂在对学校变革的需要、系统变革和范式转换等方面进行理论探讨的基础上，对学校变革的6大关键系统进行了深入的分析，包括招募与引导系统、知识传递系统、权力和权威系统、评价系统、方向性系统、边界系统，指出了学校改革和建设的新规范、新价值和新方向。［19］2-3

教育部2005年印发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2010年的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年），都对各地义务教育均衡发展给予了宏观政策指导，都明确提出扩大优质教育资源的总量和覆盖面，强调通过完善义务教育长效机制，实施薄弱学校改造计划、初中工程等项目，缩小中西部地区城乡、区域间义务教育学校建设的差距，推动义务教育学校标准化建设。这些教育政策主张体现了政府在平等与效益上做出的明智制度选择，并对学校教育的结构与功能提出了改革的新要求，特别是优质学校的性质与功能定位问题、学校的治理结构和治理体系现代化问题、城镇化与人口结构变化对学校教育人口的影响问题等，都迫切需要重新从平等与效益的价值选择上进行审视。

2.改革与发展：学校转型发展的基本方法与路径选择

学校转型发展需要在教育机制上的转变和创新，寻找学校转型的合理方法。学校转型的机制和基本方法包括教育改革与教育发展两个方面。教育改革是一种有目的、有计划的过程，它是对历史遗留的教育问题进行的诊断和治疗，是一种“医疗模式”的教育建设方法。我国当代教育的改革主要涉及两个方面，一是宏观教育体制的改革，一是各级各类学校的改革。这两个方面的改革在近40年里，已经取得了很大的成绩，但头痛医头、脚痛医脚的教育改革是建设不好教育的。21世纪的社会发展状况必然要对教育改革提出新的要求，不改革教育中存在的问题，社会的发展就会受到影响，但教育的改革必须是全面的和综合的。

教育发展是教育事业从一种量到另一种量、从一种质到另一种质的变化过程，它是建设教育的一种积极的态度和方法。教育事业的发展一直是我国教育建设的重点，但其中的矛盾还是十分突出的，在教育转型发展的制度背景下，一方面人民群众对优质教育具有巨大的需求，另一方面，我国的现代化建设也需要更多更好的优秀人才，不发展教育事业，就不能满足人民群众受教育的需要和现代化建设的需要。完善我国教育转型发展的社会支持系统，必须坚持“从时代要求和中国国情出发、政府引导与社会参与统一、标本兼治与综合治理”的三个基本原则。［20］

在过去的40年里，我们正是通过教育改革和教育发展使我国社会蒸蒸日上、经济崛起的，学校教育发生了巨大的转型；在21世纪“互联网+”的知识经济社会里，教育的改革和发展将仍然是开创我国未来社会美好蓝图和学校转型发展的基本方法和基本机制，但应当以教育发展为学校转型的基本方法，“发展是硬道理”。托马斯·弗里德曼在《世界是平的》一书中为我们描绘了抹平世界的十大“推土机”，提出创新时代已经来临的观点，合作、竞争与创新已经成为开创21世纪社会发展的动力。［21］95因此，学校教育的转型发展也必须走出一条合作、竞争与创新的道路。

变革社会中的学校转型发展具有其制度变迁和路径选择的内在逻辑，西方国家学校公共组织的转型发展是以“新自由主义”为基础的，学校的治理体系和治理结构发生了巨大的变化。［22］学校转型发展的过程具有路径依赖的倾向，作为一个后发现代化国家，中国现代学校教育的转型发展必须“创新思维，克服已被感知的障碍，寻求突破”［23］序言，摈弃教育市场化的路径依赖和制度选择，在改造薄弱学校的同时，注重义务教育学校标准化建设，促进优质学校的多样发展，反思教育均衡发展与多样发展的困境，认识学校转型发展的差序格局，走“跨越式发展”和“超越差距”的学校转型发展的道路，实现学校教育高质量、高水平、高效能的转型发展。

［1］迈克尔·富兰.突破［M］. 北京：教育科学出版社，2009.

［2］莱文. 教育改革——从启动到成果［M］. 项贤明，洪成文，译.北京：教育科学出版社，2004.

［3］傅松涛，陆伟.教育效率与公平的生态性一体同行共建双赢［J］.苏州大学学报（教育科学版），2015，（2）.

［4］劳凯声. 教育市场的可能性及其限度［J］. 北京师范大学学报（社会科学版），2005，（1）.

［5］秦行音. 教育市场化的比较研究：中国和世界［J］. 教育科学，2003，（5）.

［6］道格拉斯·C.诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英，译.上海：三联书店，1994.

［7］檀慧玲，刘艳.国家义务教育质量检测：实现有质量的教育公平的有效途径［J］.中国教育学刊，2016，（1）.

［8］秦行音.教育市场化的比较研究：中国和世界［J］. 教育科学，2003，（5）.

［9］Robert D P. Bowling alone［M］. New York：Simon & Schuster，2000.

［10］盛冰. 社会资本、市场力量与学校变革［J］. 北京师范大学学报（社会科学版），2005，（1）.

［11］董辉，卢乃桂.国外择校研究的前沿图景：现象与政策［J］. 比较教育研究，2010，（12）.

［12］藤田英典.走出教育改革的误区［M］. 张琼华，等译，北京：人民教育出版社，2001.

［13］劳凯声.教育市场的可能性及其限度［J］. 北京师范大学学报（社会科学版），2005，（1）.

［14］贺武华.公共教育改革中的新自由主义思想取向与反思［J］. 教育研究，2009，（9）.

［15］佐藤学.全球化时代的日本学校教育改革——危机与改革的构想［J］. 教育研究，2006，（1）.

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［17］王珊，苏君阳.走向现代教育治理的教育管理权力重构［J］.现代教育管理，2015，（5）.

［18］安迪·格林.教育与国家形成：英、法、美教育体系起源之比较［M］.王春华，等译，北京：教育科学出版社，2004.

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［20］肖昊.教育发展社会支持系统的几个理论问题［J］.当代经济，2012，（2）.

［21］托马斯·弗里德曼.世界是平的：21世纪简史［M］.长沙：湖南科学技术出版社，2010.

［22］程晋宽. 论现代学校转型发展的路径依赖与选择［J］. 中国人民大学教育学刊，2015，（3）.

［23］迈克尔·富兰.突破［M］. 北京：教育科学出版社，2009.

［责任编辑：杨雅婕］

The Institutional Logic and Path Choice of Modern School Transformational Development

CHENG Jin-kuan
( School of Educational Science, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081,China )

The school transformational development is not an aimless process; we must ponder on the essential positioning of the schools and the path choices of the school transformational development. The school transformational development faces value choices between equity and efficiency, and also takes the mission and responsibility of social equity. In the context of the marketization of schools, and on the condition of the coexistence of the market logic and public choice, it is difficult to unlock the path dependence of the school transformational development, which must go beyond the rigid thinking of school choice and the balanced development of education, solving the “prisoner's dilemma” of the school transformational development with the paths of reform and development to realize the win-win of the structures and functions between the school and society.

modern school system; school transformational development; institutional logic; path dependence

程晋宽（1965—），男，安徽寿县人，教育学博士，南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师，江苏省基础教育人才培养模式协同创新中心研究人员，主要从事教育管理与比较教育研究。

全国教育科学“十三五”规划2016年度国家重点课题“义务教育学校标准化建设研究”（项目编号：AHA160006）的阶段性研究成果。

G471

A

2095-7068(2016)03-0031-09

2016-04-05