浅析我国行政执行强制制度

罗攀

摘 要 税务行政强制作为行政强制在税收领域的适用，随着税收在我国经济生活中地位和作用的日益显著而受到人们的关注，本文针对税务行政强制的法律环境保障及税务行政强制制度本身存在的缺陷和完善，从行政强制的立法思考，行政强制措施与行政强制执行的分界，行政强制措施的立法，及行政机关违反《行政强制法》的法律责任角度进行分析。

关键词 行政强制；立法；税务

一、行政强制的概述

为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》，自2012年1月1日起施行。这是我国行政法制建设领域的又一部重要法律。它既是一部规范政府权力的法律，同时也是一部保护公民权利的法律。税务行政强制，是税法赋予税务机关的一项重要权力，是保证国家税收及时足额入库，打击偷逃骗税，维护税法和税务机关尊严的重要法律手段。税务行政强制作为行政强制的一种，一方面体现在征税主体（税务机关）对于纳税主体行为的评判过程中，另一方面则体现在征税行为受阻后其内容的实现上。为了实现税收征收管理职能，维护依法治税的良好外部环境，无论纳税人是否主动履行义务，税务行政强制都是不可缺少的。由于我国的法制建设起步较晚，行政强制制度的不够完善，才造成了在税收征收管理过程中一些强征强收行为的发生。在实施行政强制过程中，要把握好行政强制的合法性原则、适当原则、教育与强制相结合原则、禁止利用行政强制权谋取利益原则、保障当事人程序权利和法律救济权利原则。

二、行政强制的立法思考

行政强制立法的立法目的主要有三个方面，一是赋予行政主体必要的手段，保证行政主体履行职责；二是规范行政强制领域的“滥”、“乱”、“软”问题，维护公共利益和公共秩序；三是对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。有专家形象地说：“这是一个天平，要把它摆平，既要给行政机关权力，又要给老百姓救济和保护。”行政强制的立法目的主要包括以下几个方面：

（一）保障和监督行政机关依法履行职责，保证行政主体履行职责。行政强制在行政管理中是行政机关不可或缺的一种方式。其一，因其直接强制所产生的行政效率，行政强制措施是行政机关及其工作人员较为青睐的权力之一，严重威胁着公民权利和自由。其二，行政强制是一种直接作用于行政相对人人身和财产的“物理性”权力，容易侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，引起行政相对人的不满，甚至激化矛盾。因此，亟须法律对行政机关实施强制权力予以必要的限制和监督，防止行政执法的随意性过大。如果没有统一的法律规定，行政机关可能通过多种方式自授或者寻求他授行政强制权，这可能是出于行政管理的实际需要和合理需求，也不免有行政权自我扩张的私欲。为此，《行政强制法》中有关行政强制的规定应运而生。

（二）规范行政强制领域的“滥”、“乱”、“软”问题，维护公共利益和公共秩序。在现实执法环境中，行政强制滥用、乱用和无用的现象数不胜数，因此，行政强制的存在有其合理性。因为如果危害社会或公民的违法行为和危险事件发生，行政机关却不能及时釆取强制措施加以预防和制止，或行政机关已经作出了公民必须履行某一义务的决定，公民却可以置之不理，行政机关对此无能为力，行政机关就将无法履行其保护社会公共利益、保护公民合法权益的职责；或者，它将毫无权威，国家行政管理将无法顺利进行。可见，行政强制在实际生活中是必不可少的。因此，如果不对行政强制予以合理的立法规范，既有可能使得行政权力、行政决定滥用、乱用现象频频发生，也有可能使得行政管理、行政执法不能做到令行禁止，导致行政效能无用，无法履行行政管理职责。

（三）对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制兼顾公共利益和行政相对人的合法权益，既保障行政机关履行职责，也要保护社会公众的合法权益，这一点在《行政强制法》的立法中有诸多体现。规范和限制行政强制的设定、实施方式和实施程序的目的是为了规范和限制行政强制的行使，保证行政强制不侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。《行政强制法》这一部名为“强制法”的立法宗旨并不是要任意扩大行政机关的权力，为某些行政违法行为撑腰打气，而在于防止强制力的滥用，试图把强制权运用到最小、最少，处处体现的是保护公民权益的立法精神，而《行政强制法》中的行政强制也将成为公民抵御强制权力侵害的盾牌。《行政强制》法作为一部保护行政相对人合法权益、维护公平与正义、促进社会和谐的法律宗旨不言而喻。

三、“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界

将“行政强制措施”与“行政强制执行”清晰分界，有助于立法机关正确地分别设定行政强制措施和行政强制执行，有助于行政机关在实施行政强制中运用正确的强制手段，有助于行政机关正确地分别遵循行政强制措施的程序和行政强制执行的程序。有助于防止误将行政强制措施作为行政强制执行申请人民法院强制执行，有助于对以往行政强制措施和行政强制执行进行有效梳理和清理，有助于人民法院确定行政诉讼中的司法管辖制度。

根据第9条规定，行政强制措施的种类有：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所 设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款 汇款；（五）其他行政强制措施

第12条规定了行政机关实施行政强制执行的手段有：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款 汇款；（ 三） 拍卖或者依法处理查封扣押的场所设施或者财物；（四）排除妨碍恢复原状；（ 五） 代履行；（六）其他强制执行方式。

无论行政强制措施还是行政强制执行，都是行政强制机关（行政机关或人民法院）以强制手段迫使当事人的行政义务得到履行。然而，这种义务内容是不作为或容忍义务者，是行政强制措施，如果这种义务是作为义务者，那就是行政强制执行。这是最为关键的内质层次的区别标准。行政强制措施具有暂时性，属于中间行为，行政强制执行属于最终行为。

四、行政机关违反《行政强制法》的法律责任

行政机关实施行政强制，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给与处分：（1）没有法律、法规依据的；（2）改变行政强制对象、条件、方式的；（3）违反法定程序实施行政强制的；（4）违反《行政强制法》规定，在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的；（5）对居民生活采取停止供水供电供热供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定的；（6）有其他违法实施行政强制情形的。

行政机关将查封、扣押的财务或者划拨的存款、汇款及拍卖和依法处理所得的款项，截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。行政机关工作人员利用职务上的便利，将查封、扣押的场所、设施或者财务据为己有的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，依法给与记大过降级撤职或者开除的处分。行政机关及工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。行政机关违反《行政强制法》规定，智灵金融机构将款项划入国库或者财政专户意外的其他账户的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

这体现了我国行政强制法的行政主题遵守有法可依有法必依的原则，符合我国社会主义法治建设的基本要求。

五、完善税务行政强制工作的若干建议

（一）加强欠税管理，从源头上减少不必要的行政强制

通过加强对欠税的跟踪管理，在保证欠税追缴入库的前提下尽可能减少不必要的税务行政强制执行。一是加强日常欠税清缴工作，利用欠税公告、纳税信用等级评定、阻止欠税人出境、行使代位权和撤销权等多种手段提高纳税遵从度；二是要做好税法宣传和工作沟通；三是对于信用良好但确实有困难暂时难以足额纳税的企业，制定欠税清缴计划，帮助企业清缴欠税。

（二）加强业务培训，提升执法人员的执法水平和法制意识

为防范税务行政强制执行中出现的各类执法风险，应加大对税收执法人员的教育和培训力度，建立一支业务能力强，法律意识高的执法人才队伍。一是要提高执法水平。通过专家讲座、学习交流、案例分析等方式，提升执法人员对各项税收法律法规的理解能力和正确运用法律法规解决实际问题的能力。二是要增强法制意识。要注重法制教育，增强依法行政观念，摒弃“重实体，轻程序”的错误思想，树立程序优先的意识。

（三）建立完善的监督机制，将行政强制执行工作纳入绩效考核

税务机关应建立完善的监督机制，加强对税务行政强制执行事前、事中、事后的跟踪监控。一是建立案件移送审查制度，对准备进入强制执行程序的案件，移交法制部门进行全面审查；二是要规范税务行政强制执行实施过程中的具体操作；三是进行事后复查，总结问题与不足，推广先进经验；四是要将行政强制执行工作纳入绩效考核，推动基层税务机关全面开展强制执行工作，促进税务行政强制执行工作不断完善。

参考文献：

[1]胡建淼.行政强制措施与行政强制执行的边界划定[J].法学.2002（06）

[2]王红君.关于行政强制法立法的思考