大后方城市的黄金期——抗日战争时期成都城市发展研究

徐　鹏

(北京大学历史学系，北京海淀100871)



大后方城市的黄金期
——抗日战争时期成都城市发展研究

徐鹏

(北京大学历史学系，北京海淀100871)

摘要：抗日战争全面爆发后，国民政府西迁重庆，大量机关、企业、高校亦随之迁往西南。成都在有效地承接西迁的机构与人员的同时，城市得到有效地发展：城市实体区域得到扩大，行政边界得以界定，市政管理机构的现代性增强，市政设施得以更新和发展，人口规模也得到扩大。

关键词：抗日战争；成都市；市政管理；城市发展

对于近代以来的城市发展，学术界多集中于1937年以前，尤其在清末开埠与“黄金十年”两个阶段着力较多。抗战时期与国共内战时期通常被认定是城市发展的停滞期。但随着历史研究的深入，这一定论很大程度上是不成立的。这一时期的西南，城市的发展非但没有放缓，反而迎来了发展的黄金期。对此，学术界已有了较为深入的研究。①本文在前人研究成果的基础上，综合利用档案、报刊、文史资料等相关史料，分别从人口基数、实体地域、行政区域、市政管理、公共设施五个角度探究抗战时期成都城市发展的基本面向。

一、人口基数：城市发展的表与里

依据国民政府行政院的资料，1937年10月到1940年年底，流入内地避难的难民仅各难民收容所收容的就达670多万人，1941年为174万，1942年为134万，抗战前五年入川人口即近千万。[1]147具体迁川人口难以统计，但数量上的庞大仍不言自明。同样，进入成都的人口，尤其是难民，相对较难统计，但数量上应相当可观。

另一方面，日军飞机对成都的轰炸给成都市造成了巨大的人员与物资损失。除此之外，为了减少空袭损失，从消极防空的角度，成都市进行了大规模的人口疏散工作，这也对成都市人口总量的变化造成巨大影响。对于抗日战争时期成都市人口的变化，何一民已对其进行梳理。[2]空袭、疏散、东部移民等多方面因素共同影响着成都市的人口总量，故而，这一时期成都市的人口总量的波动是如上多种合力的结果。

根据1937年7月的数据，这一时期成都市人口总量当在50万左右。抗日战争全面爆发后，成都市人口总量开始下滑，至1938年4月，共减少5万余人，人口数降至46万余人。1938年11月，日机首次空袭成都。成都市人口开始大规模向外转移，但随着中东部难民与机关、学校的迁入人口变动尚不剧烈。1939年5月与6月，日机分别空袭重庆与成都。成都开始实行大规模人口疏散计划，故而1939年6月人口总量跌至351155人，9月跌至抗战期间最低点，312729人。[3]10-111940年后，随着战争形势的缓解与成都防空的增强，被疏散人口与移民开始向成都回流。日机虽于1947年7月27日再次对成都轰炸，但整个抗战后期，日机基本停止对成都轰炸的轰炸，加之这一时期成都工商业的恢复与市政设施的完善，成都市的人口总量迅速攀升，1944年已有620302人，[4]76在抗日战争结束之时已增长至70万人左右。

抗日战争期间，外省向西南的大规模移民主要有两次，一次为抗战前期，即1937到1940年，另一次则是1944年豫湘桂战役之后。同样，迁入成都市的移民与这两次高潮保持一致。第一个人口迁入高潮因成都市的人口疏散工作而抵消，第二次人口迁入高潮则与被疏散人口回迁相合流，共同推动了抗战后期成都市人口的迅速增长。

人口数量本身的变大即意味着城市的发展，此外，人口的流动更是以一种吊诡的形式推动着城市的发展。市政与防空当局为推动人口的快速疏散从而大规模维修市内出城的道路，推动了城市交通的发展；而人口的恢复与增长自然也推动成都市商业的繁荣与市政的兴建，并从另一个方面推动了成都市县划界纠纷的解决。

二、城市实体：城市景观的直观表现

成都城市实体地域的发展主要体现于以清末成都城为基础并向四周扩张。清末民初，成都城市建成区仅在环城城壕以内以及各门向外的少量延伸。至民国二三十年代，成都实体城市的发展仍保持这一发展趋势，仍旧沿着通往各县的公路延伸，除此之外，也出现环状与成片区的拓展，成都城市的功能分区进一步优化。抗日战争期间成都城市实体地域的发展主要体现于城市功能景观区的初步形成。

对于抗日战争期间成都城市实体的发展，可以从文教景观区、工业景观区、住宅景观区、商业景观区等几个方面分别论述：

对于文教景观区， 1938年，四川大学从旧皇城迁移到成都城东南外的望江楼附近，由省政府划拨2000亩土地作为新校址，形成了一个新的文化教育区。[5]抗日战争爆发后，诸多高校内迁与科研机构内迁成都并先后汇集到华西坝，借用华西协和大学的校园、坚持办学，使得在成都城南业已形成的文化景观区进一步繁荣。抗日战争期间内迁高校与四川大学、华西协和大学等高校一起在成都城南华西坝到城东南九眼桥一带形成了全国著名的文化教育区，成都城市的文教景观区逐渐定型，并延续至建国后。

工业景观区方面，依据建设“成都新村”计划，[6]主要布局在成都城北火车站附近以及城外东北一带。但是，这一计划并未得到有效地推行。成都属于内陆消费城市，原有工业并不发达。虽有大批东部地区企业的内迁，但“其迁川经营者不一而足，本市工业受其影响，日趋进步，然多属手工业”。[7]但相对来说，成都市的工业仍得到长足发展。1942年，成都共有各类新式企业105家，其中化工工厂35家，食品工厂4家，卷烟工厂32家，五金工厂8家，印刷工厂13家，电气工厂1家。②到了1945年，据1945年3月统计, 成都共计有工厂330家。[8]抗战期间成都虽未形成大规模连片的工业景观区，仍呈点状分布，但成都城外工厂的修建却拉动了人口的外迁，并进一步推动城市实体地域的拓展。

住宅景观区方面，依据建设“成都新村”计划，则主要分布在城南。但由于规模过大，城南的居住区仅建成了新南门外的“新村”与老南门外的“蓉村”。由于日机的轰炸以及新村推动过程中所发生的地权纠纷，新村未能形成大规模的住宅区。抗战胜利后，城南新村的住宅区宅基地被倒卖，形成了高污染的工业区。抗日战争时期城区人口被疏散，成都市政府在成都城周边划出疏散区三处，分别为新西门外茶店子与和尚桥附近、东门外沙河堡附近、塔子山麓，如上三处皆形成了人口聚居区。[9]人口的疏散使得绕城郊区的城市景观迅速发展。

商业景观区方面，清末民初，商业街和东大路已成为成都主要的商业街区。1924年，春熙路修通后，这一地区进一步繁荣。依据建设“成都新村”计划，城东牛市口、沙河铺一带规划为商业区。抗日战争爆发后，成都市出现战时繁荣，商业场、悦来场、新集路、春熙路与东大街、盐市口、暑袜街等商业区逐渐连片，成都市主要的商业景观区基本定型，并延续至今。

综上，抗日战争时期，随着成都城外文教景观区、工业景观区、集体住宅区等相关城市功能区的形成以及成都城城墙缺口的打通，成都市的城市建成区突破了旧城墙的束缚，并在城外形成了新的功能景观区。而成都城市实体地域的发展也突破了既存的市界，并进而推动了成都市与成、华二县的划界工作。

三、行政区域：城市发展的空间基础

早在抗日战争爆发前，成都市县的划界纠纷就已产生。1928年成都市政公所改组为成都市政府。市长黄隐就任之初，即在其《为整理成都市市政告市民书》中，将划分市行政范围列为迫切需要解决的问题之一。1931年，市长黄隐呈请省政府以警察局管辖区域为市界，并着手勘察绘图，规划全市面积约二万五千余亩。当年12月，新任市长陈鼎勋建议市区应予扩张，以东至簧门铺、南至红牌楼、西至土桥、北至天回镇为界。然而，这一提议遭到华阳县政府反对。

1935年，成都市市长钟体乾呈文，“本市区域未经划定，暂以旧省会警察区域为市行政范围，致诸多事务不易推行”，③希望早日划定疆界，以便办理新兴事业，获省政府批准。省民政厅召集成都市政府、成都、华阳两县政府代表会商划拨新址计划，决定在前市长黄隐当初踏勘界线的基础上复勘定界。新划定的成都市界由于“建筑成渝铁路、车站、扩修机场、建设公募、新村暨郊外公园等项问题，前次拟划界线多不适用”。④成都市政府最终否定了该划界方案，并要求省政府重新划界。

为尽快完成市县划界，四川省政府决定派民政厅厅长稽祖佑兼任成都市市长。1937年勘划完成，此次勘界结果东至乌龟桥，东南至八仙桥，南至红牌路，西南至糍粑店，西至化成桥、杉板桥，西北至荣桂桥、九里桥，北至赛灵台、高饭店、山王庙，绕凤凰山麓至回回镇、青龙场，东北至八里庄、跳蹬河。面积约139000市亩，约合368平方市里，92平方公里，比原先市区面积大了近5倍。

抗日战争爆发后，西南成为抗日战争的大后方，大量政府机关、学校、企业迁往西南，并大量涌入成都。由于日机的轰炸，成都市民逐渐转移到城郊一带，成都市扩大其行政地区的需求变得更为迫切。1939年8月，省府召开成都市区划拨问题会议，召集市、县负责人会商划界交接问题。成都市市长杨全宇态度强硬，认为“成都市勘划市区，既系依法呈奉中央核准，似不能以任何理由推翻……市区划拨，应以一次交割为宜，否则前途困难甚多，恐永难解决”。对此，成、华二县县长给予反击，认为原有划界程序不合法，对划给市区的县有公产应予补偿，且划界过程应召集市县三方与法团士绅代表会同解决。虽然成都市为省会，但根据国民政府法令，普通市与县平级，加之实行所谓民主政治，遇到利益关系无法调和。面对市、县双方的对立，省政府只好采取中立的办法，既照顾成都市的面子，又考虑成、华两县的实际困难和心里承受能力，决定“成都市区经界，仍照中央核准原案办理，但需斟酌实际需要情形，分为三期划拨”。⑤

随着抗战期间日机的空袭，成都市进行了大规模的人口疏散工作。人口被疏散至城市郊区，这无形中增长了了成都市对于扩大市界的需求。1944年5月20日，省府以成、成、华三县市划界交拨一案，派民政厅长胡次威与财政厅长石体元会同前往监同交接报核。6月1日，成、华两县政府奉令召开交拨问题座谈会。会议指出，对于划界交拨的难处，主要包括：1、关于成华两县要求补偿契屠等税问题；2、关于成、华两县要求今后长期补偿问题；3、市区东桂街及北打金街小学校归属问题；4两县兵役是否照拨交人口数比例减少；5、田地交拨后粮税应相应减少。⑥

1945年，随着市县三方妥善处理了市县划界后的财政、税收、兵役、公产补偿问题；原属县存废问题；外迁县治问题及所附带产生的县治选址及兴建费用问题；国民地域认同问题等几个矛盾焦点后，6月30日中午12时，在民政厅厅长胡次威主持下，成都市、成都县、华阳县三方在督院街省政府举行划界交接仪式。“计成都县拨交成都市政府的土地面积共4247.98亩，23保，190甲。华阳县交拨成都市政府土地面积共4301.95亩，19保，92甲”。⑦如是，成都市政府管辖的范围扩大至35919亩。划拨完成后，成都市区完全突破了旧城垣的范围，成都市的行政区域在抗日战争期间最终得以扩大与界定。

如上，抗日战争爆发之前，随着成都设市，暂定以警区作为市界。随着成都市的实体地域超过了其行政地域，成都市开始寻求重新勘界，即从成都、华阳二县划拨土地。抗日战争爆发后，随着西南作为抗战大后方地位的确立，大量人口与机关涌入成都，同时，人口的疏散又使得人口在绕城郊区一带集聚，成都市扩大市界的需求变得更为迫切。经过市县三方数次交锋，成都市与成都、华阳二县的划界纠纷终于在抗战即将结束之时得以解决，成都市获得了广大的城市腹地与发展空间，这成为抗日战争期间成都城市发展的一个重要表现。

四、市政管理：城市发展的制度保障

市政的发展可以从多方面进行考察，其中市政管理是重要的一环。现代城市则需要现代的市政管理制度。突发危机对市政机关的行政能力是一个巨大的考验。同时，突发事件对于提升市政机关的治理与社会动员能力也有莫大的帮助。对于一个城市市政权威的发展，可以从市政机构的设置与机构职能两个角度进行考察。

民国初年，川内军阀混战，市政管理混乱，且发展缓慢。1922年，成都成立市政公所，并以“市”自称。1928年7月，南京国民政府颁布《特别市组织法》与《市组织法》，从而使市成为一级政权，并在法律上获得了地方自治的性质。1928年9月，成都市政公所改组为成都市政府，黄隐为市长。市府依据国民政府《市组织法》，颁布《成都市暂行条例》，设市长一人，市府分设秘书处与财政、土地、社会、工务、公安、教育六局，即1处6局的行政组织。[10]

川政统一后，尤其是在抗日战争期间，成都市政管理的发展得到快速。随着成都市政的发展，四川省政府对成都市政府颇有失控之感。1937年1月，省政府决定撤销成都市政府，另成立成都市政委员会，并由民政厅长稽祖佑兼任主任委员。此次撤销市府设置市政委员会，对成都市政府的发展造成重创。撤销市府，既不符合市制规范，又不利于城市管理。年底，四川省政府决定恢复成都市政府。1938年11月，成都市政府颁布《成都市政府组织规则》，建立起1处7科1室的组织结构。[11]依据《成都市政府组织规则》的规定，成都市各局一律改为科，则在一定程度上降低了成都市政府的行政地位。

抗日战争时期，随着成都市政的发展，对市政的统计也愈发重要。为加强市政府的统计组织，市长余中英在任期间，于1941年8月，特将原秘书处统计股改组成立统计室，从而健全机构，增加效率。到1942年，成都市政府所属各科室又进行了一次调整，所属机构系统进一步扩大，通过增加政府职能以适应战争形势。此次调整形成了1处9科4室1部的行政组织系统。⑧此次调整之后，成都市政府的组织结构基本已定型，并延续到成都解放。

抗日战争期间成都市政府的组织结构，自1938年1处7科1室的组织结构发展到1处9科4室1部的行政组织系统，土地科更名为地政科，新设民政科、军事科、粮政科，卫生科并入民政科，政府组织与结构逐渐完善，政府职能增加。具体到每一个科室，以秘书科和民政科为例，秘书处负责的编制统计及报告的事务划拨给了统计室，管理款项出纳的职能划拨给会计室，其余职能不变；社会科所负责的户口调查、户籍行政等职能划拨给民政科，调控粮食的职能划拨给粮政科，组织兵役的职能则划拨给了军事科。社会科在保留其余职能的同时，为配合抗战的大背景，又新增了负责“关于党政人员伤亡暨人民空袭损害及守土伤亡等之抚恤事项”与“关于物价之平抑事项”的职能。新成立的市政府特务队部则需要负责空袭时的消防拆卸救护工作。

综观抗日战争时期及其之前的成都市政府组织机构与职能的嬗变，城市的市政机关经历了一个从无到有，机构从少至多，规模从小变大的过程。随着各科室的建立与完善，成都市的行政体系形成科层式的管理方式，行政效率与权威增强。但抗日战争时期，市政府机构的调整，更多地体现出其战时军事色彩与社会动员能力的增强。

五、公共设施：城市文明的重要指标

城市公共设施建设的好坏是判断一个城市现代文明化程度高低的一个重要指标，公共设施也是考察市政乃至城市发展的重要方面。抗日战争时期成都的市政设施，由于日军的空袭，相对来说发展较为缓慢，但仍存在战时畸形繁荣的情况。城市公共设施是分为多方面的，本文将道路交通、排水系统、供电照明等几个方面分别论述。

道路交通方面，本文将仅述成都城内及其郊区的交通，成都城与周边县市之间的道路交通不在本文论述的范围内。抗战期间成都市的公路交通主要可以分为两个方面，即道路的修建与道路的改良。1936年，成都市政府拟定了成都市道路计划，计划修建城市干线与环城道路。城市干路包括东干路、南干路、西干路、北干路4条干路。4条干路在抗战期间先后动工，并在1944年基本完工。城市环路包括两环，分别紧绕城墙和环绕行政区域。到1943年，第一环基本贯通，但第二环由于经费问题被搁置。对于市内道路的改良，以1938年为例，全年共修补308条街道，修补面积大9万多平方米。[12]

对于排水系统，成都降水量较大，且地势低洼，故而城市排水系统长期得到历代政府的重视。民国之后，随着军阀混战，城市排水设施颇多废弛。川政统一后，成都市政府将排水设施的修建纳入市政范围。1939年市政府组织10个临时淘沟队，在雨季来临前将城区主要干沟清淘一遍。1942年又继续修建排水干沟10条。[3]176-177在成都市政府的推动下，成都市内的水患与排污问题大为减少。抗战后期及其结束初期，成都城市排水系统再度废弛。

供电照明方面，1934年，成都已建成发电厂六七家，其中较大的是启明电灯公司、兴业水力发电厂、光明实业公司。其中启明电灯公司是规模最大的，发电容量为1275千瓦。[13]抗日战争爆发后，随着大批企业、机关与人口的迁入，用电量猛增，反向拉动成都电力事业的发展。至1941年，启明电灯公司发电量增加至730万度，然仍严重超负荷，供电不足。照明方面，主要工作是安装电灯。1933年，市政当局计划分三期以电灯取代菜油灯作为公共照明。1937年，成都城区共计安装电灯988盏，[14]1941年全市街灯为1753盏。这一时期的电源均为启明电灯公司所提供的220伏低压电流。[15]抗战期间，由于日机的轰炸，成都市虽实行灯火管制，但这一期间供电与照明事业仍得到较大发展。

六、结语

随着成都城市自身的发展与大批机关、工厂、高校的迁入，成都城市的规模日益壮大，其城市性质，也逐渐从政治性城市转化为融合政治、经济、文化为一体的生产——消费型城市。抗日战争期间行政区域的界定，使得长达十几年的划界纠纷得以解决，使得成都市独立法人地位的最终确定。市政管理的增强与市政设施的兴修也使得成都城市逐渐具有了现代的都市景观。综观抗日战争期间成都城市发展可以发现，成都城市规划与发展过程中形成按功能分区的发展路径，而空袭破坏与城市重建成为成都城市发展的二元矛盾。其城市发展动力则主要表现为在抗日战争时期城市在战争以及战争所导致的人员、机构非自然增长的外在动力所诱导的政府主导型的城市发展。

注释：

①隗瀛涛.四川近代史稿[M]. 成都：四川人民出版社，1990. 何一民. 变革与发展——中国内陆城市成都现代化研究[M].成都：四川大学出版社，2002；何一民，刘杨. 抗战时期西南大后方城市发展与空间分布的变化[J].西南民族大学学报：人文社科版，2015(6)：218-225；Stapleton, Kristin Eileen.CivilizingChengdu:Chineseurbanreform, 1895-1937[M].Cambridge, Mass.: Harvard University Asia Center. 2000；刘杨. 抗战时期康定城市的繁荣与发展[J].四川文理学院学报，2013(3)：16-21.

②社会调查与统计，1944(6):29-42.

③成都市政府送国民政府军事委员会政治训练处关于委派各区区长等事的公函》，《市府有关市区规划和财税概况等各类文件》，38-1-807，成都市档案馆藏。

④《关于取消市县新勘界以全县统一的提案》，《省市府关于成都市区勘地、划界的训令，呈文公函、代电、会议记录》，38-1-184，成都市档案馆藏。

⑤《成都市区划拨问题会议纪录》，《成都市府呈市组织规则组织系统表、履勘市区经界报告说明书、请令成华两县划归市区行政权》，M054-03-7738，四川省档案馆藏。

⑥《据签呈为奉令监同成成华三市县划界交拨办理情形并拟具意见请核示一案奉批提请公决由》，《华阳、成都市县府县民呈三市县划界经图划拨保甲户口清册划勘界工作派员监督交接办理事宜提案会议记录与四川》，M054-03-7742，四川省档案馆藏。

⑦中国人民政治协商会议四川省成都市委员会文史资料研究委员会. 成都文史资料选辑(5)[G].1983.

⑧成都市政府统计室. 成都市市政统计[M].1943.

参考文献：

[1] 陈彩章. 中国历代人口变迁之研究[M].重庆：商务出版社，1946.

[2] 何一民. 近代成都城市人口发展述论[J].近代史研究，1993(1)：195-210.

[3] 何一民. 成都通史(民国时期)[M].成都：四川人民出版社，2011.

[4] 丁成明，胡金玉. 抗战时期的四川——档案史料汇编[G].重庆：重庆出版社，2014.

[5] 陈乐桥. 建设“新成都”与都市计划[J].成都市政府周报，1939(10).

[6] 雷达，曾瑞炎. 近代市政改革视野下的成都“新村”建设[J].四川师范大学学报:社会科学版，2010(2):138-144.

[7] 成都市政府二十九年度工作报告[J].成都市政府月刊，1941(1):5.

[8] 抗战前后四川省工厂概况[J].四川档案史料，1985(4).

[9] 成都市地方志编纂委员会. 成都市志·房地产志[M].成都：成都出版社，1993：234.

[10]成都市暂行章程[J].成都市市政公报，1928(1):1-10.

[11]成都市政府组织规则[J].成都市政府周报，1939(7-8).

[12]成都市政府二十八年工作报告[J].成都市政周报，1940(2).

[13]中国工程师学会四川考察团报告[J].电力，1934(1).

[14]成都市政府二十八年度工作报告:三[N].成都市政府报，1930-02-24.

[15]成都市施政概况报告书[J].成都市政月刊，1941(5).

[责任编辑范藻]

收稿日期：2016-03-15

作者简介：徐鹏(1989—)，男，河南商丘人。博士研究生，主要从事中国近现代史与城市史研究。

中图分类号：K265

文献标志码：A

文章编号：1674-5248(2016)04-0098-06

The Golden Period of the Cities in the Rear Area:Urban Development of Chengdu in the Period of Anti-Japanese War

XU Peng

(History Department of Peking University, Beijing 100871, China)

Abstract:After the outbreak of the Anti-Japanese War, the GMT government moved westward to Chongqing, and a large number of organs, enterprises and universities also moved to the southwest. Effectively, Chengdu received the institutions and personnels and the city has accordingly been developed: the urban physical area has been expanded, the administrative boundary has been defined, the municipal administrative institutions have been strengthened, the municipal facilities have been updated and developed, and the population size has been expanded. During the War, Chengdu became one of the few cities which were still developing.

Key words:Anti-Japanese War; Chengdu city; municipal administration; urban development