我国网络游戏政府监管的归口问题

陈　党

(安徽工程大学 艺术学院，安徽 芜湖 241000)



我国网络游戏政府监管的归口问题

陈党

(安徽工程大学 艺术学院，安徽 芜湖 241000)

近30年来我国网络游戏政府监管可分为4个时段：1990年代，监管主体初步形成；2000-2004年，多部门监管权之争；2005-2008年，文化部和新闻出版总署两部门监管地位凸显；2009年至今，文化部和新闻出版总署两部门监管范围厘清。网络游戏政府监管的归口问题具有复杂性，政府监管政策应在尊重实践的基础上，有更多科学的顶层设计。

网络游戏；政府监管；归口问题

所谓归口问题就是归谁管、管多少的问题。一般来说，我国网络游戏的监管主体包括中共中央、全国人大、国务院、团中央、新闻出版广电总局、国家版权局、文化部、工信部、公安部、国家工商总局等。根据监管实践的不断演变，文化部和新闻出版总署(新闻出版广电总局)成为网络游戏更加直接的监管主体。不过，这两个部门从众多监管主体中“脱颖而出”的过程是相当漫长的，并非一蹴而就。两个部门监管范围逐渐明晰的过程也是伴随着争论和纠纷的。因此，我国网络游戏政府监管的归口问题并不是一个简单的问题。本文试图从网络游戏监管政策切入(政策出台原因、政策目标、政策手段等)，以1990年代至今为时间维度，深入研究近30年来我国网络游戏政府监管的归口问题，以期展现归口问题的复杂性，总结监管归口的成败得失，为今后监管提供教训和经验。为表述方便，本文将近30年来我国网络游戏政府监管的归口问题分为4个时段展开论述：1990年代虽然还没有真正意义上的网络游戏，但当时的电子游戏监管政策是后来网络游戏政策之滥觞；2000—2004年是我国网络游戏产业起步期，监管的归口问题被提上议事日程，散见于各网络游戏政策中；2005—2008年是我国网络游戏产业的发展期，网络游戏监管逐渐归口到文化部和新闻出版总署，但两部门对各自的监管范围常纠扯不清；2009年至今是我国网络游戏产业发展的成熟期，归口决策部门也逐渐划分了两部门的监管范围，归口问题得到一定程度的解决。

一　1990年代：监管主体初步形成

1990年代部分涉及到游戏产业归口管理条款的出台，缘于混乱的产业管理现状和相关政府部门的监管职责，更缘于监管部门的部门利益。主管部门出台政策强化归口管理，希望改变这种混乱的现状，强化本部门在游戏监管方面的权力。

文化部强调对游戏娱乐经营活动市场准入和游戏内容健康具有监管权。《文化部、公安部关于加强台球、电子游戏机娱乐活动管理的通知》中规定：“经营台球、电子游戏机娱乐活动的单位和个人，需向所在地县、区(含)以上文化行政管理部门提交书面申请。”[1]“经文化行政管理部门会同工商、公安等有关部门，对场地、设备、治安、消防及人员配备情况审核合格后，发给批准文件。”[1]从中我们不难看出，无论是接受书面申请，还是发出批准文件，都是以文化部门为主导的。该通知还强调了文化部门对游戏内容的监管权，规定：“不准使用有反动、淫秽、色情、恐怖等图像的电子游戏机电路板。”“对屡教不改，继续使用这类电路板的，要按照有关规定从严查处，并收缴其电子游戏机；文化行政管理部门收回批准文件。”[1]

新闻出版署强调对电子出版物的出版等相关事务具有监管权。新闻出版署1997年12月30日颁布的《电子出版物管理规定》中明文规定：“新闻出版署主管全国电子出版物管理工作，其主要职责是：(一)负责制定电子出版物出版事业发展规划、产业政策、行业标准并指导实施；(二)审核批准电子出版物出版、复制、总批发单位的设立；(三)管理电子出版物进出口工作；(四)指导、监督全国电子出版物市场管理工作，查处违法、违禁电子出版物；(五)国务院授权的其他事项。”[2]

公安部强调对利用游戏赌博和“网吧”安全具有监管权。《文化部、公安部关于加强台球、电子游戏机娱乐活动管理的通知》规定严禁利用“电子游戏机进行赌博活动。如发现赌博行为，经营者应当制止。对不听劝阻，继续进行赌博活动的，要及时报告当地公安部门”[1]。《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》规定，申请经营“网吧”的单位，应向所在地的公安机关办理申请登记；对违反网络安全管理的行为，由公安机关按有关规定予以处罚。

工商行政管理部门强调本部门除了拥有核发游戏经营单位的营业执照外，还需依法打击侵权盗版行为，保护知识产权。《国家工商行政管理局转发<山西省人民政府关于严厉查禁取缔电子游戏机娱乐活动的通告>的通知》中明确规定：“请各地在当地党和政府的统一领导下，在清理整顿文化市场和贯彻落实国家工商行政管理局有关依法严厉打击侵权盗版行为，保护知识产权文件精神的工作中，参照办理。”[3]

虽然这一时期的游戏归口政策没有明确规定哪些游戏管理任务归哪个或哪些政府部门，但是初步形成了文化部、新闻出版署、公安部、国家工商行政管理局等游戏政策主体，为日后网络游戏归口管理政策的进一步明确和细化迈出了坚实的第一步。

二　2000-2004年：多部门监管权之争

网络游戏管理是一项复杂的系统工程，管理内容广，涉及部门多。因此，不同职能政府主管部门之间需要加强合作、互相配合，否则管理效能势必大打折扣。据初步统计，2000—2004年我国多个部门出台的与网络游戏相关的政策中有约20部涉及到网络游戏归口管理和不同职能部门分工(见表1)。

表1　2000—2004年网络游戏归口管理政策

无论是由一个部门还是多个部门发起的网络游戏治理行动(如对网吧的整治)，都需要调动各种行政资源去解决各类问题，才能使工作落到实处。于是，布置各自分工、明确职责便成为网络游戏管理政策中的重要内容，这是网络游戏归口管理政策出台的重要原因。当然，在网络游戏管理过程中，各部门之间的配合不尽人意，产生了一些制约工作开展的问题，需要政策去引导。还有一部分网络游戏归口政策的出台缘于对相关部门行政许可或本部门行政范围的确认。中央机构编制委员会办公室、信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理局2001年3月2日联合发布的《关于计算机信息网络经营服务场所和电子游戏厅管理职责分工的通知》规定：“关于计算机信息网络经营服务场所的管理根据国务院部门的‘三定’和有关文件规定，由国务院信息产业主管部门和各省、自治区、直辖市电信管理机构牵头。”[4]“关于电子游戏厅的管理根据国务院部门的‘三定’和国家有关规定，文化部作为文化市场主管部门，负责牵头会同相关部门加强对电子游戏厅经营活动的监督管理。”[4]文化部2002年5月10日发布的《关于加强网络文化市场管理的通知》规定文化部“负责对利用互联网经营艺术品、音像制品、网络游戏、演出活动及‘网吧’等互联网上网服务营业场所的日常监督”[5]。在国务院2004年6月29日出台的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中，把互联网文化单位进口互联网文化产品内容审查交由文化部实施，出版境外著作权人授权的电子出版物(含互联网游戏作品)审批由新闻出版总署实施。而新闻出版总署和国家版权局2004年7年27日发布的《关于落实国务院归口审批电子和互联网游戏出版物决定的通知》规定：“新闻出版总署是国务院惟一归口管理电子游戏出版物和互联网游戏出版物的行政部门。”[6]事实上，归口管理不明确易造成不同职能部门争夺行政管辖权，从而导致行政资源浪费和管理效能下降。

不同归口管理政策有不同的政策目标。游戏主管部门在网吧治理行动中发布归口条款，期望各部门能各司其职、各负其责、相互协调、密切配合，把治理行动落到实处。各部门发布的标榜本部门职责的条款，更大层面上是圈定本部门行政管辖范围，如上文所述文化部、新闻出版总署各自表述本部门对网络游戏的管辖范围。

在政策措施方面，归口政策不像其它种类政策那样讲究政策手段，它更多地是通过发布政策明文规定不同部门的职责范围。如《关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》中，对文化、工商、公安、信息产业、教育、财政、法制办、文明办、共青团等部门(单位)的职责做了详细规定，要求各部门“统一思想，在当地党委和政府的领导下，各司其职，各负其责，密切配合，建立健全文化、工商、公安等部门联合执法机制”[7]。

但不论是联合执法、联席会议还是通报机制，这些合作式的行政工作方法不能让各部门撇开部门利益之争，共同管好网络游戏各类事务。当然，成立单独的游戏管理部门，独立管理网络游戏一切事务，既不可能，也没有必要。因此，通过归口政策提高管理效能是不错的选择。

三　2005-2008年：文化部和新闻出版总署两部门监管地位凸显

网络游戏产业发展期涉及到的归口管理相关政策的数量比起步期要少(如表2)，内容主要包括明确不同职能部门在网络游戏监管领域的职责，以及归口政策决策部门对主要网络游戏监管部门相关职责的调整。通过这些政策的出台，归口不明确的问题有了一定程度的解决。

表2　2005—2008年网络游戏归口管理政策

续表

网络游戏产业发展期归口政策出台主要基于以下两个原因。其一，明确不同职能部门在网络游戏监管领域的职责以便于配合。在一些多部门参与的网络游戏专项行动中，面对复杂的监管形势，政策需要明确各部门的所属职责，便于部门之间的沟通与合作，提高监管效能，实现预期的政策目标。2007年1月25日到4月25日，公安部、文化部、信息产业部、新闻出版总署决定在全国范围内开展规范网络游戏经营秩序、查禁利用网络游戏赌博的专项工作，《公安部、信息产业部、文化部、新闻出版总署关于规范网络游戏经营秩序查禁利用网络游戏赌博的通知》对四部门的职责做出规定，并要求“各部门要各司其职，密切协作，加强情况通报，形成工作合力”[8]。其它政策，如《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》对文化行政部门、公安机关、通信管理部门、工商管理部门、中国人民银行等部门职责的规定，《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》对新闻出版、教育、共青团、妇联、通信管理、公安等部门职责的规定，《关于开展查处取缔黑网吧专项行动的通知》对工商行政管理、文化、公安、电信、教育等部门职责的规定，都是基于此原因。其二，划分网络游戏主管部门的行政职能范围，减少监管纠纷。

归口管理政策目标就是要明确职责、各司其职、各负其责、密切配合，减少部门摩擦。专项行动中不同部门的职责相对容易划分，归口政策决策部门的归口划分不明则会后患无穷。网络游戏产业起步期文化部和新闻出版总署因归口不明确，两部门各执一词，争夺对网络游戏的某些监管权。发展期情况稍微明朗，2005年4月28日《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局关于加强文化产品进口管理的办法》对文化部和新闻出版总署在网络游戏进口审批上做出分工：“网络游戏的进口管理，文化部负责在使用环节对进口互联网文化产品内容进行审查，对网络游戏服务进行监督管理，新闻出版总署负责对出版境外著作权人授权的互联网游戏出版物进行审批，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批和监督管理。”[9]即一个负责出版前的审批，一个负责出版后的审查。2005年7月12日发布的《文化部、信息产业部关于网络游戏发展和管理的若干意见》在强调加强网络游戏产品的进口管理工作时重申：“进口业务由文化部批准的经营性互联网文化单位经营，进口网络游戏产品应当报文化部进行内容审查。”[10]2008年7月10日发布的《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》是网络游戏产业发展期比较重要的归口管理政策，它将网络游戏管理(不含网络游戏的网上出版前置审批)及相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管的职责划入文化部，即“负责对网吧等上网服务营业场所实行经营许可证管理，对网络游戏服务进行监管(不含网络游戏的网上出版前置审批)。拟订动漫、游戏产业发展规划并组织实施，指导协调动漫、游戏产业发展。”[11]

网络游戏产业发展期归口管理的一大显著变化是，文化部和新闻出版总署两部门监管地位凸显，即网络游戏的大部分监管权划分到上述两部门。文化部和新闻出版总署一个负责出版前的审批，一个负责出版后的审查。更加值得关注的是，文化部比新闻出版总署对网络游戏有更大的监管权重。这为下一阶段把文化部划为网络游戏主管部门打下了坚实的基础。

四　2009年至今：两部门监管范围厘清

网络游戏发展期的归口管理政策比起步期清晰，但仍有待进一步明确。2009年至今是我国网络游戏产业发展的成熟期，这一时期出台了不少网络游戏归口管理政策(见表3)，其中包括若干较有份量的政策，如《关于印发〈中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释〉的通知》。通过这些归口管理政策的规定，网络游戏归口管理范围得以明确，这是网络游戏产业发展成熟期政策的一大进步。

表3　2009年至今网络游戏归口管理政策

网络游戏产业发展成熟期归口政策出台的主要原因，是因为不同部门对归口政策的理解不同，造成自设审批、重复审查，因此需要对出台的归口政策做进一步的解释和说明，希望能够明确归口，减少部门间的纠纷，真正做到各司其职、各负其责。

针对有的部门未经国务院授权，自设网络游戏前置审批和进口网络游戏审查的情况，2009年7月1日新闻出版总署发布的《新闻出版总署关于加强对进口网络游戏审批管理的通知》根据国务院的“三定方案”再次重申，新闻出版总署 “负责对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批”“负责对出版境外著作权人授权的互联网游戏作品进行审批”“新闻出版总署是唯一经国务院授权负责境外著作权人授权的进口网络游戏的审批部门，如发现有其他部门越权进行前置审查审批，违法行政，有关企业可以依法向国务院监督部门举报或提起行政诉讼”[12]。

2009年9月7日，对国务院“三定方案”负有解释权的中央编办再发文——《关于印发〈中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释〉的通知》明确指出：文化部是网络游戏的主管部门，在文化部的统一管理下，新闻出版总署负责“网络游戏的网上出版前置审批”。《通知》还对什么是前置审批做出明确解释，认为前置审批是指在经工业和信息化部门许可通过互联网向上网用户提供服务之前由新闻出版总署对网络游戏出版物进行审批，一旦上网，则完全由文化部进行管理。为避免重复监管，《通知》进一步强调：“对经新闻出版总署前置审批过的网络游戏，文化部应允许上网，不再重复审查，并在管理中严格按新闻出版总署前置审批的内容管理；网络游戏出版物未经新闻出版总署前置审批擅自上网的，由文化部负责指导文化市场执法队伍进行查处，新闻出版总署不直接对上网的网络游戏进行处理。”[13]对于进口网络游戏的审批工作，《通知》规定，新闻出版总署负责对出版境外著作权人授权的互联网游戏作品进行审批，其他进口网络游戏的审批工作由文化部负责。《通知》之后，文化部在2009年9月14日对其进行了转发，新闻出版总署在2009年9月28日则再次发布《关于贯彻落实国务院〈“三定”规定〉和中央编办有关解释，进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》。在新闻出版总署等部门发布的《通知》中，除再次强调新闻出版总署是中央和国务院授权的唯一负责网络游戏前置审批的政府部门外，还强调“未经新闻出版总署前置审批上网运营或审批后擅自改变内容的网络游戏，新闻出版总署将通知有关地方新闻出版管理部门责令其停止运营服务，并依法予以查处”[14]。这事实上体现了对网络游戏进行动态监管的政策思维。文化部在2010年6月3日发布的《网络游戏管理暂行办法》中对中央编办之前的解释予以认同：“经有关部门前置审批的网络游戏出版物，国务院文化行政部门不再进行重复审查，允许其上网运营。”[15]“网络游戏的网上出版前置审批和出版境外著作权人授权的互联网游戏作品的审批，按照《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署〈“三定”规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》(中央编办发〔2009〕35号)的规定，由有关部门依据相关法律法规管理。”[15]

网络游戏产业发展期归口决策部门把两大监管主体的权责范围做了划分，即一个负责出版前的审批，一个负责出版后的审查。但重复审查、监管纠纷未绝。成熟期归口决策部门明确把文化部确立为网络游戏的主管部门，同时对新闻出版总署的“前置审批”权也给出了定义，对两部门的监管范围做了明确厘清。可以说，一直以来约束网络游戏发展的归口管理问题得到了一定程度的解决。当然，我们不能指望归口问题就此一劳永逸的解决，但随着监管实践的逐步深入，因归口问题导致的监管纠纷会逐渐减少。纵观近30年的网络游戏监管实践，我们不难发现，监管政策应该在尊重实践的基础上，有更多科学的顶层设计。否则，监管政策的出台只能陷入挤牙膏式的被动境地。

[1]文化部，等.文化部、公安部关于加强台球、电子游戏机娱乐活动管理的通知[EB/OL].(1990-04-30)[2016-03-10].http://law.lawtime.cn/d528893533987.html.

[2]新闻出版署.电子出版物管理规定[EB/OL].(1997-12-30)[2016-03-10].http://www.gapp.gov.cn/govpublic/84/201.shtml.

[3]国家工商行政管理局.国家工商行政管理局转发《山西省人民政府关于严厉查禁取缔电子游戏机娱乐活动的通告》的通知[EB/OL].(1996-07-24)[2016-03-10].http://law.lawt ime.cn/d635891640985.html.

[4]中央编办，等.关于计算机信息网络经营服务场所和电子游戏厅管理职责分工的通知[EB/OL].(2001-03-02)[2016-03-10]. http://www.110.com/fagui/law_153564.html.

[5]文化部.关于加强网络文化市场管理的通知[EB/OL].(2002-05-10)[2016-03-10].http://www.edu.cn/20031111/3094179.shtml.

[6]新闻出版总署，等.关于落实国务院归口审批电子和互联网游戏出版物决定的通知[EB/OL].(2004-07-27)[2016-03-10].http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/630935.htm.

[7]文化部，等.关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知[EB/OL].(2004-02-13)[2016-03-10].http://www.chinaculture.org/gb/cn_law/2004-06/28/content_49691.htm.

[8]公安部，等.公安部、信息产业部、文化部、新闻出版总署关于规范网络游戏经营秩序查禁利用网络游戏赌博的通知[EB/OL].(2007-01-25)[2016-03-10].http://www.zjwh.gov.cn/zcfg/xzgz/bw/2012-01-19/117295.htm.

[9]中共中央宣传部，文化部，国家广电总局.中共中央宣传部、文化部、国家广电总局关于加强文化产品进口管理的办法[EB/OL].(2005-04-28)[2016-03-10].http://www.fsou. com/html/text/chl/823/82370_1.html.

[10]文化部，信息产业部.文化部、信息产业部关于网络游戏发展和管理的若干意见[EB/OL].(2005-07-12)[2016-03-10].http://www.cac.gov.cn/2015-02/05/c_1114267591.htm.

[11]国务院办公厅.国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知[EB/OL].(2008-07-10)[2016-03-10].http://www.fsou.com/html/text/chl/1091/109100_1.html.

[12]新闻出版总署.新闻出版总署关于加强对进口网络游戏审批管理的通知[EB/OL].(2009-07-01)[2016-03-10].http://www.cnbeta.com/articles/88572.htm.

[13]中央编办.关于印发《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署<“三定”规定>中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》的通知[EB/OL].(2009-09-07)[2016-03-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=299233.

[14]新闻出版总署，等.关于贯彻落实国务院《“三定”规定》和中央编办有关解释，进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知[EB/OL].(2009-09-28)[2016-03-10].http://www.gapp.gov.cn/news/1663/103168.shtml.

[15]文化部.网络游戏管理暂行办法[EB/OL].(2010-06-03)[2016-03-10].http://www.gov.cn/flfg/2010-06/22/content_1633935.htm.

(责任编校：杨丽英)

Centralized Administration of Online Games in China

CHENDang

(School of Arts, Anhui Polytechnic University, Wuhu 241000, China)

In the past 30 years, China′s centralized administration of online games has gone through four phases: in the 1990s, the supervisory agencies were initially established; from 2000 to 2004, multiple agencies contended for regulatory power; from 2005 to 2008, the Ministry of Culture and General Administration of Press and Publication (GAPP) occupied the leading position; and since 2009, the scope of supervision has been clarified for the Ministry of Culture and GAPP. Complicated as it is, centralized administration of online games requires that the policy-makers value the actual practice and provide more scientific top-level design in the regulatory system.

online games; government regulation; centralized administration

2016-03-19.

陈党(1982—)，男，湖北洪湖人，安徽工程大学艺术学院讲师，博士，研究方向：新媒体艺术与产业。

F490.5

A

1673-0712(2016)04-0061-06