新疆草原生态补偿政策实施成效分析*①

张新华

（中共新疆区委党校 经济与社会发展研究中心　新疆 乌鲁木齐 830002）

新疆草原生态补偿政策实施成效分析*①

张新华

（中共新疆区委党校 经济与社会发展研究中心新疆 乌鲁木齐 830002）

新疆实施草原生态补偿后，从生态效益来看，改善了草原植被、提高了草原生产能力、增加了草原生物的多样性；从经济效益来看，促进了牧区经济稳定增长和畜牧业发展、转变了牧民生产生活方式；从社会效益来看，增强了牧民草原生态保护意识、促进牧区剩余劳动力转移、增加了牧民收入。但在实际中也存在补偿法律法规不健全、补偿标准低、草原监管难度大等问题，需要健全和完善草原生态补偿相关法律法规、提高补偿标准、加大草原监管力度等。

新疆 草原生态 保护 补偿 成效

新疆拥有的草原面积居全国第三位，草原面积占全国草原面积的14.58%，是我国五大牧业省份之一。草原是新疆重要的生态系统，具有防风固沙、涵养水源等重要作用，是我国生态安全的重要保障；草原还承载着新疆牧业发展，支撑牧民生产生活，传承草原文化的作用。由于气候变化、草原超载过牧、过度开发等原因致使新疆草原退化严重。草原生态环境的恶化，草地生产力退化，使得草场载畜量下降，影响了牧区经济社会发展和牧民收入的持续增长。国家自2003年在新疆实施草原生态补偿政策，特别是2011年实施草原生态保护补助奖励机制后，取得了良好的生态效益、经济效益、社会效益。

一、新疆草原生态补偿政策实施状况

国家实施草原生态补偿政策经历了2个阶段：第一个阶段是国家实施的退牧还草工程，从2003年开始到2010年结束；第二阶段是实施草原生态保护奖励补助机制，第一轮草原生态保护奖励补助机制实施从2011年开始到2015年结束，第二轮从2016年开始到2020年结束。

2003年为了遏制天然草原生态恶化趋势，国家在内蒙古、新疆、青海等省区和新疆生产建设兵团启动退牧还草工程，实行草原围栏封育、禁牧、休牧、划区轮牧，适当建设人工草地和饲草料基地，大力推行舍饲圈养。在新疆围栏建设和饲草料粮补助为：按全年禁牧每亩每年补助饲料粮11公斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮2.75公斤，草原围栏建设按每亩16.5元计算，中央补助70%，地方和个人承担30%。新疆在22个县实施退牧还草6 060万亩。

从2011年开始，国家在内蒙古、西藏、新疆（包括新疆生产建设兵团）等8个主要草原牧区省份实施草原生态保护补助奖励政策，实施期限为5年。据新疆草原生态保护奖补机制，新疆天然草原可利用面积7.2亿亩，地方6.9亿亩。2011年实施草原生态保护奖补机制，禁牧15 150万亩，其中荒漠类草原11 810万亩，补助标准5.5元/亩；重要水源涵养区和草地类自然保护区150万亩，补助标准为50元/亩；2007～2010年退牧还草禁牧区3 190万亩，补助标准5.5元/亩。草畜平衡面积53 850万亩，补助标准为1.5元/亩。牧草良种补贴578万亩，补助标准10 元/亩。生产资源综合补贴275 064户，补助标准500 元/户（见表1）。截止到2013年新疆先后建立草原管护站471座，草畜平衡区实际核减牲畜870.18万羊单位。

2016年国家实施新一轮草原生态保护奖补机制，将禁牧补助标准提高到7.5元/亩，草畜平衡标准提高到2.5元/亩。5年为一个周期。

表1 新疆草原生态保护奖补机制实施情况

二、新疆草原生态补偿政策实施成效

草原生态补偿政策的实施坚持生态优先、以人为本和统筹兼顾，既要保护草原生态环境，又要稳步提高牧民收入，保障和改善牧区民生，推进生态效益、经济效益和社会效益协调统一。

1.实施草原生态保护奖补机制后，草原得到休养生息，草原生态得到改善。首先，草原植被得到改善。草原生态补偿政策实施后，草原植被的盖度、高度都较实施前有所提高。2013年新疆天然草原综合植被盖度40%，综合植被高度28.61厘米，较草原生态补奖机制实施前的2010年分别提高了4.6个百分点、5～10厘米。禁牧区天然草原综合植被盖度、综合植被高度较禁牧前分别提高了15%～25%和10%～20%。草畜平衡区天然草原综合植被盖度40%，牧草平均高度30厘米。2014年由于新疆高温干旱气候，影响了草原牧草的长势，使得草原牧草长势整体偏差，草原植被的盖度为37.89%，较2010年提高了2.49个百分点，在禁牧区天然草原综合植被盖度、综合植被高度较补奖政策实施前分别提高了10%、25%；草畜平衡区天然草原综合植被盖度及牧草平均高度较实施前变化不大。

2014年禁牧区内植被盖度比禁牧区外提高14个百分点；植株高度、牧草产量比禁牧区外分别提高56.3%、77.8%。禁牧区内各类草地地上生物量均随围栏年度增加呈逐年上升趋势，植被盖度、高度也有不同程度的提高。山地草甸类、温性草甸草原类、温性草原类地上生物量至第4年达到最高；温性荒漠草原类、温性草原化荒漠类、温性荒漠类第5年达到最高。

其次，草原生产能力得到提高。草原生态保护奖补机制实施前后比较来看，2013年新疆天然草原平均鲜草产量3 101.29 kg/hm2，较草原生态补奖机制实施前的2010年提高了10.4%。2014年禁牧区天然草原鲜草产量较补奖政策实施前提高了19.47%；草畜平衡区天然草原鲜草产量比实施前提高了1.14%。

禁牧区内外比较来看，2013年禁牧区天然草原鲜草平均产量2 685.19 kg/hm2，较禁牧前提高了43.86%。草畜平衡区天然草原牧草鲜草平均产量2 715.56 kg/hm2较实施前增加了13.14%。2014年禁牧区牧草产量比禁牧区外提高了77.8%。阿勒泰地区、伊犁州直属县市、克拉玛依市、博州、吐鲁番地区、巴州、阿克苏地区、克州、喀什地区、和田地区2013年的草原牧草鲜草产量都高于草原生态保护奖补机制实施前（2010年），2014年由于气温偏高、降水偏少影响了草原牧草的长势，使得草原生产能力下降，各地州市除哈密地区外草原牧草鲜草产量都较2013年下降（如表2所示），新疆的草原生态比较脆弱，容易受到气候变化的影响。

表2 新疆各地州总产草量比（鲜草）（单位：万吨）

第三，增加了草原生物的多样性。草原生态补偿政策实施多年来，草群中现在已经出现了多年未见的牧草种类，物种多样性增加，如赛里木湖周围草原禁牧后，禾草及莎草生物量增加显著，苔草、沟羊茅、早熟禾、猫尾草等优良牧草比例达60%～65%左右，比禁牧区外高15%左右。在禁牧区，不耐牧的适口性好的可食牧草物种增加，抑制金莲花、点地梅、糙苏、老鹳草、千叶蓍、大蓟等等毒草蔓延。实施禁牧和草畜平衡后，草原生物多样性、群落均匀性、饱和持水量、土壤有机质含量均有提高，草原涵养水源、防风固沙等生态功能增强，如那拉提、天池、赛里木湖、巴音布鲁克等重点水源涵养区禁牧后，草原生态系统对降水的拦截和储藏能力都有所增加，提高了水源涵养能力。

2.草原生态补偿政策实施，促进牧区经济发展、畜牧业转型、产业结构调整等。首先，促进牧区经济和畜牧业持续增长。草原生态补偿政策实施，实现“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”，既缓解了草原的放牧压力、保护了草原生态环境，又促进了牧区经济和畜牧业的发展。根据新疆统计年鉴的数据显示，新疆各县市地区GDP稳步增长，新疆县市GDP由2010年的3 586.89亿元增长到2014年的6 521.08亿元，年均增长率为20.45%。县市GDP占新疆GDP比重由2010年的65.96%提高到2014年70.32%。

新疆牧业总产值从2002年的148.04亿元增长到2014年的651.20亿元，年均增长28.32%（如图1所示），特别是实施草原生态保护奖补机制后，牧业产业持续增长，2013年达到24.48%，2014年新疆有3个地州市、21个县市的牧业产值占农林牧渔业总产值的比重超过50%。

图1 1　新疆牧业产值及其增长率

草原生态补偿政策对于增加牛羊肉的生产供给能力具有促进作用。新疆肉类产量从2002年的105.44万吨增加到2014年的149.1万吨，12年间增加了近44万吨。羊毛产量从2002年的7.78万吨增加到2014年的9.68万吨，12年间增加了近2万吨（如图2所示）。特别是实施草原生态保护奖补机制后，新疆畜牧业发展稳定持续增长，肉类产量和羊毛的产量年均（2011～2014年）分别增长5.62%和2.85%。

其次，转变了牧民生产生活方式。在传统的发展方式中，畜牧业发展是以放养为主、逐水草而居的粗放型方式。实施草原生态补偿后，退牧还草工程、牧民定居工程以及草原生态保护奖补机制等的实施，包括实施禁牧和草畜平衡，建设人工草地和饲草饲料基地，修建暖圈，牧民由传统的全年放牧转变为暖季放牧、冷季舍饲圈养。2014年新疆累计实现游牧民定居21.7万户，按照2008年底全区27.56万户的游牧民户数静态测算，定居率达78.7%。［1］人工种草面积从2010年的619万亩，增加到了2014年的1 186万亩，增加了近1倍，尤其是以苜蓿为主的多年生牧草种植面积快速增长，苜蓿保留面积从2010年的308万亩，增加到2014年的473万亩，增长了53.57%。如木垒县2014年牲畜暖圈4 094座，其中标准暖圈2 564座，舍饲圈养的天数在120～180天左右。

图2 2　新疆肉类产量和羊毛产量

第三，带动新疆生态旅游业发展。草原生态补偿机制改善了草原生态，促进生态旅游业发展。尼勒克县、新源县等牧业县积极打造国家级生态旅游示范区，2013年新疆天山列入联合国教科文组织世界遗产名录。2016年国家旅游局公布首批国家全域旅游示范区创建单位，包括新疆的吐鲁番市、阿勒泰市、温泉县、木垒县、巴里坤县、昭苏县、布尔津县7县市和新疆生产建设兵团第一师十团，其中阿勒泰市、木垒县、巴里坤县、昭苏县和布尔津县5县市的牧业产值占农林牧渔总产值的比重高于或近似50%，由此可见草原生态改善对新疆旅游业的发展具有促进作用。2002～2014年新疆国内旅游人数从2002年的967.94万人增加到2014年的4 802.52万人，增加了3 834.58万人，年均增长33.01%；国内旅游收入从2002年的83.93亿元增加到2014年的619.53亿元，增加了535.6亿元，年均增长53.18%；国际旅游人数从2002年的27.54万人增加到2014年的150.17万人，增加了122.63万人，年均增长31.81%；国际旅游外汇收入从2002年的0.99亿美元增加到2014年的4.97亿美元，增加了3.98亿美元，年均增长33.32%（如表3所示）。

第四，促进了县市产业结构调整优化。草原生态补偿政策的实施促进了畜牧业发展方式转变，推动了新疆县市工业、旅游业、交通运输业、餐饮业和住宿业等第二、三产业的发展，优化了县市产业结构，促进新疆产业结构升级。新疆县市第二产业所占比重由2010年的40.72%增加到2014年的43.16%；第三产业所占的比重由2010年的32.21%增加到2014年的35.18%（如图3示）。县市工业增加值由2010年的1 133.03亿元增加到2014年的2 149.43亿元；交通运输、仓储和邮政业增加值由2010年的160.75亿元增加到2014年的281.74亿元；批发和零售业增加值由2010年的174.81亿元增加到2014年的357.83亿元（如图4示）。

表3　2002～2014年新疆旅游人数与旅游收入

图3 3　新疆县市三次产业结构

图4 4　新疆县市工业、交通运输、批发零售业增加值

3.实施草原生态补偿政策增强了牧民草原生态保护意识，促进了牧区剩余劳动力的转移，增加了牧民收入。首先，牧民草原生态保护的意识增强。由于受到传统发展理念的影响，新疆大多数农牧民保持粗放型放养的发展方式，为了增加收入，无序扩大牲畜数量和养殖规模，而忽视草畜平衡，导致草原过度放牧而退化。至2011年，新疆夏牧场和春秋牧场都超载（如表4所示），因草原超载过牧，30%的冬牧场已不能利用。实施草原生态补偿政策，起初农牧民对此非常抵触，不愿减少草原上牲畜的放养量，时有牧民到禁牧区偷牧现象发生。通过政策的宣传、资金补助、生产引导等，现在农牧民已欣然接受，积极采取各项措施保护草原。为了保护草原，有的地区农牧民自行圈定一些退化严重的草原进行禁牧。2014年新疆草地资源与生态监测报告显示，自2003～2014年，退牧还草工程项目累计实施禁牧休牧和划区轮牧面积21 370万亩，禁牧面积5 810万亩，休牧面积12 950万亩，轮牧面积2 610万亩；退化草原补播5 431万亩，建设人工草料地103万亩，舍饲棚圈建设5.6万户。2011～2014年累计核减转移牲畜870.18万羊单位。

表4　2011年新疆草原载畜量情况

其次，促进牧区剩余劳动力转移。草原生态补偿政策的实施，既有效减轻了天然草原承载力，推进农牧民二、三产业转移，丰富了现代草原畜牧业发展空间和农牧民转产就业增收渠道。牧业中剩余的劳动力，有的通过旅游合作社、刺绣合作社、建筑施工队等途径，转移到二、三产业；有的直接到畜产品加工企业、矿产资源开发企业、建筑行业等从事第二、三产业；有的自立门户，从事餐饮、住宿、交通运输等第二、三产业。据调查，女性主要从事刺绣、餐饮、零售、旅游等行业，男性主要从事建筑业、采矿业、修理业、旅游业、运输等行业。如新源县那拉提水源涵养区实施禁牧后，转移中青年牧民1 592人从事农家乐等工作。木垒县哈萨克民族刺绣文化产业园，刺绣业从业人员达6 000余人，年产值达1.97亿元。阜康县转移年轻壮劳力350人到企业等单位就业。农村居民来自第二、三产业的收入从2002年的310.26元增加到2014年的3 122元，提高了2 811.74元；二、三产业收入占纯收入的比重从2002年的16.65%提高到2014年的35.79%，提高了19.13个百分点；特别是自2011年实施草原生态保护奖补机制后，4年增加了来自二、三产业的收入2 222.45元，占纯收入比重提高15.53个百分点（如图5所示）。由此可见，牧民从牧业向二、三产业转移的力度在逐年加大，特别是实施草原生态保护奖补机制后转移力度较大。

图5 5　新疆农村居民人均第二、三产业收入及其占人均纯收入比重

第三，增加了牧民收入。草原生态补偿政策的实施，特别是草原生态保护奖补机制的实施，发放禁牧、草畜平衡、生产资料补助等资金，有效增加了牧民的现金收入，截至2013年底，新疆累计发放草原生态保护补助奖励资金57.21亿元，涉及农牧民31.45万户（含牧民生产资料综合补贴27.5064万户在内），户均政策性收入6 064元，经新疆畜牧厅定点调查统计，全区以草原生态保护补助奖励资金为主的政策性收入占到牧民人均收入的13%以上（见表5）。2014年新疆农村居民政策性生活补贴302元，政策性惠农补贴617元，两项合计为919元，占2014年农村居民人均可支配收入的10.53%。

表5　调查县市政策性收入

实施草原生态补偿政策，牧民不仅得到草原生态保护补助资金，销售干草也可增加牧民收入。新源县那拉提水源涵养区禁牧草原面积20万亩，涉及牧户563户，禁牧补助1 000万元，牧民在禁牧区收割的干牧草销售每亩可增收50元。禁牧区牧户通过禁牧补助和销售干草，户均可增收3.55万元，人均可增收8300元。［2］

新疆各县市积极扶持引导牧区富余劳力转产转业，通过大力发展第二、三产业，拓宽牧民增收渠道，增加牧民收入，农村居民家庭年人均收入从2002年的1 863.26元上升到2014年的7 296元，年均增长率30.68%（如图6所示）。

图6 6　新疆农村家庭人均纯收入及其增长率

草原生态保护补助奖励机制，是一项基于生态要素的生态补偿机制，在开展草原生态保护建设中，能够促进草原畜牧业发展方式的转变和畜牧业的发展、牧民收入的提高以及牧区的和谐稳定。但也存在补偿法律法规不健全、补偿标准低、草原监管难度大等问题，需要健全和完善草原生态补偿相关法律法规、提高补偿标准、加大草原监管力度等。

［1］师巧梅.新疆畜牧业：从传统走向现代［N］.新疆日报，2015-07-22.

［2］新源县畜牧兽医站.精心组织、扎实推进新源县全面落实那拉提水源涵养区草原禁牧工作［J］.新疆畜牧业，2013（增刊）.

责任编辑：洪美云

F062.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.07

①*本文系2013年国家社科基金青年项目“新疆草原生态补偿及其成效调查研究”（13CMZ044）、国家社科基金西部项目“新疆生态环境与国土空间开发布局研究”（13XMZ060）的阶段性研究成果