我国新型城镇化过程中的融资问题及建议

◎文/马庆强

我国新型城镇化过程中的融资问题及建议

◎文/马庆强

2014年3月，国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出我国新型城镇化建设的目标和不断扩大融资渠道的要求。目前，我国在新型城镇化建设中，存在着资金缺口大、投资主体和融资方式单一、融资渠道不畅等问题。本文从我国新型城镇化的特点及融资需求出发，分析了新型城镇化融资中存在的典型问题，结合国外城镇化融资经验，对完善新型城镇化融资体系提出了建议。

新型城镇化；融资模式；资金需求；政府项目

一、我国新型城镇化的特点及融资需求

（一）新型城镇化的特点

新型城镇化是指在人口转移的城镇化基础上，坚持以人为本，以现代产业为动力，以统筹兼顾为原则，以构建和谐社会为方向，以全面、协调、可持续发展为基本要求，实现科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体的城镇化。新型城镇化与传统意义的城镇化相比，存在四个方面的不同：一是产业发展与城市发展相结合，强调城市转型升级与产业转型升级同步；二是城市个性与城市发展相结合，强调城市风貌提升与城市个性塑造并重；三是全面统筹协调与城市发展相结合，强调经济、社会、文化、生态发展水平和基础设施现代化水平同步提升；四是人与城相结合，突出土地城镇化和人口城镇化协调融合。

（二）新型城镇化融资需求

截至2013年末，我国常住人口平均城镇化率已达到53.73%，与世界平均水平基本持平。按照我国的发展规划，到2020年，要实现常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。据统计，每转移一个农村剩余劳动力平均需要城镇建设资金近六万元。国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资需求量将达25万亿元1。而目前我国城镇化建设的主要资金来源依然是财政资金，融资渠道狭窄，庞大的资金需求，凸显了城镇化发展的资金约束。从资金需求类型看，新型城镇化建设的资金需求可以分为基础设施、公用事业和公共服务设施三大类别（详见表1）。

1.基础设施建设资金需求。主要特点有：一是资金需求量大。城市道路、桥梁、水电管网等设施建设的一次性投资较大，单靠财政拨款和银行信贷难以解决。二是建设周期长，与一般商业贷款无法匹配。城市基础设施建设属于公共物品，其盈利模式往往受到政府的制约，因而投资回收期较长，很难吸引金融资本投入。三是经济收益较低，有些项目本身根本没有收益。

2.公用事业建设资金需求。主要特点有：一是资金需求量大而生产生活必不可少，需要政府组织提供。二是具有一定的收益性，可以通过适当收费的方式收回部分投资。三是竞争性差，价格具有一定的垄断性。

3.公共服务建设资金需求。公共服务设施特点是：具有广泛的服务性特征，是人类生存和发展的基础条件，也是衡量城镇化水平高低的重要指标，一般不针对特定群体，面向全体市民。

表1　新型城镇化资金需求项目

二、我国新型城镇化融资存在的问题

（一）金融机构逐利性和新型城镇化建设的社会性存在矛盾

我国各地新型城镇化建设的资金基本模式为，由政府出资成立若干项目公司，具体负责特定小城镇项目的投融资、建设开发、土地整理和运营，并在农村城市化过程中承担起土地征收、拆迁补偿及安置等有关工作。项目公司的股东或控股股东大多为政府平台性质的投资公司。政府拨付20%左右资本金，项目公司通过银行贷款途径获得项目建设的六成以上资金，其余依靠项目公司通过信托、债券、借款等方式融资，银行贷款利率大都在基准利率上浮20%左右。由此可以看出，我国新型城镇化建设对商业银行贷款依赖程度高。问题是银行信贷资金具有期限短、利率高、易受宏观经济形势影响的特点，在经济下行期间对房地产行业贷款较为谨慎，且银行贷款审核周期长，贷款用途受到严格限制，信贷资金使用缺乏灵活性。而新型城镇化项目初期以基础设施建设、公共设施建设为主，房地产开发特征明显，社会性强，需要金额大、周期长、成本低的金融产品与之对应。因而，新型城镇化建设的社会性与商业银行追求盈利的经营宗旨存在矛盾，现行以银行间接融资为主的模式难以满足新型城镇化建设资金需求。

（二）项目公司自我平衡要求与项目收益权的缺乏存在矛盾

为减少财政负担，一些地方新型城镇化建设采取项目自我平衡的方式。农民以其宅基地换取小城镇住宅，原有的宅基地一部分复耕，一部分出让供市场开发，从而实现耕地占补平衡和小城镇建设资金收支平衡，基本无其它收益来源。这种方式的项目收入来源单一，对土地出让金依赖程度高，离主城区较近的新型城镇化项目，土地出让较好，而离主城区较远，本地或周边地区不具备产业园区、用地需求、交通便捷等前提条件的项目，土地出让收益不高。而其它可产生收益的经营性和准经营项目建成后，也缺乏收益的处置权利。当土地无法顺利出让或出让资金不足以弥补建设支出时，为保障城镇化项目的顺利完成，只能由政府出资补贴。

（三）直接融资工具潜力巨大与实际使用率不高现象并存

直接融资尤其是债务融资具有资金量大、成本低、期限长的特点，能够满足新型城镇化建设需求，但目前新型城镇化建设中仍以间接融资为主，直接融资比重较低，BOT、BT等国外较好的项目融资方式未进行有效探索2。

（四）投资主体多元化需求与民间投资和收益保障机制不健全现象并存

从国外城镇化发展经验来看，城镇化建设需要财政资金、民间资本、社会资本、境外资本的广泛参与。但目前我国新型城镇化建设未从体制和机制上明确社会资本进入方式，缺少保护投资人收益和利益的制度，更缺乏支持新型城镇化建设外部激励和风险补偿的长效机制。这导致两个结果，一是民营资本、社会资本、境外资本缺少进入渠道；二是社会资本的权益因无法保障不敢进入，新型城镇化建设主体只能由平台公司承担。

三、我国新型城镇化融资的政策建议

从国际经验看，城镇化建设资金来源都经历过政府投资到私人投资再到公私合作的演化。单纯的政府投资或是私人投资都存在不足。建议我国新型城镇化要在立足现状、借鉴国际上通行做法基础上，采取“四位一体”的融资总体思路，即政府增加融资成本补助、完善民间资本投资收益保障机制、拓宽投资主体范围、扩大地方政府债券发行试点范围。

（一）政府出台具体的融资成本补助政策

由于缺乏具体的金融支持政策，金融机构出于风险控制和盈利考虑一般放贷较为谨慎。新型城镇化建设公共性和公益性强，建议效仿支持棚户区、城中村改造做法，出台一定的金融支持政策，对金融机构发放的新型城镇化建设贷款，在贷款成本、担保方式等方面给予一定的支持，减轻融资压力。

（二）完善民间投资保障机制，建立民间资本进入城镇化建设的通道

我国新型城镇化建设要利用民间资本，不能仅靠政府力量。要放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。一是要建立一套清晰透明、运作规范的制度体系，约束政府行为，兼顾各方利益，为民营资本参与新型城镇化建设创造有利的政策环境。二是赋予项目公司更多收益权利，增加项目公司收入来源，向民间资本提供具有投资收益的项目。三是发挥财政资金的引导功能，采用财政补助、信贷贴息、税收优惠、简化审批流程等多种方式，提高民间投资者的积极性。四是建立民营资本投资收益的保障机制，增强民营投资者信心。

（三）拓宽投资主体范围，实现收益类项目融资的多元化

将建设项目分为经营性、准经营性、公益性三类，通过引入资产证券化、新型项目融资模式、保险资金、产业资本和工业资本，使多种投资主体进入有收益的经营类和准经营类项目。英法20世纪70年代以来，就将BT、BOT等多种合作方式广泛地扩展到高速公路、供电、通信、有线电视、供暖、垃圾处理、污水处理、停车场甚至监狱等领域。

1.加大资产证券化和新型项目融资产品的开发力度。资产证券化将缺乏流动性但未来现金流稳定的资产，打包成标准的证券在资本市场上发售，能够最大限度地利用现有资源，吸收庞大社会资金。资产证券化已成为国外融资的重要工具，美国2012年末存量余额为9.8万亿美元4，规模仅次于国债。鉴于此，可将污水处理、供水、供气、供热、大型写字楼租赁业务、产业园区收费服务平台等优质资产，通过资产证券化方式进行融资。另外，积极探索BT、BOT、PPP等新型项目融资模式，增加多元化的融资渠道。

2.加大保险资金引进力度。保险资金具有金额大、投资期长、对投资收益稳定性要求高的特点，能够与新型城镇化建设投资特点较好契合。截至2013年11月底，我国保险资金投资173个基础设施项目的金额合计5522亿元，在吸引保险资金方面有较大空间。要通过加大项目推介力度，创建良好投资收益保障机制，吸引更多保险资金。

3.因地制宜发挥本地资源优势。一些经济发达省份，设立了较多的开发区、保税区、高新区等经济功能区，工业资本和产业资本丰富，既积累了丰富的项目规划建设和招商运营经验，又汇聚了一批科技水平高、资金实力强的优质企业。这些地区可以吸引优质企业投资或参与新型城镇化规划、开发与建设，鼓励功能区内企业到小城镇投资兴办工业产业园区、农业科技园区，大力提升小城镇产业，利用产业资本引导驱动技术、人才向新型城镇化建设领域流动。

（四）进一步扩大地方政府债券自发自还试点，建立规范合理的地方政府举债融资机制

市政债券以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，既可以在较大程度上帮助地方政府筹集资金、缓解新型城镇化建设过程中的资金困难，也可减少政府隐性负债。2014年国务院已批准上海、江西、宁夏、深圳等10个地区试点地方政府债券自发自还。2015年1月1日起实施的新预算法，赋予了地方政府发行债券融资的权利，地方政府债券发行进入了“自发自还”的新阶段。下一步，可在逐步完善信用评级、发行审核机制，规范券商、银行、经纪人和交易商行为基础上，支持地方政府发行专门的新型城镇化建设债券，使更多地区可以通过债券筹集建设资金。

注释：

1《李扬：城镇化融资的三种方式》，21世纪经济报道，2013年12月19日第006版。

2 BOT与BT是公私合营的一种形式，BOT是指建设-经营-移交形式的融资方式，BT是指建设-移交的项目融资方式。

3数据来源国家审计局，《全国政府性债务审计结果》，2013年12月30日

4张云，《构建城镇化多元融资模式》，《中国金融》2014年第1期。

［1］中国银监会合作部课题组.金融支持新型城镇化的模式研究［J］.金融监管研究，2014，（04）：1-10.

［2］中国金融40人论坛课题组.土地制度改革与新型城镇化［J］.金融研究，2013，（05）：114-124.

［3］李润平.我国土地制度改革与城镇化融资机制的历史变迁及展望——三十年历史进程回顾［J］.农村金融研究，2014，（05）：37-43.

［4］吴伟，丁承，龙飞.城镇化融资问题的投行视角［J］.新金融，2014，（02）：16-22.

责任编辑：方学敏

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马庆强（1980—），中国人民银行天津分行。邮编：300222