慈善立法的背景及意义

◎邢宇宙

慈善立法的背景及意义

◎邢宇宙

改革开放以来，我国慈善事业发展在取得巨大成就的同时，慈善体制仍存在一些问题。今年9月1日起施行的《慈善法》，是我国慈善事业领域的基础性和综合性法律。其对于慈善活动、慈善组织及行为等方面作出了多项制度安排，不仅为保障公民参与慈善活动的权利、规范慈善事业发展提供了基本的法律依据，也为推动公益慈善领域政府和社会创新提供了广阔空间。

慈善事业；慈善法；制度创新

我国自古就有乐善好施、守望相助的慈善传统。过去30多年，随着我国经济社会的快速发展，公益慈善事业也取得了巨大进步，政府主导的慈善事业和民间开创的慈善活动同步发展，对于推动财富再次分配和社会公平正义有着重要作用。然而，慈善事业发展的成就和问题并存，这构成了慈善立法的原初动力，也是理解其意义的重要背景。

我国慈善事业发展的成就

根据《中国慈善发展指数报告》，20世纪80年代以来我国慈善事业的发展可以分为四个阶段：探索期（1981-1990年）；复兴期（1991-2000年）；飞跃期（2001-2010年），尤其是2008年汶川大地震之后，国人的慈善意识和热情得到大规模激活，每年全社会捐赠保持在500亿元以上；2011年之后受到“郭美美事件”等一系列“慈善丑闻”的影响，进入调整期。总体上慈善事业在进入新世纪以来获得较快发展。

1.公众参与公益慈善活动的意识提高

一方面捐赠资源稳步增长。根据《民政部2015年社会服务发展统计公报》，捐赠总额2005年不到100亿元，截至2015年底，全年各地共接收社会捐赠款654.5亿元，其中民政部门直接接收社会各界捐款44.2亿元，各类社会组织接收捐款610.3亿元。另一方面参与公益服务的志愿者人数不断增加。2015年有934.6万人次在社会服务领域提供了2700.7万小时的志愿服务，全社会对公益慈善事业的问责和参与意识越来越强。

2.慈善组织的数量和规模扩大，组织形式创新

根据民政部统计公报，截至2015年底全国共有社会组织66.2万个，比2014年增长9.2%；吸纳社会各类人员就业734.8万人，比2014年增长7.7%；全年累计收入2929.0亿元，支出2383.8亿元，形成固定资产2311.1亿元。其中大部分社会团体、基金会和民办非企业单位都在开展慈善活动，尤其是2004年颁布实施《基金会管理条例》以来，打开了民间资本参与慈善事业的大门，企业、个人等出资成立的非公募基金会出现，并以年均超过20%的比例持续增加，截至2015年底全国累计注册基金会4871家，非公募基金会总数已达3267家，占总数的68%，基金会获得快速发展，不仅在教育、扶贫、救助、救灾和环保等领域运作和实施了诸多公益项目，也资助支持其他公益慈善组织的发展。

此外，在实践中还有大量的草根慈善组织，以及涌现出来的一批有代表性的社会企业，它们灵活运用市场机制，探索利用市场手段来解决社会问题，在慈善活动的组织形式上进行创新。

3.慈善组织的能力不断提升

一是慈善服务涉及的领域越来越多，在扶贫济困、救灾救援和助医助学等社会救助方面发挥重要作用，同时促进科学、教育、文化、卫生和体育等公益事业的发展，以及在防止污染、保护和改善生态环境等方面起到一定作用。二是公益项目和活动的形式不断创新，如公益创投、社会价值投资和社会影响力投资等，尤其是随着信息技术的发展，以网络众筹为代表的互联网公益蓬勃发展，使得参与主体扩大，资源动员能力和社会影响力明显提升。

4.公益慈善体制逐步完善

一是随着社会组织管理体制改革，打破了原来的双重管理体制，尝试进行直接登记制度改革。从2013年开始，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号）要求，明确规定了包括公益慈善在内的四类社会组织直接登记。二是为贯彻落实1999年施行的《公益事业捐赠法》，国务院和一些地方制定了相应的行政法规，鼓励和规范捐赠等慈善活动。三是围绕《企业所得税法》、《个人所得税法》和《公益事业捐赠法》等确立了税收优惠政策，以及近年来迅速推进的政府购买服务制度等促进措施。四是为了增强慈善活动的透明度，各级政府制定了一系列信息公开的办法、意见和指引，对于社会组织及其行为进行规范。总之，公益慈善体制正在改革中逐步得到完善。

慈善体制中存在的问题

1.公民参与慈善的通道存在障碍

我国正在经历快速工业化和城镇化的过程，因社会转型而出现大量社会问题，对于公益慈善事业有极大的现实需求。同时随着财富的增长，社会各个阶层参与慈善的需求也逐步增多。但法规方面的滞后阻碍一些捐赠形式的顺利实现，如关于公益捐赠税前扣除的规定，针对的是货币捐赠，关于不动产捐赠的税收减免，以及股权捐赠、房产捐赠等非货币捐赠形式，都没有专门的法律规定，在实践中往往遭遇高额税费的障碍。

2.一些慈善活动的创新形式无法实现

如《信托法》中规定的公益信托，由于没有相关的配套制度而无法真正落地。现实中社会企业的出现、互联网公益平台的发展和网络筹款等慈善捐助活动的形式创新等，都需要得到引导和规范。在全球化和互联网时代，以市场为基础的为弱势群体服务的新公益模式创新，正日益影响着我国公益慈善领域的发展，如公益创投、社会影响力投资和社区基金会等已在一些地方进行实践，亟须从法律上对这些慈善活动进行有效地保障、促进和必要的规范。

3.慈善组织和活动的信息公开和公信力建设欠缺

按照《公益慈善捐助信息公开指引》等一系列法规，慈善组织仍然缺乏有效社会监督，存在信息公开和问责制度建设不足、慈善丑闻时有发生等问题。一些慈善组织内部治理机制尚不健全，信息公开刚刚起步，行业组织监管和自律体系建设相对滞后，缺乏专业、独立的第三方评估和问责机制，难以有效接受社会各界的监督，严重削弱了一些慈善组织的公信力。与此同时，责任追究制度滞后，缺乏相应的监管和处罚机制，一定程度上反映出慈善领域无法可依的尴尬状况。

通过创新回应现实需求

现阶段这些慈善事业发展中面临的问题，需要通过立法进行顶层设计，进而推动下一步的体制改革。《慈善法》的出台正是顺应全面深化改革要求，积极完善我国慈善法律体制的重要举措。它在立法意图上主要基于两个方面：一是通过法律保障公民参与慈善活动的权利，释放更大的社会空间，动员和整合更多的社会资源，促进社会的公平正义。二是通过法律对于慈善活动进行有效规制，使得慈善领域出现的各种问题，能够得到依法而有效治理，为整个慈善事业的发展营造良好制度环境。

事实证明，在坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设的理念指导下，在立法过程中凝聚了立法部门、政府部门、科研机构和实务界的智慧，最终高票通过的《慈善法》在立法定位和制度安排上不负重托。一是通过立法将慈善事业建立在法治基础上，对于慈善事业发展起到推动和促进作用。二是通过大量的制度创新，使得民间与政府在社会公益活动、社会服务提供和社会治理等方面协同努力［1］。三是在全新的立法理念基础上创新了一整套新概念、新制度，以全新体制推动国家社会关系的转型［2］。新法体现了规制和促进的双重目标。

1.在现代公益慈善理念的关照下，构建了多元主体共同参与的大慈善格局

该法对于慈善活动的界定，顺应现实发展的需求，构建了“大慈善”的概念，并通过对于慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托和慈善服务等方面的规定，回应现实社会需求，突破传统的以富人、捐助和扶贫济困为主的慈善，并对互联网慈善行为进行了规制，尝试构建政府与社会共同参与、促进和推动慈善事业发展的运行机制。

2.构建现代慈善组织管理体制

构建如降低门槛、直接登记、创设组织形式和依法监管等制度。尤其是在信息公开、社会监督和慈善大数据的基础上，依托互联网平台建构全新的“国家-社会”体制，可简述为“政府管控平台、平台监管组织”［3］，这成为未来《慈善法》建构新体制的基本方向。

3.通过制度创新为政府和社会创新留出空间

一方面新法将各级民政部门作为慈善事业的主管部门，对于相关政府职能进行了赋权，体现为慈善组织认定、培育扶持、公开募捐资格审批、慈善诚信建设、志愿服务、信息公开、慈善文化、社会参与、监督管理和政府购买慈善组织服务等方面，以及新的监管体制下民政执法队伍的建设。

与此同时，新法通过扩大社会力量参与、社会服务供给，调整国家与社会之间的关系，将有助于推动公益慈善领域的社会创新，进一步激发社会各界参与的动力和活力。慈善组织的登记和认定，慈善专业人才培养，慈善信托试点等工作的开展，都有助于公益慈善领域组织形式和项目实施方面的变革，提升资源动员能力，通过跨界推动共享共治。

立法效果评价

立法的动力源于现实需求，法律的生命力也在于实践。从政府到社会各界正在加深对法律的理解和认知，尤其是主管部门将新法中的新概念和新制度，融入到政府的制度改革与推动慈善组织发展的过程之中。值得注意的是，新法施行之后学者和实务界还有诸多讨论，如有关慈善、慈善组织的内涵界定、慈善法的定位、慈善组织商业活动的规制、慈善立法与税法之间的衔接等，以及由此引出立法目标是否得以真正实现的担忧。这些都值得进一步研究，并且随着新法的实施必将带来更多非意图性的后果。

法律重在回应现实需求和问题，也是各种观点和利益妥协的产物。作为社会领域一部重要的法律，一定程度上意味着政社关系的调整，社会各界对于该法期待很高，有着各自的观点和利益表达。从后果来看，一方面立法之中的这些共识来之不易，引发讨论和参与本身是一种社会进步；另外一方面来说“法无禁止即可为”，对于许多新生事物可以在实践中进行探索，并非要迅速地体现到法律文本之中，许多新的方向和趋势实际上是在原有的制度框架下孕育出来的，变革的发生需要时间积淀。

《慈善法》的实施，不仅有待完善与此相关的各项配套政策和制度，还有与社会救助、志愿服务等诸多制度的衔接。毋庸置疑的是，由此开启的公益慈善新体制，将对于我国公益慈善事业、社会组织体制乃至社会治理体制产生深远影响。

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［1］金锦萍.慈善法开启民间与政府共同为社会筑底的时代.人民日报，2016-3-21.

［2］［3］王名.慈善法将推进全新国家社会关系格局的建构.中国民政.2016，（13）：44-47.

★本文系教育部人文社会科学研究青年基金资助项目（编号：15YJC840039）的阶段性成果。

（作者单位：清华大学公共管理学院NGO研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.007 ■ 编辑：马振东