ppp项目在我国社区式居家养老服务体系中的运用

孙喜峰

(长沙学院，湖南 长沙 410003)



ppp项目在我国社区式居家养老服务体系中的运用

孙喜峰

(长沙学院，湖南 长沙 410003)

根据现阶段发展社区式居家养老服务体系的现实需求和实际困境，结合ppp项目形式所具有的优势、发展前景等，可将ppp项目运用于养老服务体系的构建和发展中，达到创新养老服务体系、提高社区式居家养老服务质量、进而完善我国养老服务事业、有效应对老龄化及养老问题等。

社区式居家养老；ppp项目；模式创新；监督机制

一、当前我国养老服务产业发展存在的困境

就我国养老服务产业的发展现状而言，我国是世界上唯一的老年人口过亿的国家，且正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的5倍多。2014年全国民政工作会议提出：截至2013年末，我国已建成各类养老机构 44000多个，养老床位500多万张，每千名老年人拥有养老床位约25张，但这一比例远低于发达国家。另外，养老机构总量不足、质量不高且新养老人群数量快速增加等现状，使得养老床位的供需矛盾更加凸显。在养老服务模式上，我国形成了三种主要的养老模式，即家庭养老、社区式居家养老和机构养老，其中，社区式居家养老是一种创新型的养老模式，也是我国未来需要大力发展的一种主要的养老模式，但包括该模式在内，我国养老服务产业面临着诸多困境，具体而言，主要表现为以下几个方面：一相关法律、政策不完善，优惠扶持政策落实不到位；二政府财政有限，养老服务产业投资缺口较大；三养老服务供需差异大，社区是居家养老服务模式推广难度大；四养老服务人员素质总体低下，专业化水平亟待提升等。这些都严重制约着养老服务产业包括社区式居家养老服务的产业化发展。

二、ppp项目模式概述及优势

2014年12月，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确提出政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。由此，ppp项目模式作为一种新型政企合作模式，正式纳入我国社会经济发展领域。其适用范围主要为政府负有提供责任又适宜市场化、社会化运作的公共基础设施及公共服务类，健康养老、医疗等公共服务均包含其中。

对于ppp模式，目前学术界尚无明确定义，根据贾康、孙洁等学者的观点，可以认为ppp模式是指：为提高公共产品或服务的质量和供给的效率，政府公共部门与非公共部门建立全过程合作关系，让非公共部门所掌握的资源(如资金、人力、先进的管理方法等)参与提供公共产品和服务，从而可以顺利地实现政府的职能，并让非政府部门获得一定的投资回报。从该概念中，可以得出以下几点：首先，ppp模式强调非公共部门(包括私人资本或企业)可以进入到公共产品的提供过程中，这就打破了政府完全垄断公共产品提供的传统做法；其次，ppp模式是一种合作关系，强调政府部门与社会组织的良性合作，这就在一定程度上弥补了可能出现的市场失灵与政府失灵现象，保障了公共产品和公共服务提供的质量和效率；最后，人们对ppp模式的认识虽然一直停留在融资层面，但ppp 模式并非简单的融资模式，而是一种管理模式。在具体运作中，公共部门和社会组织都要把项目风险最小化以及社会综合效益最大化作为基本目标，实现1+1>2的协同效应。

相比于传统模式，ppp项目模式的优势主要在于：该模式可以较好地吸引社会资本，将政府公共财政资本与社会资本结合在一起，拓展资金来源；同时该模式能够综合政府与民营企业的优势，取长补短，优势互补，极大地提高管理效率和服务质量，在一定程度上弥补可能出现的市场失灵与政府失灵问题。具体而言，在养老服务体系中引入ppp项目模式的优势主要有以下几个方面：

1.开创融资新渠道，适应经济新常态，这既解决了项目建设资金的需求，又避免了无法举债的问题，还能规避相应的融资风险。

2.吸引社会资本投入，弥补政府财力不足，养老项目建设具有十分明显的公共属性，其社会效益高于经济效益，目前全国普遍采取以财政为基础进行养老项目建设。

3.ppp 融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率降低风险，这正是现行项目融资模式所欠缺的。

4.国家政策支持 ppp 模式参与养老项目建设，2014 年 11 月，国务院《关于创新重点领域 投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确提及在养老方面对于社会资本的鼓励，要求简化审批，保障项目用地，支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资和运营管理。国家发改委指出：“ppp 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，健康养老等公共服务项目均可推行 ppp 模式。”2015年2月，财政部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，强调逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，提出利用ppp模式建设或发展养老机构，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。在国务院常务会议上，李克强总理要求在养老等领域积极推广ppp 模式。相关政策的出台可见国家对在养老服务领域采用ppp模式的重视。

三、ppp项目运用于社区式居家养老服务模式探讨

目前，我国已有多地陆续开展社区居家养老ppp项目的招投标或者已经进入项目实施阶段，例如，2016年4月25日合肥市首个社区居家ppp项目启动，四川、云南、江西赣州等地也不同程度地开展ppp项目，ppp项目模式与我国社区居家养老服务结合适用的范围将越来越大。我国民间投资进入养老服务领域具有较大的潜力，并且我国ppp项目模式运用于的政策法律环境正在逐步形成，为民间资本合法进入养老服务体系建设领域打开了方便之门。

(一) 实现的途径方式

ppp项目运用于我国社区式居家养老服务体系的方式选择，根据政府部门和私营主体的责任划分不同，目前主要的形式有：全套服务的ppp项目、设施ppp、设施ppp服务ppp、租赁ppp、溢价回补ppp、优化激励机制、战略联盟等。最优的ppp方案的选择需结合政府部门、社会资本方及其资本能力、社区式居家服务模式的构建需求等因素具体考量。如果资本能力较弱，则应当选择低风险的简单的ppp项目形式。

在我国社区式居家养老服务ppp项目的实现过程中，主要分为以下几个阶段：

第一阶段，政府发布相关的社区式居家养老服务ppp项目的项目书，介绍该项目的目标、主要内容、政企责任及收益分配方式、操作方式以及招投标方式等内容，供社会公众和有意向的企业查询。

第二阶段，有意向的企业或其他符合条件的主体向发布该项目的政府部门提出参与该项目的申请，并开展法定的招投标活动以确定符合条件的项目合作单位，政府与该单位签署ppp项目合作合同，确定双方的权利义务关系。这一过程中，需特别注意各方对合同事项的约定内容的确定，以及招投标活动程序的合法性、信息的公开性等问题，必要情况下可以邀请相应ppp项目所涉及的社区的代表参与招投标的监督活动，确保其建议权和监督权，从而保证该ppp项目依法开展，保证社区式居家服务项目的公益性。

第三阶段，根据ppp项目合同书中约定的主要事项，双方各自开始履行合同义务，需要重点关注以下问题：养老服务设施的建设问题、养老服务从业人员的整体优化问题、社区老年人多重护理问题。

总体而言，ppp项目运用于社区式居家养老服务模式不是一项单纯的商业合作项目，因养老服务的公益性和其解决社会性问题的目标，相关政府部门、合作的社会私营主体、社区工作人员必须承担更多的社会责任，共同推动该项目目标实现，推动我国社区式居家养老服务的创新、发展。

(二) 建立监督机制

对于加强对ppp项目在社区式居家养老服务模式的运用的监督，应当从内部监督和外部监督两个方面展开。在内部监督方面，应当结合政企合作的ppp项目本身的特点，构建政府对于合作企业的监督管理和责任追究机制机制，必要时可以通过合同约定合作的私营企业存在特定违约或违法行为时，取消其合作资格或不予支付相关费用、并追求相应违法责任的机制，同时，对于政府的违约或违法行为，合作企业也可以通过一定的监督、举报机制，维护其合法权利，例如向该项目责任政府部门的上级主管单位检举、或通过诉讼的方式维护其合法权益。在外部监督方面，结合社区式居家养老服务模式的公益性特点，应当开辟社区居民或其他相关主体，如社区式居家养老服务从业人员、社区管理人员等主体就责任政府部门及合作的私营企业或其他承建主体在该ppp项目实施过程中的违法违规行为进行举报、监督的法定渠道，从而增强社会公众对此类ppp项目的合法监督，防止官商勾结、项目实施不力、质量低下等违法现象发生。

社区式居家养老服务模式的社会性、公益性特征决定了对ppp项目运用的监督、管理的必要性和重要性。

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本文系湖南省科技厅课题《老龄化背景下社区式居家养老创新模式研究-以长沙市某社区助理服务中心为例》的阶段性研究成果之一