张掖生态保护与修复背景下的生态补偿机制问题研究

张兴嘉 刘雅琴

（中共张掖市委党校 甘肃 张掖 734000）

张掖生态保护与修复背景下的生态补偿机制问题研究

张兴嘉 刘雅琴

（中共张掖市委党校 甘肃 张掖 734000）

基于张掖生态保护与修复的实际情况，采用资料文献法、比较分析法、实地调研法分析了张掖重点生态功能区生态补偿机制建设的重要性和紧迫性，探讨了生态补偿的发展现状及其内涵，主要对祁连山和黑河湿地重点生态功能区生态补偿机制进行探索。旨在促进该区域经济发展与生态环境保护相协调，建立健全生态补偿机制提供理论参考。

张掖 环境保护 生态修复 机制

一、引言

生态补偿作为张掖重点生态功能区迫切需要的环境管理制度，在协调各方相关利益，生态保护与经济利益分配关系、维护社会公平、促进生态文明建设和环境资源可持续开发与利用等方面发挥着至关重要的作用，建立和完善生态补偿机制是社会经济发展到一定阶段后，一个地区环境管理模式创新的必然选择。

从张掖内部生态系统看，南部祁连山水源涵养区、中部黑河湿地、北部荒漠三大生态系统，在张掖境内交错衔接，张掖市域面积一半属于祁连山水源涵养区，另一半又与黑河湿地紧密相连，是气候变化的敏感区、生态环境的脆弱区。张掖重点生态功能区经济落后并且生态环境脆弱，黑河湿地与祁连山水源涵养区是国家生态屏障的重要组成部分，是影响国家生态安全、经济安全及全面、协调、可持续发展的特殊地区。生态脆弱区、民族地区和贫困地区的耦合导致张掖重点生态功能区的经济发展与生态保护两者很难兼顾，存在着“生态不经济”与“经济不生态”的矛盾，加快生态补偿机制建设是张掖重点生态功能区可持续发展的根本要求，是张掖生态文明建设的内在体现，也是张掖十三五期间及以后亟待解决的重大现实问题。本文通过分析国内外生态补偿机制建立的经验做法，主要对张掖重点生态功能区生态补偿机制进行探索，张掖重点生态功能区生态补偿机制的建立对区域经济协调可持续发展和生态文明建设具有重要实践意义。

二、生态补偿的内涵和研究区概况

（一）生态补偿的内涵

目前国内外关于生态补偿的定义尚未得到统一。国际上较为通用的概念有生态服务补偿，生态服务市场和生态服务付费[1][2]。其中生态服务付费（PES）的概念与现阶段“生态补偿”的含义最为接近，指生态服务的受益者对所享受到的生态服务支付一定的费用，从而激励生态服务的提供者，维护生态系统服务功能的稳定安全[3][4]。

（二）生态补偿机制研究现状

目前，国内外关于生态补偿的问题做了大量的研究和探索，对生态补偿机制的完善发展提供了可靠借鉴。国外对生态补偿的研究主要集中在两大方面，注重生态补偿资金的合理、有效配置和生态补偿的市场化运作[5][6]。国内关于生态补偿理论和实践的研究相对起步较晚，从20世纪90年代初结合中国生态补偿的实际情况，通过学习国外生态补偿的相关研究成果，许多学者针对区域性生态补偿进行了探索，并取得了一定的成果，但大多数是关于生态补偿基础理论方面的研究，我国生态补偿制度不健全，补偿依据、补偿对象、补偿标准、补偿程序等缺乏实践的依据，难以实现有效补偿[7][8]。目前，对张掖重点生态功能区生态补偿机制的研究还较少，主要是从基础理论出发，对生态补偿制度、政策进行探讨。张掖生态环境保护修复涉及多方面，迫切需要建立全面且行之有效的生态补偿机制。

（三）研究区概况

张掖位于青藏高原和内蒙古高原的接壤之处，在生态环境保护建设上的位置极为重要，是《全国主体功能区规划》的重点生态功能区。向北，要阻止巴丹吉林沙漠的南侵；向南，要为维持青藏高原的生态平衡创造条件；向西，要为下游内蒙古额济纳旗提供人居和生态必需的水量，以保障河西走廊乃至整个西部的生态安全；向东，要承担挡风沙、建绿洲，保障甘肃乃至全国生态安全的重大责任。张掖的生态保护，不仅关乎张掖自身的安全问题，而且是关系全国生态环境建设大局的重要问题。

三、构建张掖重点生态功能区生态补偿机制

（一）构建张掖重点生态功能区生态补偿机制的迫切性

生态保护是社会公益性事业，森林、湿地和荒漠生态资源体现的是生态效益和社会效益。由于国家尚未对张掖市祁连山、黑河湿地自然保护区及绿洲荒漠区建立生态补偿机制，保护区内交通不便、经济落后，尤其是保护区内及周边人民群众生活困难，脱贫致富的压力还非常艰巨。为了恢复和保护黑河下游生态系统，多年以来，张掖人民顾全大局、牺牲自身利益，全力以赴保证黑河调水，导致中游地区生态用水严重不足，生态已呈恶化趋势，区域内经济社会发展受到影响，且这种影响长期存在，亟待国家建立调水投入和补偿的长效机制。

（二）健全完善祁连山生态补偿机制

祁连山是石羊河、黑河、疏勒河等56条内陆河的发源地，也是甘肃、青海、内蒙古地区重要的生态水源区，是西部重要的生态安全屏障。2010年国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，将祁连山生态安全上升为国家战略，提出“研究建立祁连山生态补偿试验区”，但至今这项工作没有实质性进展。2017年6月中央全面深化领导小组会议通过《祁连山国家公园体制试点方案》，以此为契机，加快祁连山生态补偿示范区建设步伐，通过政策倾斜、财政补贴、项目实施、税费改革等手段，加大财政转移支付力度，建立和完善祁连山生态补偿机制。

1.提高补偿标准标准，扩大补偿范围。我国现有的生态补偿标准基本上采用“一刀切”的政策，没有将具体问题具体分析从而体现因地制宜的原则，导致部分地区补偿标准高于应有水平或补偿标准低于应有水平[9]。张掖市森林生态补偿标准偏低，中央财政基金对确定为集体（个人）国家级重点公益林每年每亩补助15元、国有国家级重点公益林每年每亩补助8元，随着经济社会发展和物价、劳动力价格逐年上涨，重点公益林基础设施建设和管护成本越来越高，补助资金偏低，已无法满足正常的管护建设，应将张掖市尚未纳入国家森林生态补偿范围的255万亩已区划界定的国家级公益林纳入森林生态效益补偿范围，将集体和国有公益林补偿标准分别提高到20元/亩和10元/亩，对近900万亩的沙化封禁保护土地研究建立补偿标准，予以生态补偿。

2.丰富生态补偿的方式。生态补偿的要素由三个部分组成：补偿方、如何补偿、被补偿方。其中如何补偿是整个生态补偿环节中的重中之重。根据补偿主体和运作机制的不同，完善丰富生态补偿的方式：一是完善政府补偿方式。建立财政转移支付式补偿，生态保护工程实施，因地制宜的区域政策补偿，环境税费的征收及减免制度等以政府为主导的补偿方式。二是建立市场补偿方式。通过市场交易来优化环境资源的配置，以这种方式体现生态环境服务功能的价值。

3.创新公益林补偿办法。公益林的建设和保护，对于维护生态安全、促进经济社会可持续发展具有重要意义。张掖市公益林管理工作，在具体工作中还存在一些困难和问题，比如新增公益林认定困难，存在补偿标准低，农户不愿享受补助政策，集体公益林分林到户后，管护形式多种多样，导致个别地段公益林管护责任落实不到位，使部分公益林得不到有效管护。针对一些生态公益林（草）区可通过政府购买的方式变为国有，即选择“由政府购买生态效益、提供补偿资金”等方式来保护和改善生态环境。私人或企业可以通过生态认养的途径对绿地和树木进行管理，国家对认养者可给予一定生态享受优先权和维护费用。同时，进行林权制度改革和创新，有效调动林农护林的积极性。

（三）健全完善黑河湿地生态补偿机制

张掖黑河湿地作为西北地区重要的生态安全屏障、河西绿洲的生命线、候鸟迁徙的中转站、省际民族团结的母亲河，其生态和社会服务功能价值巨大，生态补偿机制缺失导致湿地保护与发展之间矛盾日益加剧。

1.加大纵向生态补偿力度。为解决张掖黑河湿地当前面临的问题，巩固湿地保护成果，加大湿地保护力度，国家应加大财政转移支付力度，提高补偿标准，逐步扩大湿地补偿范围。国家在湿地生态补偿试点和已有政策措施、试点经验的基础上，先将张掖黑河湿地国家级自然保护区（总面积41164.56公顷，其中湿地面积25941.36公顷）整体纳入湿地生态效益补偿范围，然后逐步将张掖市境内的251348.5公顷黑河流域中游湿地全部纳入国家湿地生态效益补偿长效机制补助范围，进而推动生态文明建设。

2.建立横向生态补偿机制。自2000年以来，张掖市每年向下游内蒙古额济纳旗分水、调水，黑河调水量占到黑河年径流量的57.5%。由于调水量大，加之一些工程措施对生态用水的影响，致使张掖市生态用水缺口增大，地下水位持续下降，生态用水配额不足，林粮争水矛盾突出，生态林灌水无保障，流域内水资源供需矛盾非常突出，未来很长时间我市生态缺水状况将难以缓解，若不采取有力措施，张掖绿洲生态恶化的趋势将进一步加剧。依据受益者付费原则，核定标准，开征生态补偿税，让中下游地区生态服务受益者支付一定的费用，以引导西部农民走保护生态致富的道路，使他们在提高自觉保护生态环境积极性的同时，获取一定的利益。

3.合理确定补偿标准。补偿标准是湿地生态效益补偿具体操作时的重要依据，如何准确设限、定量是一项复杂的工程。湿地生态效益具有自身的特殊性，其补偿标准要因地而宜，将失地农户的既得利益和湿地恢复后湿地生态服务功能的增加作为补偿的标准和上限[10]。具体的标准是：首先，将退田还湿后农民的土地性收益损失作为最低补偿标准，对失地农民利益的进行最低保障。其次，以湿地恢复后，湿地的生态服务功能价值（生物多样性保护、涵养水源、净化水质、调节气候等）之和作为补偿的最高上限。最后，考虑当地的实际情况，结合失地农民的意愿，综合确定最终补偿的数量。

［1］王晓东.生态补偿机制：美国经验及启示［J］.世界农业，2015（01）.

［2］汪劲.中国生态补偿制度建设历程及展望［J］.环境保护，2014（05）.

［3］李碧洁，张松林，侯成成.国内外生态补偿研究进展评述［J］.世界农业，2013（02）.

［4］彭扬，郭文广.关于武汉市森林生态效益补偿机制的实践与思考［J］.长江论坛，2016（01）.

［5］李文华，刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考［J］.资源科学，2010（05）.

［6］俞天东.退牧还草地区生态补偿机制研究［J］.中国畜牧兽医文摘，2016（09）.

［7］王蕾，苏杨，崔国发.自然保护区生态补偿定量方案研究——基于“虚拟地”计算方法［J］.自然资源学报，2011（01）.

［8］吴明红.中国省域生态补偿标准研究［J］.学术交流，2013（12）.

［9］生态补偿方式对农户生计策略的影响［J］.苏芳,尚海洋.干旱区资源与环境，2013（02）.

［10］李晓光，苗鸿，郑华，欧阳志云.生态补偿标准确定的主要方法及其应用［J］.生态学报，2009（08）.

（责任编辑：潘维永）

S158

A

1007-9106（2017）12-0045-03

张兴嘉（1986—），男，中共张掖市委党校讲师，硕士研究生，主要研究方向为恢复生态学；刘雅琴（1966—），女，中共张掖市委党校副教授，主要从事区域经济研究。