中国协商民主与选举民主关系的理论分析与历史考察

顾 碧刘俊杰

（1.无锡城市职业技术学院师范学院 江苏 无锡 214153；2.江南大学马克思主义学院 江苏 无锡 214122）

中国协商民主与选举民主关系的理论分析与历史考察

顾 碧1刘俊杰2

（1.无锡城市职业技术学院师范学院 江苏 无锡 214153；2.江南大学马克思主义学院 江苏 无锡 214122）

理论上看，社会主义协商民主与选举民主互有侧重、互有优缺、互为补充；历史地看，中国共产党在带领中国人民追求和实现人民民主的进程中创建了两种民主形式并一直推动两者共同发展。两种民主形式未来需要在共同发展的基础上实现协同发展。

协商民主 选举民主 关系 理论 历史

习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上指出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”[1]这就指出了选举民主与协商民主是中国社会主义民主的两种重要形式。但两种民主形式的关系如何，目前学界存在争议。由于两者的关系问题涉及未来我国民主政治建设的方向和路径选择，因此，对此问题展开理论分析和历史考察十分必要。

一、理论分析

厘清两种民主形式的关系需要首先明晰两者的基本内涵。社会主义协商民主是“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”的民主形式，详细地说，它“是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”[2]社会主义协商民主具有重要优势，主要地说，第一，有利于扩大公民有序政治参与，通过广泛有序协商，实现人民当家做主的权利；第二，有利于促进科学民主决策，通过决策前和决策执行过程中的协商，广纳民言、广集众智、广求良策，使党和政府的决策更顺应民意、更切合实际；第三，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，通过协商理念、方法和制度在国家治理实践中的运用，使协商治理成为国家治理的重要途径和方式；第四，有利于化解社会矛盾冲突，通过利益诉求的协商表达和解决，促进社会和谐稳定；第五，有利于巩固和扩大党的执政基础，通过涉及群众切身利益问题的协商，增强党和群众的血肉联系。同时，社会主义协商民主也存在一些固有局限，大致地说，第一，协商民主对协商主体数量的要求是有一定限制的，否则会因为人数过多导致协商难以开展，即便是开展，其实效也难以令人满意；第二，协商民主的运行需要耗费一定的人力、精力、物力和时间成本，协商效率往往成为问题；第三，协商民主关注权力的运行，并不关注权力的来源，换句话说，关注掌权者如何掌权，而不关注谁成为掌权者。

社会主义选举民主是“人民通过选举、投票行使权利”的民主形式。通过票决方式汇聚民众偏好并以此选择公职人员和公共决策是这一民主形式的基本表征。社会主义选举民主总体来讲包括“选人”和“选事”两方面。所谓“选人”即按着多数原则通过票决授权代表行使权力以赋予权力合法性；所谓“选事”即按着多数原则通过票决进行公共决策以赋予决策合法性。社会主义选举民主具有重要优势，主要地讲，第一，有助于赋予权力机关和公职人员权力合法性以及公共决策合法性；第二，有助于选民监督候选人、监督成为权力行使者的候选人行使权力；第三，有助于彰显公民的权利与权力，成为公民广泛有序政治参与的重要渠道；第四，有助于民意的形成和表达，通过民主选举可以较大程度地缓和化解矛盾冲突，促进社会和谐；第五，有助于打破权力垄断，防止个人或少数人长期垄断权力特别是垄断权力又不当用权，做到权为民所用；第六，有助于培育提升公民的民主意识、参政意识、民主观念，提高选民与候选人的参政能力。同样，社会主义选举民主也存在诸多固有不足。主要地说，一是遵循多数原则，认为多数即合理，少数人的主张和利益容易被忽视；二是从“选人”角度看，关注权力产生，忽视权力运行，也就是说，关注谁成为掌权者，而不关注掌权者如何掌权；三是同样从“选人”角度看，它是一种周期性、阶段性民主，几年一度的选举使得民众参与过于稀疏，不能充分实现和体现人民当家做主的权利。

社会主义协商民主与选举民主既相互区别又相互联系。就区别来讲，第一，协商民主以对话为中心，表现形式是协商讨论；选举民主以投票为中心，表现形式是票决。第二，与协商民主相比，选举民主操作起来更为简便易行，效率更高。第三，协商民主要求参与主体的数量不宜过多；选举民主作为代议民主，参与主体的数量可以很多。第四，作为“选人”的选举民主关注权力来源；协商民主关注权力运行。第五，选举民主的基本前提假设是主体的偏好不变，认为选举是偏好的集聚；协商民主则相反，认为偏好可以通过协商实现转变。第六，选举民主“求同”，坚持多数原则，少数人的主张和要求容易被忽视；协商民主“求同存异”，少数人的主张和意见得到表达和尊重。第七，选举民主“求善”，主张多数即合理；协商民主“求真”，提倡凝聚主体理性和智慧，尽可能做出科学决策。第八，协商民主是民众经常性参与的民主形式；从“选人”角度看，选举民主则不是。就联系来讲，一是，两者本质相同，目的都是要实现人民当家做主，都是实现民主价值和国家治理能力现代化的重要形式和手段；二是，两者遵守基本原则相同，都突出共产党领导，都以宪法法律为依据，都主张平等、有序、公开、公平、公正的参与；三是，两者诸多功能相同，比如，保障公民政治权利、推动公民广泛参与、促进民主决策、表达社会利益诉求等。

通过以上理论分析可以看出，两种民主形式互有侧重、互有优缺。同时，两种民主形式也互为补充。协商民主能够弥补选举民主忽视权力运行、参与周期过长的不足，推动民众广泛经常参与；能够弥补选举民主简单多数的不足，使得少数人的主张得到尊重和表达，最大限度地凝聚共识和提升决策合法性。选举民主能够弥补协商民主仅关注权力运行的弊端，推动掌权者积极主动协商，避免协商民主运行中出现的“议而不决”、“议而难决”、耗费民众参与热情等现象，提升决策效率。

二、历史考察

实现和发展人民民主是中国共产党始终不渝的奋斗目标。中国共产党建党之初就综合运用协商和选举两种民主形式进行建党和管党的相关事宜。中共一大就是在充分讨论党的纲领和工作计划的基础上就党的性质、纲领和组织原则等主要问题取得了基本一致意见，并选举产生了党的领导机构。当然，建党之初，中国共产党推动两种民主形式的实践主要限于党内。局部执政后，中国共产党开始将党内实践运用于所掌政权之中。1931年中华苏维埃第一次全国代表大会审议通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，“凡上述苏维埃公民在十六岁以上皆享有苏维埃选举权和被选举权，直接选派代表参加各级工农兵会议（苏维埃）的大会，讨论和决定一切国家的地方的政治事务”[3]。这里的“选派”以及工农兵会议大会的“讨论和决定”体现了选举与协商原则在政权之中的运用和结合。抗战时期，中国共产党根据形势发展变化建立了“三三制”政权。“三三制”政权中参议会是各级政权的最高权力机关，参议会由民主选举产生，参议会闭幕后由其选出的政府成为代表人民的行政最高权力机关。在参议会和政府中，共产党员占三分之一，非共产党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一，他们本着“一切有关原则性的争议，应当平心静气的商讨，在施政纲领和民主集中制的精神之下，求得合理解决，以达到巩固三三制之目的。”[4]所以，可以看出，“三三制”政权是民主选举与民主协商充分发展且紧密结合的政权组织形式。进入解放战争后，中国共产党继续推进民主协商和民主选举的发展与结合，从而极大地调动了党和人民的革命热情，推动了中国革命的胜利。当然，由于当时历史和环境的局限，这一时期的选举和协商实践尽管还称不上选举民主和协商民主，但它们坚持和体现了选举民主与协商民主的原则、理念与方法。

伴随中国革命的步步胜利，与中国共产党有着长期协商合作关系的民主党派、无党派民主人士等纷纷抛弃蒋介石政权在革命的最后关头最终接受了中国共产党的领导。1949年中国共产党根据形势的发展变化筹备召开了中国人民政治协商会议。中国共产党与各民主党派、团体、无党派民主人士等通过这次会议完成了协商建国大业。政协会议的召开标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。由此政治协商作为我国协商民主的重要制度得以确立，人民政协成为这一制度的重要载体和组织形式。当然，建国之初，由于通过普选成立国家权力机关的条件尚不成熟，因此人民政协曾经一度代行人民代表大会的职权。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议正式召开。从此，人民政协不再代行人大职权，但其作为统一战线的组织形式仍继续发挥作用，是我国政治体制的重要组成部分。正是从这时开始，在国家政治制度层面，人大选举民主与政协协商民主的结合开始形成。1956年社会主义制度基本确立后，社会主义协商民主与选举民主的实践在全国层面正式确立，两者的共同发展成为社会主义民主政治建设的重要内容。当然，这时的实践主要集中在政治领域。需要指出的是，这里提及人大选举民主和政协协商民主，并不是说政协没有选举民主，人大没有协商民主，实际上，政协领导人的产生、政协章程及决议的通过都需借助选举民主，人大在重大决策前、在立法工作中也都会根据需要展开协商。政协协商民主与人大选举民主是就两种民主形式在两个组织中的地位和作用而言的，换句话说，政协是以协商民主为主要民主形式，人大是以选举民主为主要民主形式。

改革开放以来，中国共产党积极推进两种民主形式的共同发展。一方面推进社会主义协商民主不断发展。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、2014年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、2015年《中共中央、国务院关于加强城乡社区协商的意见》、2016年《中共中央关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等，一系列中央加强社会主义协商民主建设的意见颁布实施，各地根据中央的意见陆续制定了实施办法。这些极大地推动了我国协商民主的发展。我国协商民主已经从改革开放前的政治领域延及经济、文化、社会等诸多领域，涉及民众生活的方方面面，形成了广泛多层的协商民主体系。另一方面推进社会主义选举民主不断发展。比如，扩大直接选举的范围；按照城乡人口相同比例选举；促进各级人大代表的广泛性和结构的合理性，增加基层代表比例；规范和完善选举的方式、程序及机构；完善代表监督、罢免、辞职程序；完善候选人产生制度，推进差额选举，规范代表候选人的宣传介绍；等等。此外，推进两种民主形式的结合。从政治体制层面看，实行政协先于人大召开，重大方针政策和问题在程序上首先是政协协商，之后由人大票决通过上升为国家意志，最后由政府贯彻执行。从民主政治过程看，实施掌权者的产生首先经过协商酝酿，之后通过选举民主加以确认，要求掌权者在行使权力过程中按照中央意见在决策前和决策执行过程中开展协商，协商过程既是实现人民民主权利的过程，也是集智纳言实现科学民主决策的过程，同时还是凝聚共识的过程，当然，由于共识的达成并不容易，因此当共识不能达成时仍需借助选举民主作出决策。改革开以来中国共产党的这些努力，推进了两种民主形式的发展、衔接和融合，形成了我国协商的选举民主与选举的协商民主相统一的互契互济式民主发展格局。

通过历史考察可以看出，我国的协商民主与选举民主实践早已有之，中国共产党创建和发展了社会主义协商民主与选举民主，在创建和发展两种民主形式的艰难进程中，中国共产党对待两者一直是“一视同仁”，积极推进两者的发展和有机结合。当然，需要指出的是，两种民主形式尽管在一定程度上实现了共同发展，但两者的共同发展仍然存在很多不足。如发展机制匮乏或不完善、发展范围和内容有限、发展条件不足等。

三、结语

综上所述，理论上看，社会主义与协商民主与选举民主互有侧重、互有优缺、互为补充；历史地看，中国共产党在带领中国人民追求和实现人民民主的进程中创建和发展了社会主义协商民主与选举民主，并积极推进两者的结合，从而形成了两者互济互契共同发展的格局。展望未来，我国民主政治建设要在两种民主形式共同发展的基础上积极推进两者的协同发展。所谓两种民主形式的协同发展，不是两者的简单相加、平均发展，而是它们的同步推进、相互协调、有机衔接、有效融合和良性互动。相对于共同发展，协同发展更强调两种民主形式的协调、衔接、互动和融合。推进两种民主形式协同发展的根本目的在于通过盘活我国民主“存量”，发挥民主政治综合优势，取得更大民主实效。需要指出的是，一个国家实行什么样的民主制度和形式是由其社会历史发展状况、现实国情以及国家性质决定的。社会主义协商民主与选举民主是具有中国特色和优势的民主形式，其与西方协商民主和选举民主有着根本区别。因此，认识和研究社会主义协商民主与选举民主的关系及发展取向必须要立足中国实际。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22（2）.

［2］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［N］.人民日报，2015-02-10（1）.

［3］中央档案馆.中共中央文件选集（7）［C］.北京：中共中央党校出版社，1991：773.

［4］中央档案馆.中共中央文件选集（13）［C］.北京：中共中央党校出版社，1991：577.

（责任编辑：潘维永）

D62

A

1007-9106（2017）12-0053-04

* 本文为江苏社科基金青年项目“中西协商民主比较研究”（14MLC004）；江苏高校哲学社会科学研究项目“十八大以来党对社会主义协商民主理论发展研究”（2016SJD710011）；国家社科基金青年项目“社会主义协商民主与选举民主协同发展研究”（15CKS019）。

顾碧（1983—），女，硕士，无锡城市职业技术学院师范学院讲师，主要从事中国政治发展史研究；刘俊杰（1982—），男，博士，江南大学马克思主义学院副教授，研究生导师，主要从事社会主义民主政治研究。