“善治”视角下“镇改街道”中突发事件预防研究——以山东省茌平县“镇改街道”为例

□章雅惠 纪新青

“善治”视角下“镇改街道”中突发事件预防研究
——以山东省茌平县“镇改街道”为例

□章雅惠 纪新青

十八届五中全会提出将加快城镇化与城乡一体化进程写入十三五规划，城镇化与城乡一体化越来越受到重视。“镇改街道”是实现城镇化、城乡一体化的重要途径，但由于我国正处于社会转型的关键时期，不可避免的存在着社会矛盾。因此，在”镇改街道”过程中，由于受到经济发展水平不高、居民素质参差不齐，街道办事处行为失当等因素的影响，也会发生一些突发事件。这不仅会影响城镇化的发展进程、居民生活水平的提高，也会扰乱社会治安、影响城乡稳定及团结。本文通过对山东省茌平县“镇改街道”过程中的突发事件进行实地调查，寻求预防“镇改街道”过程中突发事件的有效措施与途径。

城镇化；镇改街道；城乡一体化；突发事件

随着我国城市化的发展和城乡一体化进程的加快，我国城镇及农村地区的发展越来越受到重视，地方政府纷纷探寻推动城镇化发展的途径；我国正处于社会转型的关键时期，各种社会矛盾比较突出，突发事件难以避免；同时，在城乡固有的二元治理体制影响下，基层乡镇政府在行政管理方面暴露出了人员冗沉、机构繁杂、职责划分不清晰等问题，乡镇政府体制改革亟待寻找新的出路。“镇改街道”就是探寻乡镇体制改革模式、推动我国城镇化进程的重要途径。只有对“镇改街道”中的突发事件做好预防工作，才能保证城乡一体化进程稳步健康的发展。

一、善治、“镇改街道”与突发事件

(一)善治

善治理论是在对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上，对新公共管理理论和新公共服务理论进行整合的产物。善治理论强调政府、企业、团体和个体的共同作用，并充分挖掘政府以外的各种管理和统治工具的潜力，重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。[1]同时，在关

注社会管理力量多元化的同时，还提出了“元治理”的概念。著名学者俞可平认为，善治就是良好的治理，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者最佳状态。善治包括：合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁性与公正性等方面的内容[2]。

(二)“镇改街道”

“镇改街道”是实现城乡一体化的重要途径，是撤销基层乡镇政府改设街道办事处的简称。它是指当某地的城镇化达到一定程度、政治经济文化水平达到一定的水平时，将城市边缘地区的郊区村镇逐步划入城市市区管理，实现基本治理单位由乡镇政府改变为街道办事处、农村集体土地改变为国有建筑用地、所辖居民由农民改变为市民的过程，即城市的土地与人口的扩容的过程。

“镇改街道”是实现城乡一体化的重要途径。它包括一系列前期准备工作、“换牌改制”以及后期一系列工程措施以保证乡镇政府的顺利改革。其内容多、利益关系错杂，处理不当将引发利益冲突形成突发事件，阻碍城镇化的进程与发展。

(三)突发事件

《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件作出了定义：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处理措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公用卫生事件和社会安全事件。“镇改街道”过程中的突发事件，是指在“镇改街道”这一改革过程存在的的人为突发事件。“镇改街道”引发的突发事件按原因分类大致可分为：利益分配不公平引起的；干群关系紧张引起的；村民无理要求引起的等等。

二、山东省荏平县“镇改街道”调查分析

山东省荏平县是山东省改革开放试点县，现辖3个街道办事处、11个乡镇，较早的进行了撤镇设街。为了进一步了解山东省荏平县“镇改街道”突发事件的总体情况，在荏平县的3个“镇改街道”地区进行随机问卷调查。此次调研，先后发放问卷200份。除去无效问卷，回收的合格问卷为170份，回收率为85%，符合问卷回收标准。该问卷将被访者对“镇改街道”的了解程度以及“镇改街道”过程中村民、村干部及街道办事处工作人员对发生突发事件的反应及看法进行汇总。经过汇总分析，发现山东省荏平县“镇改街道”过程中存在着发生突发事件的可能。

(一)农民传统思想根深蒂固

荏平县地处城市边缘，首当其冲面临城市化问题，但村民面对城市化的反应存在着较大的差异。在此次问卷调查过程中发现：一方面，居民面对“镇改街道”政策的认可度还亟待提高。50.59%的居民不太了解”镇改街道”这项政策，3.53%的居民没有听说过这项已经执行过的政策(表1)。面对“镇改街道”，居民不再过分计较是否将户籍改为城市户口，只追求个人利益最大化，而不能从大局出发，协调个人与社会、个人与政府之间的利益：他们不熟悉、不关注街道办事处公开的政策、政务，他们只关注切身享受的优惠政策、周边环境以及集体财产分配等涉及自身利益的因素，对于个人利益的过分追求容易引发突发事件；另一方面，还有一部分年龄相对较大而缺乏再就业能力的农民不支持征地拆迁。他们认为失去土地便是失去了赖以生存的依靠。基于这种思想，政府征地拆迁多为强制性，进而促使突发事件爆发。

表1 居民对“镇改街道”的了解程度

(二)突发事件相关的制度不健全

我国现有的政府应急管理体制分散，主体依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门的机构和完善的体系，大多是为解决事件而设置的临时性机构与人员，客观上造成了对每一年度或者更长时间内可能产生的各种突发公共事件缺乏事先详细的预警分析，导致政府对突发公共事件的处理往往是撞击一反射式的被动反应模式。[3]

在走访过程中发现，荏平县的街道办事处均没有相关“镇改街道”的预案，也没有专门针对“镇改街道”引发突发事件的组织机构及人员。只是当突发事件爆发时，由各个部门临时抽调人员组成临时指挥小组。预案是预警预防机制的重要组成部分，街道办事处关于“镇改街道”突发事件预案的缺失，既是街道办事处突发事件的预警机制不健全的体现，也不利于危机事件的化解。同时，由于临时设置的指挥小组对公共危机应急管理不熟悉而导致处理突发事件的业务水平参差不齐，更为突发事件的调处及善后工作增加了难度。

(三)街道办事处面临信任危机

就居民对街道办事处及其工作人员在应对突发事件时看法的调研结果如表2所示。67.6%的村民认为街道办事处及其工作人员在应对突发事件时通常的做法是积极应对并主动和民众协商，有10.6%的人认为街道办事处及其工作人员在面对突发事件时会封锁消息、禁止报道，7.1%的人认为政府会坐视不理。

表2 街道办事处在应对突发事件时通常的做法

同时，对居民认为村干部在“镇改街道”这一行政调整中的表现进行调查结果显示：59.8%的村民认为村干部在“镇改街道”过程中的表现是公平、公正客观的，19.5%的人却认为村干部可能偏袒少数人。上述统计结果可能会有一些水分，因为在访谈过程中，许多村民对街道办事处与村干部表现出的不满情绪还是比较多的。他们认为村里的许多事情村干部在征地拆迁的问题、村集体资产的分配上有失公正，甚至存在贪污腐败的现象，只是村民不能拿出具体的证据。也有一些村民认为村干部业务能力不足：他们不能为村子带来更好的发展前景，没有带领村民致富，因此不满意村干部的表现。

表3 居民对村干部在“镇改街道”中的表现进行评价

由此可见，街道办事处及村干部在群众中的公信力不高，面临着严重的信任危机。当村民对街道办事处及村干部的不满达到一定程度，就可能爆发突发事件。

(四)街道办事处职能履行不到位

通过走访，还发现街道办事处的工作还存在不足之处。如，在“镇改街道”过程中村民的参与率比较低，大多数村民表示，在“镇改街道”过程中，街道办事处及村干部并未开展座谈等了解村民的想法与意见；许多被征用土地存在着使用浪费的情况：形象工程林立，甚至土地资源被闲置一旁；除此之外，一些回迁楼房存在质量问题，当居民发现房屋出现损坏时，物业公司不能及时反馈处理等等。村民对街道办事处相关工作的不满也极有可能“积怨成疾”引发突发事件。

三、“善治”视角下预防“镇改街道”突发事件的对策

随着城镇化进程的加快，作为实现城镇化重要途径的“镇改街道”也越来越引起人们的重视。由此引发的突发事件也越来越多，且类型多样，给社会带来了巨大的负面影响。从善治理论角度出发，为预防”镇改街道”突发事件提出改进措施。

(一)责任性：发展经济，提高公共服务能力

责任性指街道办事处要认真履行职能和义务。受改变以前乡镇政府行政体制的影响，荏平县街道办事处的工作以执行县级政府的行政命令为主，而忽略了自身的职能与义务的履行。因此，一方面，街道办事处应积极招商引资、发展经济，履行好经济职能。在政策上，制定有利于发展经济的政策，利用相关优惠和保护政策引导和扶持当地企业、制造业的发展，发展当地经济的同时，又带动就业、拉动消费水平、提高居民的生活质量。另一方面，街道办事处要加强服务职能，关注村民的日常生活，从村民的实际生活需要出发解决日常困难，满足社区居民日益增长的物质文化需要。

以荏平县的X街道为例，X街道成立街道办事处的同时，积极建立高新开发区。一方面积极招商引资，引入许多商户企业与工厂，更是亚洲最大的铝厂所在地，为当地带来经济效益的同时，又为当地失地少地农民的再就业提供了便利的条件；另一方面，随着经济水平的提高，X街道办事处还主动关注民生问题，通过采取为社区居民建设文化广场、组织文化娱乐项目、提高社区医疗服务水平与养老保险金等一系列措施提高公共服务水平，提升社区居民的幸福感，从而预防突发事件。

(二)有效性：完善体系，节约行政成本

有效性主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。[4]因此，街道办事处既要完善自身体制机制、又要降低行政成本。

荏平县所辖3个街道办事处相关“镇改街道”预防突发事件的体系建设尚不完整，亟待解决。一方面，完善街道办事处机构设置和人员配置。机构设置及人员配置常态化，才能在突发事件中及时调整战略，占据主动地位；另一方面，提高街道办事处工作人员处理突发事件的能力，增强突发事件预警预防意识。突发事件虽然具有突发性的特点，但是在真正爆发之前都会有一个酝酿的潜伏过程。因此，街道办事处要保持高度的警惕性，完善突发事件风险评估机制。要高度关注影响社会稳定的各种因素，及时了解掌握各种社会动向和群体动态，全面收集分析各种突发事件的苗头信息，超前决策，把问题解决在萌芽状态。[5]

(三)法治性：依法治理，规范街道办事处与居民行为

法治性即法律至上，无论是政府官员还是公民都要依法办事。法治是预防“镇改街道”过程中群体性突发事件的根本。只有街道办事处与公民依法办事，才能从根源上预防突发事件。

一方面，要明确街道办事处人员的职权与责任，规范其依法办事。在处理“镇改街道”突发事件时，街道办事处人员的实际操作过程中很可能出现执行不及时、不规范的行为，这就要求完善与加强街道办事处工作人员的责任追究制，对其不规范行为严惩不贷。另一方面，应坚持刑罚得当的原则，既要保障公民的社会权利，又要适当提高处罚力度，以警示突发事件煽动者、盲从者。当“镇改街道”中出现了因征地拆迁等利益分配时无理要求政府提供补偿的居民，街道办事处应该加大执法力度，提高刚性处罚的标准以警示居民合理合法享受公共服务，确保社会安定有序的发展。

除此之外，还要加强法律宣传教育，培养街道办事处人员法治观念，增强农民依法维权意识，实现基层政府管理法治化。

(四)回应性：主动回应，健全对话协商机制

回应性要求街道办事处及其工作人员在“镇改街道”过程中，就村民的疑问、意愿与要求，积极主动地回应，逐渐健全与公众对话的协商机制。

荏平县街道办事处均重视回应居民的意愿与要求。其中X与Z街道较早的进行了征地拆迁、招商引资。在征地拆迁的过程中，街道办事处主动下村调研了解农民关于征地拆迁的意愿与要求，及时、主动回应村民关于失地赔偿、再就业等方面的疑惑；当因村民不满征地拆迁赔偿、村集体利益分配而引发突发事件时，金额倒不是你会出人员积极与村民进行对话协商，广泛听取村民意见，回答农民的问题，不逃避、不隐瞒，积极化解矛盾。而W街道因规划问题，只是将乡镇政府改变为街道办事处，还没有进行征地拆迁、农民市民化等工作。因此，荏平县比较平稳地进行了“镇改街道”，期间突发事件发生较少、且规模很小。

因此，在回应性的要求下，街道办事处要主动、及时回应农民意愿与要求，广泛听取农民意见。首先，要建立健全社会协商、对话、听证等法律法规制度，形成畅通的社情民意互动式反映渠道，引导各个相关社会群体以理性的、合法的形式表达其利益诉求。必须要坚持“倾听”与“疏导”原则，尽可能地把矛盾化解在基层，把问题解决在萌芽状态。依法、及时处置人民群众的合理诉求，平衡群众心理，理顺群众情绪，化解群众怨气。[6]其次，还要建立健全农民利益表达机制。拓宽群众表达利益诉求的渠道，完善信访制度。上访是群众利益受到侵犯时选择最多的方式，街道办事处要做好信访工作，妥善处理上访事件，主动接受群众的监督。

(五)透明性与合法性：信息公开，化解信任危机

透明性即信息公开，资源共享。流言是突发事件爆发的催化剂。信息公开才是攻破流言的利器。透明性要求街道办事处要随时、及时公开街道与村集体政务、处理突发事件的具体经过、街道办及村集体资产的财务情况等等；发生突发事件时，要及时公开事件的起因、发展经过及具体处理手段。无论是平时还是突发事件发生时都要公开透明。许多时候公民对政府的不满或者与政府矛盾激化，并非是公民对政府持有成见，而是来自于对真相的误解乃至于曲解。因此，政府要及时公布有关信息，树立公开、公平、公正的形象，要有勇气面对由于政策、措施、行为不规范、不妥当、不严肃所导致的不稳定，决不能刻意隐瞒、虚报、捏造与公民生活息息相关的信息。[7]除此之外，街道办事处及村干部还要加强自身廉政建设，处事公正公平、不偏不倚，加强村民的信任。

合法性是指街道办事处的公共管路活动取得公民最大限度的统一和认可。荏平县X街道办事处遵循利益均衡的分配原则，注重征地拆迁过程中的公平分配，且主动帮助有再就业能力的失地农民寻求再就业机会，做好相关回迁楼回访、提供物业服务等。这些利民行为受到了村民的认可，消除群众心中的不满与怨愤，缓和居民的消极心理，得到了村民的信任。

(六)参与性与协同性：多元主体协同治理

善治的过程就是还政于民的过程，参与性即公民以及社会组织参与社会政治生活。在处理“镇改街道”过程中的突发事件时，虽然街道办事处发挥着重要的主导作用，同时也需要社会组织和村民的加入。充分发挥各个参与者的能力，才能形成政府与社会的共同促进的多元主体治理机制，面对突发事件，各自提供资源、共同解决问题。以X街道下的Q街道服务处为例，村干部经常组织村民代表与党代表就社区发展建设问题开展讨论会议，主动听取村民关于本社区建设的建议；组织年龄稍大的村民为保洁人员，既方便社区清洁卫生，又能为这些无再就业机会的村民增加收入。同时，在应对突发事件时，由一些村民主动成立矛盾调解小组，积极配合街道办事处、村干部调节本村矛盾与纠纷，这就使村民自愿加入到社区及街道的发展中，减少了突发事件的发生的几率。

[1] 李朝辉.政府经济职能研究—基于政府信用的视角[M].武汉：华中科技大学出版社,2013.

[2] 俞可平.中公民社会的兴起及其对治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社,2002.

[3] 刘勇.基层政府突发公共事件应急管理研究[D].南昌：南昌大学专业学位研究生学位论文,2011.

[4] 唐涛.网络舆情治理研究[M].上海：上海社会科学院出版社,2014:85.

[5] 冯勇.群体性事件的诱因及应对[J].吉林:吉林广播电视大学学报,2014:99-100.

[6] 俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社,2014:29.

[7] 陈治桃.和谐广州建设研究[M].广州：广州出版社，2008:82.

[8] 贾来喜,谢茜.国防与维稳理论[M].西安：西安电子科技大学出版社，2014:122.

2016-11-17

国家社科基金项目“新型城镇化背景下‘镇改街道’问题研究”(项目编号：14BZZ062)。

山东农业大学文法学院，山东 泰安,271018

章雅惠(1990- )，女，汉族，河北唐山人，山东农业大学文法学院硕士研究生，研究方向：公共危机管理；纪新青(1965- )，女，汉族，山东青岛人，山东农业大学文法学院教授，研究方向：公共危机管理、政府形象塑造，本文通讯作者。

D631.43

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1008-8091(2017)01-0070-05