政府主导下新公共服务模式的“校园足球”可持续性发展研究

蔡其飞,徐国栋,刘 胜,蒋国勤,谢 超,魏东强

(江汉大学 体育学院，湖北 武汉 430056)

政府主导下新公共服务模式的“校园足球”可持续性发展研究

蔡其飞,徐国栋,刘 胜,蒋国勤,谢 超,魏东强

(江汉大学 体育学院，湖北 武汉 430056)

“校园足球”在可持续性发展过中国，政府主导是发展的核心支撑；新公共服务模式是维系可持续发展的基础动力。“校园足球”作为社会公益性项目之一，必须由政府主导，通过政府相关职能部门协同制定中长期规划提供相关的服务与监督机制；再由新公共服务模式来实施与实践，从而实现可持续性发展。

政府主导；新公共服务；校园足球；可持续性发展

习总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事情该由市场、社会、政府各自分担，哪些事情应该由三者共同承担。[1]”

“校园足球”是以国务院牵头的由教育部、体育总局等6部委实施的一项政府行为。在实施的具体过程中，政府及政府相关部门充分发挥自身的职责功能，为“校园足球”的发展营造和谐、稳定的发展环境。

“校园足球”自2009年至今，各类的体制、制度、规划等建设初具完善，在基层的各类教育结构中生根发芽；具备了可持续性发展的可能性。但参照欧美各足球强国的“校园足球”可持续性发展经验，在政府构筑起发展的模式之后，社会的公益力量，社会、教育市场的资本，价值功能体系等是保障“校园足球”可持续性发展的主要构成。这就需要政府在后续的发展中，要去其“主角”功能，将其职责转化成以政府买单的服务为核心的及以公益性形式与社会、市场接轨。以政府主导调控，用新公共服务的模式来实现可持续性发展，以期真正实现中小学校的青少年有自主选择“校园足球”的权利。

1 政府主导下的校园足球发展环境及现状分析

1.1 政府主导是学校体育事业发展的基石，是校园足球开展的主要保障

政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。政府通过制定社会教育发展战略，优化教育结构，加快教育体制改革，逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制。教育是每个国家、民族其发展过程中本国政府必须要予以重点关注的，尤其是基础教育(义务教育)的公益性普及等。

体育是教育的组成部分，各国政府在完善其自身的教育体系的历程中，对于体育的认识与投入是不断深入逐级构筑的。英国政府1975年发布的《体育运动和娱乐白皮书》中进一步明确强调了体育是福利国家的一个重要组成部分。因此，英国的“校园足球”由英国工党政府、英格兰足球总会和博彩公司合作成立了足球基金会，该基金会的重要目标就是推进青少年足球运动的开展，为其发展提供资金、培训与场地建设等，英国的校园足球得到快速发展。从上世纪60年至70年代末，英国政府及各级行政机构投资建设的公益性的体育场地设施由初期的4处到1 000处(主要包括足球场地等)[2]。英国的福利计划由政府的财政直接投入，从1949年的占GDP的13.5%到1997年的32%。(布莱尔政府时期成立非政府组织：英国体育理事会。吸引社会各类资金进入到学校体育教育之中，以缓解政府投入过大之后，财政负担过重的矛盾。)

虽然英国的投入比例是我国所不能相比较的(我国的教育投入2009年中央政府投入占GDP的4%，地方政府投入占地方政府GDP的16%，合计总投入13%～14%左右。选自《中国教育经费统计年鉴(2009)》)。但是在进入到21世纪之后，我国的GDP以高于7%的增长水平持续良性发展的状况下，国家的综合国力得到了殷实发展。我国的教育十五、十一五规划中更加强调了义务教育的国家发展战略地位，对于教育的投入由高等教育逐步转为向基础教育的倾斜。在十一五前期就开始将对高等教育的投入由原先的60%，逐步下调到40%左右。

1990年出台的《学校体育工作条例》[3]中第二十条规定：学校的上级主管部门和学校应当按照国家或者地方制定的各类学校体育场地、器材、设备标准，有计划地逐步配齐……2012年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》[4]中第七条强调，加快学校体育设施建设。各地要按照《国家学校体育卫生条件试行基本标准》《中小学校体育设施技术规程》及相关学校建设标准和技术规范要求，加大学校体育设施建设力度，在基层公共体育设施建设中统筹规划学校体育设施，在义务教育经费保障机制和农村义务教育薄弱学校改造计划等项目中加大对体育设施建设和器材配备的支持力度，推动全国学校体育设施和器材逐步达到国家标准。

席玉宝《全国学校体育场地建设现状统计分析》[5]指出：我国的体育场地主要集中在学校，学校体育场地主要集中在中小学，并以篮球场地为主。通过对十二五期间国家教育经费统计年鉴的整理，我们从表1中可以窥见在经历了十二五的教育规划发展之后，我国的义务教育阶段及高中教育阶段的学校体育基本建设逐年、逐步在国家财政的投入下得到加强；学校达标比例逐年提高的数据已说明问题。这也在一定的程度上极大地缓解了中小学校体育教学无场地可用的矛盾。按照目前的发展趋势，我国义务教育阶段的体育场地设施建设是完全可以适应、满足学校体育教学需要的。

表1 十二五我国义务教育及高中教育阶段学校体育设施建设达标学校比例一览表

数据来源于2011-2015年全国教育事业发展统计公报。

1.2 校园足球的软环境发展需要政府主导与调控

校园足球需要有政府的投入，使得每个青少年都有机会走进足球场踢球；需要每个学校的体育老师能够胜任足球教学工作，教会青少年踢球；需要喜爱足球的校长培养以班级为单元的各级足球竞赛体系；需要教育局、教育厅打通让会踢球的优秀青少年能够进入省级示范高中、一本以上的大学里深造的通道……毋庸置疑，这些都需要政府与教育主管部门去落实解决。

面对着基层中小学校的迫切需要，以教育部为主牵头的六部委近两年对校园足球的资金投入由2009年的1 000所中小学校的4 000千万，到现在的4 775所中小学校的7.2亿左右；到2020年前后，我们直接投入的中小学校达到2万所，2025年资助的中小学校有5万所(占全国义务教育阶段中小学校的20%)[6]。

如果按照现有的标准，2025年校园足球的基本投入将达到75亿以上。这个投入还不包括省、市、区(县)级别的校园足球特色学校的投入。如果按照十三五期间每年对国家级的校园足球特色学校的师资进行国培教育，那么在十三五末期将有十万左右的基层体育教师接受专业的校园足球教学业务能力培训。还有优秀的退役的足球运动员、裁判员等进入到校园足球之中，参与校园足球的更专业的教学、训练、竞赛工作。

2015年开始由教育部牵头，地方省、市、区(县)级组织的校园足球冬、夏令营也正常铺开，有越来越多的青少年在假期里享受足球的快乐。按照教育部的部署，校园足球的冬、夏令营会以政策、制度的形式普惠于广大青少年。

2015年，清华大学开始招收校园足球产生的优秀的足球运动员；2016年北京大学也启动招收高水平的足球运动员。相信在十三五规划结束之前，全国会有200多所一本以上的211、985高校招收校园足球培养的高水平足球运动员。

从政府的层面，上述对校园足球的发展建立起的基本发展模式，似乎应该可以适应、满足校园足球的正常发展。从政府职能的角度来分析，我们的政府职能部门也是遵循了足球的基本发展规律，与我们制订的发展目标等是相吻合的。

1.3 现阶段校园足球在发展过程中存在的理解与认识上的误区

教体艺【2015】6号文件《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》中提到的校园足球指导思想和重点任务之一就是：大力普及足球运动，培育健康足球文化，弘扬阳光向上的体育精神，促进青少年身心健康、体魄强健、全面发展，提升人口素质及提高校园足球普及水平。

笔者在2016年武汉市教育局举办的武汉市中小学体育骨干教师足球专项师资培训班上通过调研、座谈，发现目前中小学校在校园足球发展过程中存在着两个误区。

误区一，校园足球发展的着重点不清晰。各个校足的特色学校方面以组建校园足球队作为开展校园足球的重点，而将足球进课堂的工作放置于次要地位，忽略校园足球文化工作建设。因此，政府的投入也许只能在各个特色学校的一支或几支球队身上得到一定的体现，受益的仍是极少部分的喜爱踢球的青少年。现阶段，虽从政府(教育部)的层面出台了各个年龄阶段的指导校园足球进课堂的基本教材，但在各地的中小学校里面真正落实一周上一次足球课的学校到底有多少？就武汉市(校园足球重点发展城市之一)而言，只有1.3%的学校落实(数据来源：2016年武汉市校园足球骨干体育教师足球专项培训班统计)；围绕着校足的青训，各个学校从校长到专业的足球教师，将主要精力投入其中；而其他学生本应该享有的学习足球的兴趣及爱好被淡化，校足的主要策略是试图通过足球进课堂改善青少年体质健康的目的打了折扣。

足球文化是校园足球持久发展的基础，是与校园足球的课堂教学、业余训练、竞赛等融为一体的；业余训练与竞赛只限于校足球队的部分青少年参与实施；更多的青少年未在学校的操场上踢过球，也根本未观赏过自己本校的足球队的比赛过程，对于足球的感受从何谈起？也就无法形成有一定特色的校园足球的文化氛围。

误区二，地方省市教育主管部门在推广校园足球工作中，有一刀切的做法；形式上片面地追求宣传上的效应，而缺少实践调研、有针对性地解决现实中迫切需要改善的问题。如，对教育部门组织的校园足球师资的培训工作，实质上是要突出校园足球如何进课堂，但是为了体现培训工作的档次和效应，教育部门反而越俎代庖变成了本应是体育部门主导的主要以青训为体系的组织培训，而且不惜重金聘请国外著名俱乐部的青训专家来提升培训的档次。至于被授课的对象的实践能力和预计达到的效果、培训主要关键词的针对性、培训课程的科学性安排等需要注意的细节问题，在我们组织的培训中未有很好的体现。

1.4 市场足球资本的介入使得校园足球的发展不纯粹

校园足球是政府主导下的公益性的教育形式之一。由于是政府主导(青少年踢球的成长、出路问题受政府的保护)，又属于公益性性质(家长对青少年踢球的投入几乎没有)，校园足球必定会受到部分学生家长的鼎力支持，自然会在基础教育的层面扩大一定比例的足球人口。这对于我国在足球发展过程中受制于足球人口基数底的状况来讲，是顺应了足球发展的基本规律。但在发展的同时，足球市场里面的各类资本也在关注着校园足球。足球市场里的各种资本在关注的同时，也必然介入到校园足球的发展之中，影响着校园足球的发展。他们的目的只有一个，借助校园足球的平台，实现自身的足球资本利益的最大化。京媒《校园足球成难题——国安阵中青训出品仅2人》[7]就将目前的我国足球市场里面的各类资本，为了自身的利益，在校园足球发展的初期，就开始出现对校园足球青训以揠苗助长形式采取的肆无忌惮的掠夺现象进行了分析报道。

诚然，在现在的校园足球发展初期，我们的确需要各种足球资本介入到其发展之中，但是违背了教育的自然规律，以资本利益价值最大化的目的参与到校园足球发展之中，最终受到伤害的不仅仅是青少年个体，也间接地影响了校园足球的科学发展。这就需要我们在制度设计上进行创新，避免出现政府主导下的公益性事业成为市场商业化利益的温床。

2 如何应对校园足球改革过程中出现的问题是政府实现教育制度创新的必然

2.1 校园足球本身就是教育制度的一种创新

足球作为学校体育的组成部分，具有育人、强健体魄的教化功能。改善青少年体质健康的方式有许多，在目前的义务教育体系中，通过一系列的改革有些起色，但为了体质健康而实施的《国家学生体质健康标准》只能是一个评价的标准。用《标准》来代替学校体育来促进人的全面发展是放弃了体育本身的娱乐教育功能，实质上将应试教育的功利性放大到学校体育之中。

而校园足球在我国青少年体质健康日趋下降的义务教育体系中如同那只“蝴蝶”(The Butterfly Effect)，目前产生的效应与政府想要达到的目标虽还有差距，但是对沉闷的义务教育阶段的学校体育有搅动作用。

2.2 忽略市场的力量，校园足球就丧失自身发展的生命力

这种由政府主导、单一性质的发展模式，虽建立了其内部的可持续性的良性循环通道，可一旦其中某个环节受到不确定因素的制约，其整个发展模式就有可能无法自我进行修补，导致发展的崩溃，失去其发展的价值与意义。英国的校园足球在其发展过程中(上世纪80年代撒切尔夫人执政时代)，就由于政府单独承受其发展的经费预算等，在政府的预算吃紧时，其发展就受到资金的困扰，无力进行下去，只有重又与市场进行合作(上世纪90年代梅杰执政时期)，将校园足球发展下去。

再有，当政府投入校园足球时，受益的除了青少年本身，还有就是市场里的足球资本。政府作为以公益性的服务付出为主体的机构，什么是应该属于政府本身必须应该得到的受益或回报呢？仅仅是青少年体质健康及所谓的高水平后备人才吗？

所以说，我们校园足球目前的发展模式是可以适应当前的发展需要，但是面对着可持续性发展，我们还需要未雨绸缪，对我们的发展模式进行创新，以适应不同挑战。

2.3 政府完全主导与调控对校园足球发展的影响分析

政府在确定好发展方向之后，对于搭建的平台会采取各式各样的政策、制度来促其有效地运作，使其能够实现良性循环，产出一定的社会价值。由于是政府在主导，政府的投入必不可少地成为主角。因此，校园足球是义务教育中的公益性项目，政府在主导、投入之后，势必把调控的权利把握在手，主导着校园足球的发展方向。

通过英国校园足球的发展事实，我们认为在校园足球早期发展中，政府应该是主导，调控促其生根发芽。目前的校园足球发展，政府(教育部)通过其行政手段触及到发展的各个角落。首先，这种模式保障了各个中小学校有公平发展的机会；其次让农村、边远山区的学校校足发展的综合能力不致于与城市中小学校有太大的差距，使得校足发展的公益性更能体现国家意志。

在发展到一定时期之后，原先的发展模式必将受到现实状况的挑战。譬如对于各个中小学校参差不齐的发展水平，政府的一视同仁的调控手段、评价机制会使得原先发展较好的学校没有突破发展中上升的瓶颈；条件较差的学校找不准自身的发展方向，在普及与青训中迷失自我。

我们总在以竞技的方式标榜、树立优秀的故事、事迹，孰不知这些可望不可及的榜样使得大家不知道怎样去发展自己。就如同我们至今还未对到底什么是校园足球的特色学校下一个科学的定义一般。当发展成为一个模式的时候，我们又到那里去寻找自己的特色呢？

所以在实际的操作过程中，市场及机构则寻找着政策、制度的盲区，找准机会试图参与到政府搭建的发展平台之中，能够让自己在这个改革过程中分到一杯羹。不管主导者的意志是什么，市场的力量总会以其独特的方式渗入到其中。因此，校足的发展在面对市场的时候，与其在等待中观望失去机会，不如理智地敞开，与其一起成长分享。

3 新公共服务介入到校园足球发展中的分析

3.1 理性看待校园足球发展

体育是教育的组成部分，良好的体育教育能够促进人在社会成长中得到更为全面的发展。足球是体育运动项目之一，也是学校体育教育的组成部分，它的社会公益性的本质属性之一就是通过其参与其中，寓乐于教，促进个体的体质健康、身心及心理得到和谐发展，使个体成为被社会认可及接纳的合格的人。因此，校园足球从教育的公益性角度就确立了其发展的根本目标：促进青少年强身健体、全面发展(刘延东语)[8]。

围绕着这个目标，我们认为校足的发展任务首先是要回归到校园之内，课堂之中。也就是每个义务教育阶段及高中、大学阶段的青少年都有机会或都有权利在学校里的体育课堂教学之中学习足球，能够在课外活动的时间里享受到足球的快乐，至此，足球进课堂毋庸置疑是校足发展的根本。至于培养高水平的足球后备人才(夯实国家足球事业人才基础，刘延东语)，足球进课堂的实质性问题解决了，必然会有“体教结合”制度和谐发展的空间，才有可能结出夯实国家足球事业人才基础的果子。

3.2 校园足球发展政策、管理、制度建设与新公共服务介入

从2009年提出校园足球发展至今，体育总局提出了“体教结合”的模式来发展校园足球，教育部也提出了“教体结合”的模式来发展校足。在两种发展框架下均提出带有“体、教”的字眼、口号，我们认为不论是“体教结合”还是“教体结合”都是发展的必然趋势，但是目前情况下，这两种“结合”存在着发展上的排斥性，均想突出自己的特点，提升自身的社会重要性，而无法实现校园足球发展的效能最大化。

因此，在发展过程中，可以引入新公共服务来实现校园足球的公平性及公益性。政府只调控、监督校园足球的宏观上发展，对于其发展的过程，可以将目的、任务、实施的具体细则及各个学校在校足发展中存在问题或需要解决的问题划分成若干模块，向社会公开。以政府招标买单的形式，与各个专业机构(地方足协等)、组织(体育部门等)进行互相捆绑；机构、组织利用自身的专业能力，再提供相应的服务，促进校园足球的发展，如图1。

图1 校园足球发展的新公共服务模式

结合英国校园足球发展的特色，我们认为我国的校园足球在实践发展中，对于校足公益性的部分，政府可以采取一定的资金投入，由专业性质的大学、研究机构通过招投标的方式来促进实施完成；校足发展与市场结合的部分，则通过专业机构，组织与教育部门、学校、家长联合在一起，实施风险共担、利益共享的原则来发展。在发展过程中要以公平、公开的原则，达到并形成一个良性循环的利益共享链。

3.3 校园足球的评价制度对新公共服务的影响

评价制度是校园足球可持续性发展的重要组成部分。就目前的发展而言，我们认为要达到美国的评价模式(教体结合)则需要很长一段时间的政策、制度的碰撞、整合才能形成合力，为社会服务。鉴于我国校园足球目前的发展现状，我们认为校足的评价可以实施两条腿走路，不论是“体教”还是“教体”，先将两者的评价划分开来，不急于整合在一起走，而是各自完善其自身的社会功能，在各自的社会功能达到一定的效能的时候，再将评价体系整合在一起。这对于基层的校园足球特色学校的发展也较为科学合理。

对于省市级的教育单位、基层的校园足球特色学校的评价是要体现为政策的落实，学校对校园足球的场地建设、器材保障工作；促进足球进校园、进课堂的基本普及工作(基本师资培训、教材制订、考核标准、自身的评价体系等)评价体系的完善。

评价体系要突出的是青训工作的均衡性，也就是所有的基层校足特色学校能够享有政府买单后体育部门等专业机构提供的青训的专业资助服务；其次，在利益共享方面，要有明确的制度。

4 结论与建议

4.1 校园足球的发展，政府没有必要事必躬亲，做到面面俱到。政府在社会转型期，提倡政府主导，通过招投标、买单的形式，使得市场化的新公共服务能够科学合理地配置到校园足球的发展中。

4.2 校园足球的公益性发展是其主要方向，市场、社区、学校、高校等机构提供新公共服务的过程中必须体现公益性。

4.3 以科学发展的思维来推进校园足球的监督、评价体系的完善。评价工作应该是围绕着校园足球促进、改善接受义务教育阶段的青少年的体质健康过程中的实践效果展开。

[1]李克强.深化行政体制改革切实转变政府职能[OL].http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015-05/15/c_134240791.htm.

[2]凯文·希尔顿.体育发展:政策、过程与实践[M].北京:北京体育大学出版社,2007:71-73.

[3]教育部.学校体育工作条例[M].北京：人民体育出版社，1990:125-135.

[4]国办发.关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知[OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-10/29/c_123882997.htm.

[5]席玉宝.全国学校体育场地建设现状统计分析[J].西安体育学院学报,2013(6)；64-67.

[6]发改办.关于印发中国足球中长期发展规划(2016-2050年)的通知[OL] http://sports.163.com/16/0411/10/BKC5GQVV00051C8U.html.

[7]张巍.校园足球成难题御林军阵中国安出品仅2人[OL].http://sports.163.com/16/0826/09/BVCQKMP600051C89.html#p=B183MO4A6C6T0005.

[8]京华时报.国务院召开校园足球电话会议 足球成体育必修课[OL].http://sports.sohu.com/20141127/n406441321.shtml.

[9]罗伯特·V·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[10]密尔.代议制政府[M].北京:商务印书馆，1982.

[11]陈洪,等.英国社会体育管理模式极其启示[J].体育文化导刊,2014(2).

Research on the sustainable development of "school football" under the government-oriented new public service model

CAI Qi-fei, XU Guo-dong, LIU Sheng, JIANG Guo-qin, XIE Chao, WEI Dong-qiang

(SportsSchool,JianghanUniversity,Wuhan430056,Hubei,China)

By adopting the documentary analysis and expert consultation, this essay holds that during the sustainable development of "school football", the government-lead is the core support, and the public service model is the fundamental driving force. As a social public program, "school football" must first of all be dominated by the government by making mid- and long-term development plans through related governmental departments and then have the plans implemented under the model of the public service, so as to achieve the sustainable development.

government-orientation; new public service; school football; sustainability

2017-02-13

2015年度教育部人文社会科学研究规划基金项目《基于公益性视角下义务教育阶段的“校园足球”之发展研究》(项目批准号：15YJA890001)主要研究成果之一。

蔡其飞(1972- )，男，副教授，主要研究方向体育社会学、学校体育学。

G843

A

1009-9840(2017)03-0006-06