普遍性和特殊性视角下老、少、边地区贫困治理研究

曾小溪，胡 骏，汪三贵

（中国人民大学，北京 100872）

时政探讨

普遍性和特殊性视角下老、少、边地区贫困治理研究

曾小溪1，胡 骏2，汪三贵3

（中国人民大学，北京 100872）

革命老区、民族地区、边境地区等贫困地发展相对滞后，存在普遍性贫困的同时也面临特殊困难，是脱贫攻坚中的重点和难点。老、少、边地区存在远离政治经济中心，社会经济发展缓慢，资源环境承载力弱，贫困面广、贫困程度深等普遍性问题；同时老、少、边地区发展水平普遍较低但不均衡，特殊性类型不一，如革命老区包袱沉重、民族地区问题交织、边境地区重稳定轻发展等特殊性问题。针对老、少、边地区贫困的普遍性和特殊性，需要不断提高贫困治理能力、增强扶贫政策的靶向性、构建综合立体的大扶贫格局。

革命老区；民族地区；边境地区；特殊困难地区；贫困治理

一、引言

中国的贫困除受限于整体经济发展阶段的系统性、普遍性贫困之外，还明显地表现为特殊困难地区的贫困，例如革命老区贫困、少数民族地区贫困、边境地区贫困等。特殊困难地区的贫困已经成为普遍经济增长问题之下的局部区域和特殊人群的发展问题。[1]随着中国政府财政实力的逐步增强，中央和地方各级财政扶贫投入逐年增加，新时期的扶贫开发纲要明确指出“加大对革命老区、民族地区、边境地区扶持力度”。[2]国家对革命老区、少数民族地区、边境地区的一般性、普惠性的扶持政策减少了因制度设计而造成的对这些地区的政策剥夺，取得了良好的效果。经过一段时间的发展，老、少、边地区的贫困人口大幅减少，贫困发生率明显降低。但与此同时，由于自然、历史、社会、文化、政治等多种复杂因素的共同作用，这些地区在新形势下的特殊性问题开始凸显。从普遍性和特殊性视角研究这些特殊困难地区的贫困治理，符合“精准扶贫、精准脱贫”的基本精神，符合全面建成小康社会的基本要求，对维护国家的长治久安具有重要意义。

二、普遍性和特殊性视角下的贫困表征

（一）贫困的普遍性

把握革命老区、民族地区、边境地区贫困问题，首先要界定这些地区的性质和范围。一般说来，“类型”是事务的分类，如根据一定的分类标准，可以将全国分为革命老区、民族地区、边境地区，它多是一个政治性、历史性、地理性的概念。“类型”是多种多样的，可能受历史和现实因素的影响，长期存在且不易改变；然而“困难”是多重的，可能是暂时的，可以通过一定的方式方法来克服、解决。从普遍性和特殊性的朴素辩证关系来看，就新形势下的反贫困而言，用特殊“困难”地区比特殊“类型”地区表述更具准确性、更有针对性。对这些特殊困难认识的高度决定了解决这些困难的广度和深度。

从地理区位特征来看，革命老区、民族地区、边境地区与贫困地区存在高度的重叠性，在全国14个片区的680个贫困县中，革命老区县329个，民族自治县371个，陆地边境县48个；在全国片区外的152个重点县中，革命老区县120个，民族自治县45个，陆地边境县13个，这些地区的贫困发生率明显地高于全部平均水平。[3]革命老区、民族地区、边境地区具有一些共同特征，也存在发展的不平衡，但普遍表现为区域经济发展水平较低，产业结构不合理；基础设施较为落后；社会发展水平偏低，与全国水平相比有较大的差距。

老、少、边地区一般多集中于干旱地区、石漠山区、深高山区和高寒地区等，自然生态条件脆弱，资源环境承载力有限，脆弱性贫困突显；其次区位优势不明显，远离政治经济中心，基础设施建设落后；同时，社会发展水平较低，市场化程度不高，农户生产经营粗放；另外，地方政府财政困难，公共服务不足；发展基础薄弱，发展动力不足。导致老、少、边地区贫困面较广，贫困程度较深等问题。因此，老、少、边地区一般与贫困地区高度重合，共同构成“老、少、边、穷”地区。农牧民增收困难，贫困积重难返。对于老、少、边地区来说，脱贫攻坚不仅是经济问题，更是政治问题、社会问题以及公共治理问题。

（二）贫困的特殊性

1.发展水平较低且不均衡

从发展水平来看，虽然同属革命老区、民族地区、边境地区，但这些特殊困难地区内部发展是不均衡的。经过几十年的发展，革命老区内部差别较大，有些已经摆脱了贫困而有些仍然发展滞后。不同民族地区发展水平不一，有些民族人口相对众多，有些民族人口相对较少，如壮族有1700多万人，赫哲族只有4000人；[4]有的民族发展较快，有的民族发展较慢；有的民族人口流失非常严重[5]，有的民族因跨境而居，大量的“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）人员流入中国。[6]除了一些拥有大型口岸的边境地区外，边境地区普遍较为落后，且陆地边境县内边境一线、边境二线、边境三线发展是不均衡的，[7]不适合进行大规模移民搬迁，考虑到戍边需要，“十三五”易地扶贫搬迁政策也不在边境地区实行。

2.治理机构虽有涉及但不完善

从治理机构特征来看，对这些地区的治理机构建设水平不一。国家民族事务委员会负责对民族地区进行管理，承担着执行党和国家的民族政策，努力促进民族地区经济、政治、教育、文化、科技等事业的发展，保障少数民族的合法权益，维护平等、团结、互助的社会主义民族关系的健康发展，实现各民族共同繁荣的重要任务；而革命老区机构建设不健全，中国老区建设促进会及其各地分会等非官方机构在革命老区发展和建设中发挥了一定的作用，一些地区的老区建设办并入了扶贫办；针对边境地区没有全国性专门管理机构，边境问题常常被放在民族问题的主题之下来进行管理和讨论，如“兴边富民行动”由国家民族事务委员会来推动，成为民族工作的一部分。

3.不同地区面临不同问题，挑战与机遇并存

革命老区、民族地区、边境地区各种问题往往交织在一起，内部发展不平衡加上机构、制度建设不完善制约了这些地区的发展，与此同时，这些地区也面临着一些特殊问题。革命老区、民族地区、边境地区除了上述的基本特征外，还有其区别于其它地方的显著特点，这些特点使得这些特殊困难地区发展机遇和挑战并存。

（1）革命老区包袱沉重。革命老区是一个政治概念也是一个历史概念，是指土地革命战争时期和抗日战争时期在中国共产党领导下创建的革命根据地。为中华民族解放和新中国的建立付出了巨大的牺牲，普遍存在精英人口损失众多、自然资源破坏严重的现象。革命时期为数不多的物质财富几乎全部用于战争消耗，建设时期又缺乏原始的资本积累，这种影响是长期存在的，革命老区发展劣势凸显。历史遗留下来的革命旧址、革命纪念场馆、烈士陵园等大量基础设施需要维护和改造，经历战争幸存且在世的老红军、抗战老兵、革命“五老”待遇需要提高，部分去世的烈士墓需要集中、零散安葬等一系列问题，革命老区对这些项目的支出需求远远高于非革命老区。做好这一系列的工作对继承和发扬爱国主义精神、革命精神具有重要意义。红色文化资源是推动革命老区发展的宝贵财富，胸怀理想、坚定信念、艰苦奋斗、自力更生、实事求是的革命老区精神也成为新时期打赢脱贫攻坚战的重要思想武器。

（2）民族地区问题交织。民族地区是一个文化概念，一般是指以少数民族人口为主聚集生活的地区，主要集中在西部地区和边境地区。少数民族居民生活状况和经济社会运行特点与其它地区不同，有其民族风俗文化的特殊性、生活习惯的特殊性、自我管理方式的特殊性。[8]与汉族相比，少数民族在对待人生、人与自然关系上往往有着较大的认知差异，少数民族同胞在长期的生产生活实践中形成了诸多宝贵的“地方性知识”，造就了具有民族和地区特色的文化，包括生产技术、社会组织形式、文化传统等。少数民族问题通常与地理、历史、宗教、政治、社会稳定等问题交织在一起。受自然条件、文化习俗等的限制，少数民族居民生产生活过程中食物、取暖、御寒、宗教节庆、民族文化、特需生活用品等开支明显高于其它地区。少数民族地区的人民既在国家统一的政治、经济、社会管理体制之下，同时又不同程度地生活在他们本民族的政治、经济、社会生活环境中。少数民族地区具有独特的民族文化或丰富的物产资源，其中不乏具有千年传承历史的非物质文化遗产，因此，发挥少数民族地区的文化资源优势，引导贫困人口进入特色产业链，培养壮大一批特色优势企业，是少数民族地区扶贫开发的重要渠道。

表1：革命老区、民族地区、边境地区的特殊性

（3）边境地区重稳定轻发展。边疆是一个地理概念，而边境、边境地区是一个法律概念，一般指沿陆地国境线的区域。天下未乱边先乱，天下已定边未定，[9]说明边境问题在地缘政治、国家安全等方面具有政治“高地”的特性。边境问题常常与少数民族问题联系在一起[10]，在传统安全和非传统安全问题的交织下，受民族分裂和宗教极端势力的影响，边境地区突发事件和危机出现的概率增加，边境地区的问题变得越来越错综复杂、管理难度大。边境地区的贫困问题不但是一个区域开发问题，更是一个国家战略问题。受国际形势的影响以及国家国防战略的需要，中国对边境地区长期存在“重边防，轻建设”的问题，历来都十分重视边境稳定，而相对淡化边境发展，导致边境建设投入严重不足。与其它地区相比，边境地区增加了边防设施的管理维护费用、边境口岸正常运转费用等支出项目，挤占了其它建设项目投入。政治“高地”的特性和地广人稀的现实对边境地区公共产品和公共服务的提供提出了更高的要求，今后边境扶贫应按照一线守边、二线固边、三线服务的扶贫思路展开。作为对外开放的重要窗口，边境的发展和稳定事关边境百姓的安居乐业，事关国家政治安全、经济安全、生态安全。边境地区联通内外，充分发挥区位、口岸、政策等优势，大力实施开发带动战略，加快对外开放步伐，不断扩大对外经贸合作，是促进边境地区经济发展的关键途径。

革命老区、民族地区、边境地区的特殊性参见表1。

三、普遍性和特殊性视角下的贫困治理政策实践

改革开放以来，党中央、国务院多次明确要求加大对革命老区、民族地区、边境地区扶持力度，将支持这些地区的发展写进新时期扶贫开发纲要，为这些地区制定了发展规划。就全国扶贫开发工作而言，国家对这些特殊困难地区的特殊支持政策主要体现在：首先，在历次确定和调整国家扶贫开发重点县（或国定贫困县）以及划定片区县时，均对这些地区适当放宽了标准，通过更高的贫困标准给予照顾。如1986年，国务院扶贫领导小组确定了258个国家级贫困县，确定贫困县的主要标准是1985年人均纯收入低于150元，但革命老区和少数民族自治县的标准扩大到200元，对中国革命做出重要贡献的老革命根据地和内蒙、新疆、青海的一部分有特殊困难的少数民族自治县的标准提高到300元。[11]其次，国家发改委、财政部、国务院扶贫办、中国农业银行等部门在安排以工代赈资金、财政扶贫资金、贴息贷款等专项扶贫资金时，都把这些地区作为扶贫开发工作的重点，在规模上给予了适当倾斜。再次，有关部门在开展利用世行贷款等外资扶贫项目、中央国家机关定点扶贫、东西扶贫协作、贫困村整村推进等工作时，也对这些地区给予了支持和照顾。最后，统筹利用社会公益金对这些地区给予扶持。例如从2008年开始，利用中央专项彩票公益金对国家扶贫开发工作重点县、片区县中的革命老区县以及山东沂蒙革命老区，福建、江西、广东三省原中央苏区等贫困革命老区开展整村推进、小型公益设施建设和创新试点项目，以及对集民族地区、边境地区于一体的西藏社会公益事业建设、新疆社会福利设施建设给予扶持。

进入21世纪，特别是党的十八届三中全会《决定》明确提出完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边境地区等的转移支付力度以来，中央财政逐年加大对这些地区的补助力度，通过不断提高转移支付资金和转移支付系数，增加一般性转移支付额等，利用普遍性的扶持政策支持这些地区发展。除上述转移支付外，中央财政还安排了调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、义务教育转移支付、西部地区基层政权建设资金等一般性转移支付，惠及革命老区、民族地区、边境地区。除一般性转移支付外，中央财政专项扶贫资金（支援不发达地区发展资金）中也有专项转移支付资金惠及到革命老区、民族地区、边境地区的部分。

尽管有针对性的大规模扶贫以来，国家对革命老区、民族地区、边境地区给出了各种普遍性和特殊性的扶持政策，使得这些特殊困难地区贫困人口数量大为减少，但是这些优惠的扶持政策主要体现在经济指标上，且带有照顾性优惠的色彩。如以较高的贫困标准划定贫困县，瞄准贫困人群；加大对这些地区转移支付力度和财政扶贫资金支持力度；优先在这些地区开展重点扶贫项目等。而目前由于经济下行压力加大，贫困人口就业增收困难，经济增长速度和财政收入增长速度放缓，增加扶贫投入有困难。在现行的产业、财政、宏观调控、金融、投资等政策中，区别对待这些地区的专项政策不多；资源开发利用，考虑这些地区群众利益不够，资源回报、税收留成比例较低；重大项目的布局安排，向这些地区倾斜较少；吸引社会力量帮扶这些地区的优惠政策不足。[12]尚需要采取一系列超常规的措施加大对这些地区的贫困治理。

四、普遍性和特殊性视角下的贫困治理模式构建

老、少、边地区的扶贫开发需要针对老、少、边地区贫困的普遍性和特殊性创新扶贫体制机制，提高政府对老、少、边地区的贫困治理能力，只有实施因地制宜的扶贫政策，构建综合立体的扶贫格局，才能为打赢脱贫攻坚战奠定坚实的基础。在老、少、边特殊困难地区进行扶贫开发，应当考虑其自身贫困问题的特殊性，更加注重安定、团结、公平和人文关怀，结合特殊困难地区自身的资源禀赋和约束条件，加强对这些地区的贫困综合治理，创新社会治理机制，在国家层面完善特殊困难地区的治理机构建设，建立健全特殊困难地区扶贫开发合作机制和会商制度。在制订国家层面战略规划、地区层面发展规划和部门层面各类实施规划与方案时，更多考虑特殊困难地区的特殊诉求，更多地照顾存在特殊困难的特殊群体的特殊利益。创新对特殊困难地区转移支付方式和税收优惠政策，在资源开发、税收留存和生态补偿机制等方面给出较其它地区更特殊的发展政策和更强有力的支持。最后，要结合精准扶贫、精准脱贫的基本方略精准施策，为确保特殊困难地区的贫困人口到2020年如期脱贫奠定坚实的基础。

（一）提高老、少、边地区的贫困治理能力

1.完善老、少、边地区的贫困治理机构

完善治理机构是加强特殊困难地区贫困治理的重要组成部分，需要对特殊困难地区差异进行进一步的划分，[13]进一步明确革命老区范围，根据国家制定革命老区的标准，根据行政区划适时调整已经确定的革命老区县（市、旗）和乡镇范围，建立完善的治理机构。建议在中央层面成立革命老区建设委员会（革命老区建设办公室），建立支持革命老区振兴发展部际联席会议制度，争取设立革命老区专项发展资金，加大对革命老区的扶持力度；提高少数民族治理机构处理民族事务、协调民族关系、治理民族问题的能力；建议在国家层面成立专门的边境地区管理机构，协调公安边防、解放军边防、外交、海关、海警、海监、渔政、海事等机构职责，加强对边境地区的综合治理，统筹协调发展与稳定的关系，并与周边国家建立边境事务磋商和协调工作机制。

2.增设老、少、边地区的贫困监测指标

现有贫困监测体系是国家扶贫工作重点县贫困监测的延伸，缺乏对特殊困难地区特殊性的考虑，并没有专门对革命老区、民族地区和不同民族、边境地区统计贫困状况。因此，需要充分开发、利用新的分析工具来及时、有效地掌握特殊困难地区的贫困动态。在农村贫困监测抽样调查表中，并没有设计具有革命老区特征、民族地区特征、边境特征的数据值。如在社区调查表中并没有是否革命老区、是否少数民族聚居村、是否边境村指标，在农户调查表中并没有体现民族特色的如宗教节庆性消费、文化消费等多维贫困的具体维度和强度上的指标，以及其它体现少数民族特有消费习惯和特殊生计策略的具体指标（如蒙古族牧民并不是以现金收入来定义贫困，而是通过家庭所拥有的牛羊数量多少来衡量）。今后开展贫困监测时，可以增加特殊困难地区和特殊困难人口（如民族地区和边境地区、人口较多少数民族和人口较少少数民族）的贫困监测指标。在做好统计监测的基础上，制订更有针对性的扶贫开发规划，实行特殊的扶贫开发政策。

（二）增强老、少、边地区扶贫政策的靶向性

1.财政转移支付考虑老、少、边地区的特殊性

目前，特殊困难地区存在特殊需求，对一些项目的支出需求远远高于非特殊困难地区，需要中央财政不断加大对这些地区的转移支付力度，建议设立特殊困难地区扶贫专项资金。将对集中连片特困地区县，实行中央、省、市财政全额返还县级财政的政策，对片区外国家扶贫开发工作重点县，实行中央财政全额返还县级财政的政策推广到所有特殊困难地区。这需要通过转移支付立法和制度建设，规范转移支付分配，真实反映特殊困难地区的支出成本差异。财政一般性转移支付应更多地考虑这些地区的特殊需求，加大对这些地区的补助，并在专项转移支付当中增加对这些地区的救济类和应急类的项目。同时考虑更加优惠的税收政策，考虑用一定的税收优惠政策替代某些专项转移支付。建立激励约束机制，采取财政贴息、项目补助、以奖代惩等方式，引导地方将一般性转移支付资金投入到扶贫领域，将扶贫要素更多地引导到特殊困难地区。

2.更多地考虑老、少、边地区经济社会文化发展的特殊性

目前针对革命老区、民族地区、边境地区的扶贫政策模式很多都是在非革命老区、非民族地区、非边境地区试点成功然后再进行推广，缺少对老、少、边地区特殊性的考虑。革命老区通常历史欠账多，历史因素制约了革命老区的进一步发展，要充分认识到对革命老区的扶持政策，不是“施舍”，而是“回报”，是一种义务和责任；[14]少数民族传承、发展传统文化需求强烈，对现代的生产、生活方式需要有一个接受和适应过程，[15]需要以民族特色产业的发展促进民族文化的保护与发展，逐步发展成为富有多元民族特色的民族文化区，促进整个中华文化的多样性与繁荣。民族地区与一般地区相比，可能受到更多的文化或非正式制度的约束；边境地区问题错综复杂，资源开发容易受到生态限制，常规的扶贫开发政策往往难以奏效，迫切需要加大生态补偿力度，通过综合边疆建设把边境地区发展成为稳固的国防安全前沿阵地和繁荣的对外开放一线地区。对革命老区、民族地区、边境地区特有的约束因素如果不加考虑就进行推广一般的扶贫项目，可能面临失败风险或者事倍功半的效果。一方面，减贫工作既要尊重老、少、边地区民族习俗和地域文化，另一方面，也需要提高老、少、边地区脱贫致富的内生意愿和动力。

（三）构建老、少、边地区综合立体的大扶贫格局

革命老区、民族地区、边境地区的贫困问题往往交织在一起，其致贫因素是多元的，须考虑其复杂性、层次性和本土性，其贫困治理也需要在全面调研的基础上精准扶贫，因地制宜制定综合立体扶持措施，支持一些扶贫政策在具备一定条件的革命老区、民族地区、边境地区开展先行先试探索。在这些矛盾多发的地区，贫困问题既是经济问题，也是民族问题、政治问题。在传统安全和非传统安全问题的交织下，对这些特殊困难地区的贫困治理既要重视强调经济扶贫，也要全面开展社会建设；既要找出最重要的致贫原因集中力量突破，也要采取综合措施消灭多维贫困；既要发挥扶贫开发领导小组的主导作用，又要形成其他相关职能部门高效联动的综合扶贫机制；既要发挥政府作用，又要动员和凝聚全社会力量广泛参与，构建大扶贫格局。

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责任编辑：詹花秀

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A

1009-3605（2017）05-0023-06

2017-06-05

国家社科重大项目“实施精准扶贫、精准脱贫的机制与政策研究”（项目编号：15ZDC026）。

1.曾小溪，男，湖南平江人，中国人民大学中国扶贫研究院博士后，主要研究方向：农村发展、反贫困；2.胡骏，男，安徽池州人，中国人民大学中国扶贫研究院硕士研究生，主要研究方向：农村发展、反贫困；3.通讯作者：汪三贵，男，湖南临澧人，中国人民大学中国扶贫研究院教授、博士生导师，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员，主要研究方向：反贫困。