网络时代腐败的参与式治理

周作武，张 鑫

（1.南华大学，湖南 衡阳 421001；2.湖南大学，湖南 长沙 410082）

民主法治

网络时代腐败的参与式治理

周作武1，张 鑫2

（1.南华大学，湖南 衡阳 421001；2.湖南大学，湖南 长沙 410082）

公众参与是政府科学决策的重要基础，是民主程序的基本概念，更是实现有效治理的内在要求。参与式治理可以有效提升政府的行政效率和合法性，继而促进整个社会的稳定、自由与平等。参与式治理对腐败具有显著制约作用和成效，而随着网络技术发展，网络时代的参与式治理更因其特有的优势和力量给腐败的防治研究提供了一个崭新的模式，带来了机遇和挑战。以网络时代公众参与为核心的参与式治理这一视角，考察中国政府的反腐败问题，对于进一步推动公众参与和抑制腐败滋生具有理论和现实意义。

网络时代；参与式；腐败治理

2009年的《中共党建辞典》指出：网络反腐，即通过网络技术及所引起的社会舆论效应对执政行为的监督和对权力的约束，有效预防、遏制、惩戒腐败行为。网络时代腐败的参与式治理即在网络反腐的定义上强调公众的参与行为以及在这个过程中公众和政府的互动。在当今互联网高速发展的时代，腐败治理只有与之相结合，才能在以往的经验和努力之上开启另一扇通向廉政的大门。

一、推行网络时代对腐败的参与式治理的必要性

通过网络参与到对腐败治理当中来，越来越成为反腐的一大亮点和趋势。虽然在这过程中，也有因为制度设计思想教育方面的缺乏而带来的各种问题，比如：举报不实、侵犯官员隐私等等。但是却不能因此停下网络参与的步伐，因为它有其存在的必要性，并且越来越表现出了它的不可替代性。

（一）推动公众政治参与的有效渠道

一方面，随着国家“三网融合”政策的落实和推进，网络媒体的发展将会迎来又一个重要转折点。网络媒体传播能力的提升，既包括传播的内容和深度，也包括传播的广度，即网络的覆盖能力。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示：中国互联网网民数量方面，截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，全年共计新增网民3951万人，互联网普及率为50.3%。其中，中国手机网民规模达6.20亿（手机让网民参与更加方便快捷），较2014年底增加6303万人。网民中使用手机上网人群占比由2014年的85.8%提升至90.1%，正在逐步消除数字鸿沟。并且从图表1可以看出，2006-2015年这十年间，互联网网民数每年都在持续平稳增长，总体普及率越来越高。这表明，社会各个群体以及个体之间的数字鸿沟正在被消除，网络参与的渠道将会越来越畅通。

图表1 近十年互联网网民数及增长速度情况

另一方面，通过分析以上的数据，一个趋势在我们面前变得越来越清晰：基于网络平台的公共领域，即网络公共领域正在逐步形成。这里的公共领域概念指的是德国哲学家、社会学家尤尔根·哈贝马斯在他的书《公共领域的结构转型》（Jürgen Habermas，1962）中所构建的。“所谓公共领域，我们首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众。那时，他们既不是作为商业或专业人士来处理私人行为，也不是作为合法团体接受国家官僚机构的法律规章的规约。当他们在非强制的情况下处理普遍利益问题时，公民们作为一个群体来行动；因此，这种行动具有这样的保障，即他们可以自由地集合和组合，可以自由地表达和公开他们的意见。当这个公众达到较大规模时，这种交往需要一定的传播和影响的手段；今天，报纸和期刊、广播和电视就是这种公共领域的媒介。”[1]

基于哈贝马斯的公共领域理论，我们可以看到网络媒体公共言论空间正在向这个方向发展靠近。网络公共领域是一种全新的公共领域形式，它对所有公众开放，以具有理论评论能力的网民为参与主体，把公众凝集在一起进行对话交流，以现实的社会公共事务为话题内容，同时以BBS（论坛）、博客（微博）、新闻跟帖、网络签名和网上调查等表现形式为一种网络舆论媒介参与公共事务的讨论，当这种讨论到达一定规模的时候就能够影响到政府。网络公共领域以其独特的优势为公众提供了一个良好的参与平台，在这个平台上，公众能够通过参与对腐败治理加强自身的主人翁意识和主体意识，提升参与的积极性。因为我国腐败现象难以彻底遏制的一个原因就是民众的参与意识不强，那么这种真正参与的方式将会弥补这一不足，进而锻炼公众的参与能力，毕竟要真正学会怎么开车，就得亲自到驾驶座上尝试。

（二）推动社会凝聚力发展的必然选择

社会凝聚力，也即社会内聚力，向心力。主要是指一定社会组织及其成员在社会活动过程中，基于共同目标所形成的吸引力而产生的合作行为。这里的共同目标即腐败治理。腐败分子在政治上拉帮结派，经济上相互牵连，结成利益同盟。不仅危害了政府本身的形象，还严重伤害到公众的利益，辜负了民众的期望，更是造成了公众与政府之间的鸿沟。广大民众和政府本身就是腐败事件的利益相关者，有权利也有义务积极参与到反腐当中来。而在当今互联网发达的时代，以网络为载体的对腐败的参与式治理则为公众和政府提供了一个绝佳的合作平台和机会。

前文提到网络公共领域的逐步形成，这种网络公共领域的形成过程便在无形之中推动了社会凝聚力的发展。原因有二：其一，网络公共领域影响政府决策。公众参与到网络治理之中会形成对政府的压力，强迫政府加大对网络曝光的腐败案件的回应性和侦办力，如此就会缓和因为官员的庸政、懒政、怠政行为带来的公众对政府的不满情绪，更加在客观上培养了官员的积极性，从而增强了社会凝聚力。其二，网络公共领域塑造公众理性。哈贝马斯的公共领域形成的一个重要前提和基础就是公众理性。网络公众领域也是一样，之所以说这个领域正在形成，还存在一些不够理性的网络参与行为是其中的一个重要原因。进入到这个公众领域讨论公共话题的公众不分等级阶层、不管社会地位，人人都是平等的参与个体。当出现不和谐、少理性的参与行为的时候，其他的多数理性的个体便会对其施加影响力，逐渐形成一种网络集体文化，潜移默化地改变公众的思维模式，塑造理性公民。当然，这也对政府的积极配合提出了应有的要求。

（三）顺应时代浪潮的明智之举

第十二届全国人民代表大会第三次会议在人民大会堂举行开幕会。李克强总理提出制定“互联网+”的行动计划。即倡导在互联网高速发展、必不可少的现代社会，积极将各个传统行业（或经济的或社会的）与互联网有效的结合起来，实现整体大于个别简单相加之和的效果，即1+1＞2。互联网即网络，那么这里就可以将网络与传统的腐败治理结合起来，实现精准有效的治理效果。

政府如果不实行“政府上网”工程，一方面不能从公众的口中了解他们对腐败治理的建议和意见，也无从知道公众身边隐藏颇深的贪污腐败分子，毕竟我国幅员辽阔，官员数量相对较大。另一方面，政府即使有什么与腐败治理相关的法律法规、政策措施也无法很好地让公众了解，处理的腐败治理案件进度也不能及时通知公众。让公众不能随时掌握发展的动态，心生疑惑。而互联网则能很好地解决这些问题。

公众如果不通过网络参与对腐败的治理，一方面，毕竟个人的力量是有限的，可能一个人线下的举报不能引起政府足够的注意，更有甚者，还可能招到相关腐败分子的秘密报复，从而将事情顺利地瞒天过海。而将腐败分子的腐败证据直接在网络上曝光出来无异于将其置于阳光之下、大众之前，一切丑恶的嘴脸都现出了原形。腐败分子的丑恶行径会瞬间传遍千家万户，吸引媒体报道，从而集结成如浪的调查呼声。如此一来，公众的力量反过来给政府施加压力，让政府重视起来，提高了侦办的效率。即形成了一条网络反腐败的链条：网络曝光→网民议论→媒体报道→形成舆论→启动调查→惩处贪官。另一方面，也让腐败分子没那么容易对参与人实施报复，或者动用人脉掩盖罪行。如下面的图表2，人民论坛问卷调查中心最新的匿名调查显示，官员最怕的事情除了工作上出事儿之外就是怕被媒体、网络关注，而另外三项：腐败问题露馅、被其他官员牵连以及被钓鱼执法也都是和腐败有关，而腐败问题的爆发点又将集中到前面提到的被媒体、网络关注上来。所以，可以从这个调查了解到网络对腐败治理的效果和作用。

图表2 官员最怕什么

二、参与式治理当中存在的问题分析

（一）相关法律法规缺位

我国至今为止尚未出台反腐败法，更不用说针对在网络上参与治理的相关法律。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入了立法规划，但是20年过去了，这部法律一直未能出台，有关保护参与人的立法也还未提上日程。2015年是反腐进行得如火如荼的一年，也取得了很多反腐成果。但是作为对腐败治理的有效支撑和长远稳定因素，法律法规的制定方面则缺乏力度。从图表3对2015年中央颁布的有关于反腐倡廉的法律法规的整理来看，最近一年出台的都是党纪，而无相关法律。当然，共产党作为我国的执政党，其本身的廉政建设影响着全国腐败治理的顺利进行，所以各种党纪规定的制定也是必不可少的。但是如若没有全国性正式的腐败治理的法律法规的制定，仅仅依靠党纪，依然支撑不起反腐倡廉的半边天。只有制定具有普遍约束力的国家法律，才能避免反腐落入运动式的窠臼。

（二）参与主体合作力度不足

开篇提到，本文探讨的网络时代对腐败的参与式治理的主体有两个：政府和公众（网民）。《周易·系辞上》中说到：二人同心，其利断金。但是在这场网络对腐败的治理的战斗中，双方却没有达到理想的合作程度。

一方面，政府作为网络反腐的一个重要的主体，缺乏积极与公众合作的意愿和表现，具体体现在以下两个方面：

第一，政府的信息透明化不够。要想公众真正参与到网络反腐当中去，必须要让公众有渠道查阅了解到相关的信息，即要信息对称。现在政府虽然开通了相关的专门举报网站，比如：中央纪委监察部举报网站、中央纪委党风政风监督举报等举报平台，这些举报网站和平台的建立使得网络反腐正规化、快速化。然而，各个网站却依旧没有公布各种与公众利益切实相关的信息，财产公示制度迟迟不能出台。这样公众就无从查阅和咨询他们想要了解的相关信息，从而大大地增加了了解的成本，削弱了公众网络参与反腐的积极性，间接性的导致了公众因不能有效查明实情而盲信网络上披露的一些不实信息，损害了相关人的利益，也伤了热心参与的民众的心，更是助长了腐败的气焰。

图表3 2015年我国反腐倡廉法规制度汇总

纵观以往网络反腐取得的成绩：2008的“天价烟事件”，网友因为南京市江宁区房产局的原局长周久耕发表“将查处低于成本价卖房的开发商”的言论，发起人肉搜索，从而发现其开会时抽天价烟；2012年的“表哥”，网友把杨达才在延安交通事故现场，面含微笑的情形拍照上网，引发争议。随后，更被爆料其拥有多块名表，被讽刺为“表哥”等等。根据这些案件可以观察到，官员的腐败行为大多是通过热心网友揭发出来挂到网上，得到了大家的关注，才得以进而引起相关部门（政府）的注意，查处了腐败官员，也就是说政府还是处于被动的地位。

第二，政府没有或者缺乏对参与者的保护意识。实名举报对于举报者因为没有制度法律上的保障，多数的举报者在事后或遭到不同程度的报复性行为，或被牵连受累。河南商报梳理新世纪以来官员举报官员情况，发现举报者的结果各异，他们有的达到举报目的，有的因举报吃了官司，有的为此丢了性命。官员举报都有这样令人痛心的结果，毋宁说普通的人民大众了。这一系列的事实使得越来越多的公民将举报的渠道投向了网络。这也从另外一面说明了政府在网络对腐败治理中的缺乏合作的力度和姿态。

新华网近期一项“你最愿意用什么渠道参与反腐”的调查中，高达75%的受访者选择用网络曝光，而选择通过信访、审计等官方渠道的不足10%。在网友看来，网络反腐相对便捷，通过微博、帖子等就能举报贪官，“有图有真相”的网络举报还能迅速引发网络热议，进而吸引媒体和官方的关注，将贪官拉下马，同时，网络环境还可以保护举报人的安全。人民网和人民日报政治文化部关于公众关注的热点问题的调查中，许多网民鼓励、支持网络反腐。从以上各大媒体的调查结果中不难看出，群众的眼睛是雪亮的，政府在没有真正建立各种有效的、切实可行的制度（比如财产公示制度以及对参与人的保护制度等）之前，仅仅建立官方的网上举报窗口，公众乐于选择的还是通过网络曝光的方式来参与对腐败的治理。

另一方面，公众作为参与的一个重要主体和利益相关人，有着参与网络对腐败治理的权利和义务。但是在参与网络反腐的众多案例中，不乏一些失实的举报，比如重庆的一名因“两违”建筑而被强制拆迁的住户本着泄恨的动机虚假举报建委的副处级干部杨文祥为规划局领导，并拥有多处房产。另外还有对四川达县县委书记李春拥有多处房产、大笔存款以及生活作风的不实举报。虽然这些虚假举报案件经纪委介入调查已经证明举报不实，但是由此引起的“个人信息搜索”以及人身攻击等给当事人造成了严重的影响。正如美国网络社会学研究专家埃瑟·戴森所说：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[2]

应该注意到的是，政府和参与人相互之间合作的缺乏将严重影响网络参与式治理的顺利进行，政府应该对此问题提高应有的关注度并积极采取相关的有效措施。对于政府自身方面，要依靠制度建设，加快相关网络参与对腐败治理的立法和制度设计，跟上民众以及社会发展的需要；对于公众，开展对公众的法制教育，树立法制意识和正确理性的权利和责任意识。正如宪法第三十八条规定的那样：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。官员也是公民的一员，也应受到应有的尊重。而权利和责任是对等的，参与式治理意味着参与者在行使权力的同时，要承担相应的责任和义务。参与式治理成功的关键因素之一就是要有一个强大的组织良好的公民社会。所以公众既要积极运用参与网络对腐败治理的公民权利，也要明确自己的责任。倡导理性参与，培养理性公民，这是时代发展的要求，也是社会和谐的基础。

三、对策分析

（一）加快相关立法进程

十八届四中全会以来，我国强调“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设方针。而中国舆情指数报告中的调查显示：民众认为最需要加强的是“有法必依”（39.3%），其次是“违法必究”（24.6%）和“执法必严”（24%）。同样，在腐败治理的领域，首先应该做的也是“有法可依”。

另外，法律制定的过程也应该注意公民参与的问题，比如针对网络上腐败的参与式治理的立法过程就应该充分利用网络平台，注重以下两个问题：一是立法之前积极通过在网络上征求广大网民对于这一立法的意见和建议、制作调查问卷等形式培养公众的利益相关人的意识，从而使网络治理法律更加具有现实可行性。二是在立法草案形成后，让其在各大官方网站以及其他网络平台上进行公示，请网络代表们参加立法听证会，并在网络上将全部过程进行直播。其指导原则是：凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程。总之，我国要加快腐败治理相关的立法工作，进而完善网络参与反腐的相关法律。

（二）注重对参与主体的素质培训

对于我国来说，网络平台基础上的对腐败的参与式治理各个方面还不够成熟，因此，要充分发挥人的主观能动性，逐渐弥补不足，完善网络时代腐败的参与式治理。应该把对参与的两方面主体——公众和政府的这方面的素质培训提上日程，内容主要包括思想素质和科学文化素质。对于公众来说，政府应该更好地为公众提供良好的网络参与平台，消除数字鸿沟，并做好参与事务的宣传，保证信息对称；在此基础上，开展各类活动引导公众的理性参与，不断加强其理性参与的意识和能力。对于政府来说，专门成立网上对腐败治理的工作团队，加强技术培训，以便能高效准确地处理腐败事件。另外，上到主要领导，下至普通科员都要明白互联网的重要性，对于网络上出现的以及公众关注的腐败信息要引起足够的重视，并在调查之后做出正面的回应，以达到惩治腐败分子和提高公众的参与信心的目的。

四、结论

总之，我们应该看到坚决将网络时代腐败的参与式治理进行到底是毋庸置疑的选择。同时，也要明白，要想网络治理取得切实成效，则离不开清廉文化底蕴的积淀、政治法律制度的支撑以及社会公民权利意识的觉醒。而后者正是政府和公众应该共同携手努力的方向。如此，线上和线下齐头并进，互相合作，就能真正做好网络时代的腐败治理工作，从而真正实现社会主义核心价值观的追求目标。

[1]哈贝马斯.公共领域［M］//汪晖，陈燕谷.文化与公共性.汪晖，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2005：125.

[2]埃瑟·戴森.2.0版数字化时代的生活设计［M］.胡泳，范海燕，译.海口：海南出版社，1998：17.

责任编辑：周育平

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1009-3605（2017）05-0072-05

2017-05-20

1.周作武，男，湖南耒阳人，南华大学马克思主义学院副教授，主要研究方向：政治学；2.张鑫，女，湖北恩施人，湖南大学法学院公共管理学系研究生，主要研究方向：公共管理。