领导干部离任审计存在的问题与制度改进建议

金冰洁，刘再春

（梧州学院，广西 梧州 543002）

领导干部离任审计存在的问题与制度改进建议

金冰洁1，刘再春2

（梧州学院，广西 梧州 543002）

领导干部离任审计是落实全面从严治党、从严管理干部的重要举措。然而当前领导干部离任审计还处于低级阶段，存在审计力量有限，缺乏“复合型”人才；制度存在漏洞；责任追究难；审计结果运用滞后，效果有限；程序不严谨，用人与审计相脱节等突出问题。亟需在专家准入、重大项目终身追责、任期轮审、信息披露、审计人事等方面着力改进，才能将从严管理干部落到实处。

干部离任审计；专家准入；任期轮审；信息披露

一、我国领导干部离任审计制度的发展演进

我国的领导干部离任审计制度大致经历了萌芽、建立、发展、成熟四个阶段（具体参见表1）。

表1 党政领导干部离任审计制度演变一览表

（一）萌芽阶段

领导干部离任审计始于1985年黑龙江省齐齐哈尔“厂长（经理）离任经济责任审计”。一些地方在厂长（经理）离任审计的启示下，开始对党政机关和事业单位的领导干部开展任期经济责任审计，可以说这是领导干部离任审计的萌芽。1995年，山东省菏泽地区以提供就业、促进奖惩考核而对领导干部进行审计，这是我国领导干部离任审计制度的开始。1997年9月5日，新华通讯社内部刊物《国内动态清样》对菏泽地区的探索经验进行了报道---“菏泽地区三年中135名一把手未过离任审计关、平庸腐败者现原形”，引起中纪委高度重视。10月15日，中纪委专门成立调查组到菏泽地区进行实地调查，并且充分肯定了菏泽的经济责任审计做法与经验，之后中纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署联合下发通知，印发了《关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告》[1]。开始建议在全国开展干部离任经济责任审计试点，为领导干部任期经济责任审计的建立奠定了基础。

（二）建立阶段

随着试点的成熟，1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《国有企业及国有控股企业领导人员离职审计暂行规定》《县级以下党政领导干部离职审计暂行规定》（以下简称“两项规定”）[2]。两个暂行规定的颁布，初步形成了离职审计的政策制度框架。由于中央的重视，各级党委政府的配合与执行，各地审计机关相继全面展开了领导干部离职审计，并开始建立经济责任审计机构，把我国领导干部离职审计推向了一个新的阶段。主要表现在：

第一，党和政府领导干部离职审计的数量和单位增长快，从1999年到2002年，审计责任人和审计单位数量分别增加了42%和33%（表2）。

表2 党政领导干部离职审计项目增长表

第二，领导干部离职审计的影响越来越大。据统计，2000年—2001年，全国各级审计机关加大了审计力度，对22903名党政领导干部进行经济责任审计并追责，审计后5831人平调，由于工作业绩显著1179人得到职务提升，被免职、降职、辞退1885人，给予纪律处分96人，被移交司法、监察机关处理164人[3]。

（三）发展阶段

随着形势的发展，过去单一的审计对象，审计内容过于笼统，干部离职审计逐步暴露一系列突出问题（例如高级别的干部未纳入审计，审计的重点不突出等），为了解决这些问题，提升领导干部经济责任审计的实效性，中央积极探索总结，使领导干部离职审计制度进入新的发展阶段。

第一，审计对象级别提高，逐步向高层次延伸。2001年，“五部委”联合发文，提出做好经济责任审计工作的意见，审计对象扩大到县级以上，国家级以下的领导干部，包括厅长、省长、部长。意见强调经济责任审计可以在领导干部离任或者在任期间实施。对加强领导干部监督和管理起到了积极作用。

第二，以问题为导向，审计重点得到加强。2003年领导干部离职审计内容进一步拓展，审计内容突出了“四个”重点：一是被审计领导干部任期内单位（区）财政平衡是真实的，没有虚假账户；二是国家重要的经济政策的实施落实情况；三是个人的决策过程和决策行为造成重大损失的情况；四是个人遵守有关廉政规定情况等。为了扩大审计覆盖面，审计署开始对5名省级干部进行了离任审计的试点，使离职审计逐步成为加强党政一把手管理和监督、促进领导干部廉洁自律的重要手段。

（四）深化阶段

2008年后我国党政领导干部离任审计制度逐渐深化，审计相关法律的颁布和实施，审计模式、审计覆盖面、审计内容等方面都有了很大的变化，尤其是2014年七部委联合出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，标志着领导干部离任审计迈向了一个新的阶段。

第一，以相关法规确定审计制度的法律地位。国家立法机关修订了审计法及其实施条例，使审计执法行为有法可依。经过多年的探索，依法审计已成为维护审计独立性的有力保障，也是实现审计目标的有效途径，还是建设清廉、勤政、求实、高效审计机关的现实需要。

第二，审计模式趋向多样化发展。从一次性审计发展为定期审计，从离任审计发展到离任审计与任中审计兼顾，再到国家审计、内部审计和社会审计互为补充。审计模式的多样化，不仅大大缩短审计时间，提高了审计效率，而且能及时掌握领导干部的履职廉洁情况。

第三，推行到全国各地，审计全覆盖。为了推行领导干部离任审计，地方各级审计机关通过联网实时审计和实时监控，提高审计覆盖面和频率，逐步实现审计监督全覆盖。据统计，2008年到2014年期间，全国审计机关共审计领导干部22万多人次，其中：省部级160多人次、地厅级4600多人次、县处级5万多人次、乡科级17万多人次。[4]以安徽省为例，2014年安徽省审计厅对18个省级部门开展预算执行审计，比2013年增加7个部门，同时注重向二三级单位延伸，部分专项资金延伸跟踪到市县和项目单位，力求审深审透，深入揭示问题。对省级政府民生资金分配情况进行审计，涵盖民生工程、交通基础设施、水利等重大项目[5]，扩大了审计覆盖范围。

第四，深化审计内容，审计的职能得到拓展。2006年以来，随着审计法规的不断完善，审计内容也逐渐细化，主要集中于“两点”：一是检验完成经济指标的重点，特别是审计领导干部完成财政和经济指标的情况，以纵向和横向比较的方法，发展的水平和历史的纵向分析，横向与同行或类似的单位分析和比较，从而客观地反映出该党政一把手在任职期间的工作业绩；二是重点核实资产家底。为了如实反映出党政一把手在任职期间的资产是否真实，通过净资产与接任时的财产相比较，从而确定该党政一把手的资产是否“干净”，进而对其经济发展情况进行评价，从而提高审计质量。

从2010年到2014年期间，全国共审计领导干部12.89多万人，其中，被移送司法、纪检监察机关处理人数共有1294名，发现领导干部负有直接责任的违规问题金额约983多亿（详见图1）：

图1 2010年—2014年全国审计领导干部情况

二、当前领导干部离任审计存在的主要问题

（一）审计力量有限，缺乏“复合型”人才

随着全面从严治党的落实，越来越多的任务被分配给审计机关，审计任务明显加重，审计范围扩大，但审计力量却没有相应地加强，尤其复合型人才缺乏是我国审计工作存在的普遍问题。

第一，审计队伍不健全，“复合型”人才稀缺。由于我国还没有建立起专门的干部离任经济责任审计队伍，专业审计人员缺乏成了审计最主要的问题。当前基层审计机构十分缺乏经济审计、建筑工程造价、生态环保、财政金融、计算机、法律等专业人才，既懂财务审计，又懂金融、财政、基建审计，并能熟练运用计算机审计的复合型人才更是严重缺乏，对其中较高层次如绩效审计、资源环境审计、计算机审计等项目难以胜任。

第二，审计方法落后，审计人员水平低。因为大多数基层审计人员政策水平和业务能力比较低，仍然遵循传统的审计方法，很难审计揭露出一些深层次的问题，如：党政一把手的经济账单无法如实审计出其短视政绩行为，即使发现一些问题，相关人员由于缺乏综合分析能力，也不能够根据这些问题对党政一把手的经济责任做出合理的界定。

第三，知识结构跟不上审计需求，审计人才断层严重。因为我国的审计人员长期以来主要以财务和资金审计为主，在一定程度上知识结构（例如缺乏生态审计、政策伦理审计的专业知识）跟不上离任审计要求的发展。同时，基层由于审计骨干“老龄化”现象突出，新兴力量难以融入审计队伍当中，导致审计人才断层严重。

（二）制度存在漏洞，责任追究难

干部离职审计的内容虽然得到了进一步的深化，对反腐工作有一定的帮助，但是干部离任审计监督制度没有建立。尤其是“由谁来承担责任”“到底如何处罚”等审计工作的难点问题并未得到有效解决，影响了审计的权威性和实效性。主要表现在：

第一，审计制度存在漏洞，主要领导干部利用暗箱操作的权力，导致屡审屡犯的现象严重，如财政财务收支是否具有真实性、合法性，尤其是未规范审计人员在审计的各个环节中的实际操作，未建立审计机关各个环节的复审制度，具体由哪些人负责、如何协助审计问责制的管理，这些很不明确，甚至容易问责到“替罪羊”的身上。

第二，问责方式不严谨。根据我国审计法规定，审计问责应该通过审计决定后再直接提出处理处罚的意见，或者由纪检监察和司法机关进行处理，也可以交给被审计的所在单位进行纠正处理，但是往往在执行的时候，很多审计问责处理方式相差很大，“走形式”的问责方式比较严重，难以问责犯罪的主体。另一方面，公众参与问责的积极性比较低，对查出屡审屡犯的问题没有太多的关注，在缺乏公众监督的情况下，也给审计追责工作带来了负面影响。尤其是未建立重大审计项目终身追责制。不能发现重大审计项目中存在的问题及瞒报、漏报、不及时报告的审计人员，最后追责难。

（三）审计结果运用滞后、不透明，效果有限

按照“两项规定”的要求，领导干部的审计方式是离任前审计和离任后再审计，由于审计跨度时间长，大多数审计机关以离任审计为先，离任审计结果运用滞后，审计结果透明度不高，降低了审计监督的实效性，主要表现在：

第一，审计结果运用不及时。主要是大多数的审计机关采取原始的方法，对党政一把手在退休后、晋升后或者调离后才进行审计，但是由于审计力量和审计任务之间的矛盾突出，导致审计结果运用不及时，没能及时按照相关规定进行退休、提拔任用、调离等程序，从而使审计结果严重滞后，降低了审计实效性。

第二，党政一把手经济责任审计结果运用不充分。审计过程中发现和反映的一些违法和违纪问题，由于各种因素的影响，没有进行审计前的调查，未健全审计公开和反馈制度，未建立审计信息披露制度，审计监督的封闭性，导致审计效果不明显，也助长了党政一把手轻视离职审计的监督作用。

（四）程序不严谨，用人与审计工作脱节

第一，审计作业不规范，调查不深入。因为审计力量有限、任务重等各种原因，审计机关很难采取审前调查，就算采取审前调查，调查前的分析工作也难以获得支持，所以审计方案难以达到预期的效果。

第二，审计取证不严格。在审计实施过程中，一些审计人员责任心不强，没有认真收集审计的证据，证据材料不足或者不符合审计法的相关规定，尤其是在离任审计任务紧，工作量大，要求高的条件下，往往需要在一个较短的时间内将党政一把手从几年甚至到十年经济账目进行审计，由于时间跨度大，很难评估党政一把手的经济责任，一定程度上造成了经济责任审计和干部评价、奖惩与任用的脱离，也浪费了审计资源。用人与审计脱节，即使查出了问题，并没有认真核实问题的根源。

三、领导干部离职审计制度改进的建议

（一）建立专家准入制度，提高审计专业水准

近年来，审计工作虽然取得了较好的成效，但仍然存在有待进一步解决的问题。主要体现在干部离任审计准入制度执行约束机制不够完善，加上审计队伍专业能力有限，从而使审计工作困难重重，因此进一步推进审计专家准入制度，培养和任用资深审计专家，利用外部专业力量参与审计工作，对审计工作科学化、高效化运作起着重要作用。审计专家必须具有相关专业高级技术资格，拥有丰富的实践经验，自觉接受监督，可以参与审计项目的实施、接受审计业务部门的相关咨询，针对审计的一些项目向审计业务部门提出具有建设性和实施性的意见或建议，审计机关或审计人员可参考专家的意见完善审计实施方案、重视审计标准的制定、审计任务的执行、审计结果的运用等等，从而提高审计的专业水准。

（二）明晰监督主体职责，实施重大项目终身追责制

明晰审计监督主体职责，实施重大项目终身追究制，对规范和约束领导干部，特别是“一把手”的权力和加强对其权力的监督具有重要作用。[6]

第一，审计须严格审计执法。按照法律、法规规定对干部进行离任审计，提高审计工作的透明度，在不泄露国家秘密、商业秘密的前提下，公开审计结果，为纪检监察和组织人事部门加强干部的管理和监督提供依据。

第二，执行责任追究制度。各审计机关通过责任追究制度的实施，实行审计工作全过程的质量责任追究，规范审计人员在审计的各个环节中的实际操作，从而达到明确被审计对象的经济责任。此外，建立审计机关各个环节的复审制度，加强审计机关一级、二级的复核，并且在审计过程中，对被审计单位进行回访，实施重大审计项目终身追责制。对重大审计项目发现不了问题，或者发现问题进行瞒报、漏报、不及时报告的审计人员要进行追责。

（三）建立任期轮审制，切实发挥审计监督作用

为了落实“先审计、后离任”的原则，解决审计结果难以合理运用的问题，各审计部门可以将审计力量、审计任务、审计目标进行全面的大统筹，实行单一化审计，建立任期轮审制度。任期轮审制度的内容包括资金、财务收支、经济责任、生态责任等等，在有限的时间内实现一年一次的审查，再进行二次的复审，通过这样的方式解决漏审查、审查缺位的问题。另一方面，有效地避免重复审查，协调审计工作与审计任务之间的关系，确保审计一致性和审计结果的有效性。

（四）健全审计结果反馈制度，建立审计信息披露制度

通过公开审查结果，“晒”出党政一把手的账单，接受社会和群众的监督，有效地把社会舆论和审计监督结合起来，从而实现对党政一把手的监督，让审计更加公开透明。

第一，健全审计结果反馈制度。各审计单位可成立审计小组，审计小组向被审计单位做出承诺：依法审计、客观公正、实事求是、不以审谋私；当下发审计通知书时，审计小组根据审计通知书落实审计工作，并将审计结果上交审计机构办公室，由办公室审核监督是否腐败，检查审计组审计现场的纪律执行情况，从而实现信息共享、信息反馈良性循环，有效避免“重复监督”。

第二，建立审计信息披露制度。进一步规范审计内容和程序，统一公开审计结果的时间，审计单位和审计人员不能隐瞒、缓报、谎报、漏报，及时发布审计信息，通过官方网站、微博、微信、新闻等媒体手段第一时间发布审计的各种信息，以便公众全面、准确、及时获得信息，也时刻监督审计机关是否如实审计党政一把手的职责履行情况、审计人员是否存在审计权力滥用现象，从而增强政府的公信力。

（五）规范程序，激励与约束并重，不断完善审计人事制度

第一，规范审计程序。审计人员在审计过程中，应该坚持与群众的广泛联系，突出重点，实事求是审计，根据审计标准操作程序，遵循“先规划，后会议，然后审计”原则实施。首先做好审前调查，主要调查被审计的党政一把手任期的工作情况、工作环境、工作业绩、群众基础、承担的经济责任情况、生态责任情况等，为审计方案的实施做好准备；其次，有计划地制定审计方案，在完成审计调查后，将调查问题过程中的内容、对象、目的、方式进行分析和整理，从而提高审计工作效率和效果。最后在审计实施阶段，通过召开审计座谈会议，将审计方案进行讨论以论证其是否具有可行性，实施过程中，仔细检查受审核方的票据，从而进一步确定被审计对象是否遵守财经纪律，是否违反廉政规定。

第二，完善审计人事制度，激励与约束并重。审计单位首先应该提高审计师的录用资格条件，参照国际审计师资格考试制度，在我国实施注册审计师资格考试办法，用严格的办法筛选出审计专业人才；其次，调整审计人员的结构，必须有专业的技术，先进的管理，加强审计人员的培训和考核，强化法律和计算机知识，加大对审计人员的专业知识培训，打造多元化的专业审计人才队伍；最后，加强对审计人员考核，不断更新知识，激励和惩罚并重，加强审计队伍建设。

[1]薛光.辽河油田公司经济责任审计研究[D].大连：大连理工大学，2013：186.

[2]姜洪.离职审计理论与实务[M].北京：中国时代经济出版社，2012：128.

[3]刘晓峰.党政领导干部任期经济责任审计研究[D].大连：大连理工大学，2015:124.

[4]审计署解读经济责任审计两办规定实施细则[EB/OL].（2014-07-29）[2014-07-30].中 国 政 府 网，http：//www.gov.cn/wenzheng/wz_zxft_ft32/.

[5]安徽省审计厅.关于安徽省本级2014年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告[EB/OL]（2015-03-08）[2015-06-10]http：//www.ahsj.gov.cn/views/show/33420.htm.

[6]张舒，黄娜，李磊.重大责任事故罪若干问题思考[J].湖南警察学院学报，2016（1）：109-115.

责任编辑：谭桔华

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1009-3605（2017）05-0067-05

2017-05-20

广西哲学社会科学规划项目“干部竞争性选拔制度实证考查、制约因素与完善对策研究”（项目编号：13FZZ002）；广西高校中青年教师基础能力提升一般项目“粤桂合作特别试验区产业集群人才聚集效应研究”（项目编号：KY2016YB425）；全国教育科学规划教育部重点课题“民族地区双师型教师政策绩效测评与优化策略研究”（项目编号：DIA140303）。

1.金冰洁，女，贵州长顺人，梧州学院综合管理处经济师，主要研究方向：公共管理与公共政策；2.刘再春，男，湖南衡阳人，梧州学院副教授、管理学博士，主要研究方向：公共部门人力资源管理、当代中国政府与政治。