农村小微权力清单的社会治理之维：基层自治组织权力制衡的探索

农村小微权力清单的社会治理之维：基层自治组织权力制衡的探索

冉昊

农村小微权力清单;社会治理创新;权力制衡

农村小微权力清单是权力清单在基层自治组织实现对权力有效制约的探索。在中央治国理政总方针的牵引下，农村小微权力清单体现了社会治理维度的重要创新。通过农村小微权力清单，基层治理主体的权力行使得以有效制衡和规范。浙江省宁海县农村小微权力清单具有典型代表经验。其创新之处主要体现为三个方面：清单的设置、权力的重构和措施的保障。当然，在实践过程中，农村小微权力清单也面临着成本抬高、效率不足以及权力制衡不充分等问题，有待通过流程的精细化、制衡的稳定性和实施的持续性来进一步完善农村小微权力清单，并成为我国社会治理的重要衡量指标和政治改革的可能突破口。

“权力清单”是近年来理论界热议话题。围绕“权力清单”，大致有五种维度的讨论。一是行政效能维度，[1]即权力清单的事实可以增强行政机构内部的效率，以及与外部的协调关系。二是权力制衡维度，即设置权力清单的本质是为了限制权力的滥用，使权力运行能够规范化。三是行政服务供给维度，即认为权力清单的实质是为行政客体提供更优质的行政服务，意即一般意义上的“用权为民”。四是民主维度，[2](P128)即权力清单体现了民主程序的公正。五是行政公开维度，即权力清单体现了行政开放度的扩展，而它需要进一步就具体行政过程进行公开。[3](P74)

可见关于“权力清单”的理论分析，主要集中于政治学(权力制衡问题)、行政学(行政过程问题)和法学(民主司法程序)领域而展开的政府治理面向。然而，上述理论视角却与“权力清单”在我国的现实实践有所偏差。实际情况是，“权力清单”的应用不仅仅展现在政府治理面向，还更多地展现在社会治理尤其是基层社会治理面向。

一、社会治理维度下的农村小微权力清单

农村小微权力清单的设置和实施过程，即体现了“权力清单”在理论与现实层面的差异，抑或政府治理与社会治理之间应用的差异。一种观点认为设置农村小微权力清单体现了政府治理的延伸和拓展，是基层政府治理创新的表征。而现实情况是，农村小微权力清单是针对农村两委权力，目的是对其进行有效制约，而农村两委是群众自治性组织，并非政府的一级组成部门，因而在这个层面上虽然是“权力清单”，但却不属于政府治理范畴，而属于社会治理范畴。农村小微权力清单的设置，不是政府治理的创新，而是社会治理的创新。

在农村小微权力清单研究中出现政府治理和社会治理混淆情况的原因，在于政府治理和社会治理在理论上都具有相同的目标指向，即在坚持中国特色社会主义根本和基本制度的前提下，创新释放生产力和社会活力的体制机制，以完善和发展中国特色社会主义制度。[4]因此有必要在理论上厘清社会治理的来龙去脉及其特点。

2013年党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念。在此之前，中央相关表述均为“社会管理”。从“社会管理”到“社会治理”一字之差，“体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[5]因此，从“管理”到“治理”的一字之变，体现了党执政思路的一种可能性变化。由此进一步衍生出国家治理的转型，即从传统国家治理到实现国家治理体系与治理能力现代化。在这一背景下，2016年中央首次把社会治理放到与国家治理并列的层面*2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中指出，要“保证人民广泛参加国家治理和社会治理，形成生动活泼、安定团结的政治局面”。。

进一步，从根本上说，社会治理具有多元主体性，即“党委领导，政府主导，社会协同，公众参与，法治保障”，[6]多种主体之间协调互动，形成多元治理主体。

第一，多元社会治理是一种互动的过程，以协商、参与机制为基础。社会是一个多元化的系统，社会治理也应该是多元的。社会治理坚持利益的多元化，制定社会政策、方针、对策、措施考虑各种不同社会利益，并且以社会最大利益为取向，尤其注重使弱势群体的利益得到保护和体现。任何一个社会治理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题，它们必须彼此依赖，进行谈判和交易，解决公共利益和公共原则的形成和认同问题，而后将这些利益要求反映到法律以及公共政策当中去，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。有效协商和参与机制是保证多元社会治理模式健康发展的重要基础。

第二，多元社会治理主体之间是相互协作的关系，追求公共责任的实现。政府与公民、政府与市场在传统社会管理模式中的管理与被管理、控制与被控制的关系变成了相互协作的关系。在协作关系中，一个核心概念就是公共责任。在公共责任的框架下，一是要求确立现代公民观，包含权利本位意识、竞争与合作意识、参与意识、责任意识、制度合理与合法性等基本内容。二是民主公平价值观的确立，社会的自治与自我管理在各个组织与公民个体的民主参与下才可以实现。马克思·韦伯式官僚体制的组织特征是不符合多元社会治理模式的要求的，因为多个社会治理主体之间的协作意味着商议、参与、合作、信息的自由和无限制的传递，以及以妥协和相互理解为基础的契约，还有对权力和资源的更为公平的分配和再分配。

二、基层社会治理之变：农村 小微权力清单与国家发展战略之间的内在逻辑

从社会治理维度理解农村小微权力清单，还需要把握其在现代化的国家治理与基层社会治理之间发挥的纽带关系。中央治国理政总体方针，涉及小微权力清单的部分，包括国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标，以及全面依法治国这一治国理政的重大战略举措。

第一，农村实施小微权力清单，是国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。一方面，农村小微权力清单是国家治理体系与治理能力现代化这一宽泛概念落地的具体表现。所谓“治理体系”的建立，就是要建立一套规范的权力运行体系以实现市场的“良治”与社会的“善治”。小微权力清单正是从制约权力行使和规范权力运行的角度出发，为“良治”与“善治”在农村的建立，搭建制度架构。所谓“治理能力现代化”，就是要用现代化的治理方式来治理国家——关键词在“现代化”，而体现治理现代化的有效指标之一就是法治和透明。国家和社会关系之中的各个主体(无论是政府、法人还是自然人)都要依据法律而非权力大小行事；同时，作为治理主体的政府要按规章制度而非依附关系办事，使权力的运行透明化。小微权力清单就是使法治化和透明化成为村级自治的常态。

第二，农村实施小微权力清单，是全面推进依法治国的具体体现，更是全面深化改革的有机延伸。依法治国的关键在于对权力进行监督，防止权力的滥用和寻租。而小微权力清单的核心是以“权力清单”形式对权力形成新的制衡。虽然村党支部和村委会是村民自治组织，还不构成政府的一层序列，但农村实施小微权力清单，就是要对村党支部和村委会的行政权力进行有效制约和监督。因此，小微权力清单是从规约权力的角度推进依法治国。

进一步，目前我国各项改革进入深水期，改革的阻力在各个层面都愈加明显。对“权力”本身进行改革，是诸项改革中最难啃的硬骨头之一，而农村小微权力清单敢于对“权力”进行改革，使得全面深化改革得以进一步展开。同时，全面深化改革从全局看体现在政府改革的方方面面，农村虽然不是一级权力机构，但就全面深化改革落实在农村层面而言，中央提出要“赋予农民更多财产权利以及保障农民集体经济组织成员权利”等。[6]而农村实施小微权力清单的目的就是要保障农民应有的权利不被行政权力侵犯。可以说，农村实施小微权力清单就是全面深化改革在村级自治组织的有机延伸。

三、农村小微权力清单的探索：以浙江省宁海县为例

全国最早开始试点农村小微权力清单的是浙江省宁海县。2014年初，浙江省宁海县出台了《宁海县村务工作权力清单36条》，成为农村小微权力清单改革的典范，为在农村层面解决权力过于集中问题进行了有益探索。这个权力清单就是把农村干部做什么、怎么做都较为详细地列在清单上。其实质是实现权力行使的规范化。

权力清单通常有两种形式。一种是一般的权力清单，即清单所列乃权力可行之事；另一种是负面权力清单，即清单所列乃权力不可行之事，除清单所列以外权力才可行。而宁海县的农村小微权力清单，采取的是前一种即一般权力清单形式。按事项类别分类，“36条清单”可以分为集体管理事项和便民服务事项。集体管理事项包括村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等19条；便民服务事项包括村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配等17条。按权力分布分类，“36条清单”涉及十一类农村行政权力，即村级重大决策；村级招投标管理；村级财务管理；村两委工作人员任用；阳光村务；村级集体资产管理；宅基地管理；村民救助救灾款申请；村民用章管理；计划生育服务；其他事项。那么宁海县农村小微权力清单到底进行了哪些方面的探索？

1.清单的核心：限权与程序。

农村设置权力清单本身就是权力清单制度的一种创新。中央已经开始推进地方各级政府及其工作部门的权力清单制度，而农村党支部和村委会并不是政府的一级组成部门，不属于中央要求进行权力清单设置的对象。其实，近年来随着村域经济的发展，围绕着土地、计生等问题，农村的社会矛盾日益突出，村党支部和村委会的行政权力在某些地方，特别是经济快速发展地区发挥着越来越重要的作用，这其中也出现了不少腐败和寻租现象。为此，通过设置权力清单对农村一级的自治组织权力进行制约，体现了权力清单制度的一种创新。

宁海县的农村权力清单的核心包含两点：

一是对权力的限制。这种“限权”是通过严格的程序完成的。比如清单第一条“村级重大事项‘五议决策法’流程图”，就是对村党支部和村委会行使权力尤其是一把手行使权力进行限制。具体来说，就是村级重大事项要按照“村党组织提议——村两委会联席会议商议——村党员会议审议——村民代表会议决议——村两委会实施”的程序来进行。第一项是村党组织提议。在广泛征求和听取村民的意见和建议的基础上，由村党组织选出村内重大事务决策议题提交两委会商议。第二项是村两委会联席会议商议。对筛选出来的事务议题，由村两委会召开联席会，进行讨论、商议，拟定重大事务决策的初步方案，征求意见和建议。第三项是村党员会议审议。召开村党员会议，对初步方案进一步审议。第四项是村民代表会议决议。召开村民代表大会，并提交经审议的方案，村民代表实到人数过半数，且赞成票达到实到人数的半数以上的，决议通过。票决结果公示三日。第五项由两委会组织决议。实施结果公布并接受群众评议。在整个“五议决策”过程中，村监会全程进行监督。通过“五议决策法”的实施，村党支部和村委会尤其是一把手在村级重大事项的决策权受到限制，“一言堂”的情况也因此有所减少。

二是对各种事项处理流程的规范。宁海县各村权力清单配有大量流程图，每一张流程图都把各个事项的处理步骤与程序公布，并按照此步骤与程序进行。对于一些矛盾集中、利益纠葛的事项，通过公布流程图，严格规范了操作流程，大大缩小了寻租空间。如集体土地征收问题，按照流程图就要通过村民代表大会的决议才能进行，并且整个过程村监会进行监督，从而杜绝了村支部或村委会主要领导说了算而导致集体资产被渔利的潜在风险。

2.权力重构：二权合一到五权共治。

宁海县农村小微权力清单的核心是实现权力重构。现行的一般农村权力特征是村党支部负总责、村委会负责一般行政事务，同时村委会对村党支部负责。其基本权力构成模式复制了现有一级党委和政府的权力构成。我们暂且称之为“二权合一”。而宁海县进行村级小微权力清单的改革，其中的核心就是把村党支部和村委会的权力进一步分割，形成了一种新的权力制衡。其中包括五个权力主体，分别是村党支部，村委会，村民代表大会，村务监督委员会和村经济合作社(见图1)。

图1 农村权力结构从二权合一到五权共治

资料来源：笔者自制。

在新的权力结构中，村党支部、村委会的部分权力尤其是关涉村民重大利益的权力分割给了村民代表大会——虽然村代会一直存在，但在实际情况中类似于橡皮图章。比如前面提到了村务重大事项的决定权——按照公开的流程图，它的最终决定权掌握在村民代表大会手中；以及集体土地征收及其补偿款发放的权力，也由村民代表大会来最终决议——这改变了实际由村两委尤其是村支书说了算的局面。

村务监督委员会(简称村监会)作为村级重要的权力组成部门，行使监督权。原本村监会是针对农村两委的财务问题而设置的，其主要功能是财务监督。而宁海县实施农村小微权力清单改革以来，扩大了村监会的权力和职能，除了原有的财务监督职能外，村监会拥有一系列监督权，诸如村级重大事项、村级招投标管理事项、村级集体资产处置事项等。在这些事项决议过程中，村监会负有全程的监督权。

除此之外，村经济合作社(简称村经社)在宁海县小微权力清单改革后的村级权力结构中，扮演了重要角色。村经社属于村级经济自治组织，其主要职能是负责村集体的三资(资源、资产和资金)管理。因此在村级集体资产资源处置过程中，村经社拥有重要发言权和决策权，从而改变了以往由村两委会、特别是村主要领导干部说了算的情况。并且村经社的权力并非只掌握在村经社领导手中，因为村经社的领导由社员代表大会选举产生，并受其社员代表大会的制约。

我们把上述五个权力主体共同主导村级行政权力的结构归纳为“五权共治”。由此，原先村级权力集中在村党支部和村委会，通过村级小微权力清单改革，其部分权力转移给了村民代表大会(与村两委会的共同的决议权)、村务监督委员会(监督权)和村经济合作社(部分经济决策权)，形成了“五权鼎足，各有权重”的新型农村权力结构体系。

对于村支书和村主任权力被制衡或分散而可能导致的内部矛盾问题，宁海县某镇某村支书的回答具有一定代表性，即权力虽然小了，但风险也小了。可见，对权力的制衡未必一定引起权力行使主体的排斥，因为权力大小与风险大小成正比。换言之，在这种新的权力结构体系下，村支书和村主任的权力受到了制约，转移了其为官做事的风险，而群众参与性获得了很大提高，从根本上有利于维护村两委会作为村民自治组织、发挥村民自治功能的本质特征。

3.“三支笔”的保障。

清单设置和权力重构固然动听，但如何确保蓝图能够兑现？能够有效确保村级小微权力清单顺利执行的保障工作本身，就是一种创新。宁海县农村小微权力清单改革之所以能够顺利推进，其关键在于“三支笔”。

第一支笔是“财务之笔”。凡是项目、工程和服务的资金最终拨付，都须村监会主任签字才能生效。而在“36条清单”中明确规定，村监会主任的签字一般是在各种流程的最后一道关卡——这意味着村监会主任不签字，钱就拿不到——而村监会主任签字的前提是在这之前的所有流程都按权力清单来办，没有出现问题——这个过程也是由村监会全程监督的。由此，“权力清单”的执行力度得以基本确保。

第二支笔是“考核激励之笔”。调研中发现，宁海县各村刚开始实行小微权力清单时，并非所有农村两委都严格执行，然而随着小微权力清单改革的深入，越来越多的农村两委开始配合执行。为什么会有这样的转变？其关键在于厉行考核机制。对村干部以及乡镇干部实行分数考核，县乡会定期派人到各村进行督查，发现没有按照清单执行的，即行扣分(每分对应三百元)，并最终从村干部以及乡镇干部的奖金中减扣。而对于那些严格按照权力清单执行的村，则对村干部进行奖励。由此一来，权力清单的执行效果自然大大提高。

第三支笔是县级主要领导生杀大权之“笔”。不可否认，在现行体制下，任何政策执行的效果，关键取决于党政领导尤其是一把手的重视程度。权力运行法则适用于所有权力管辖范围，包括宁海县。宁海县委领导对农村小微权力清单的推进高度重视，通过高层政治宣传介绍宁海县小微权力清单的实施经验*参见《小微权力也要关进笼子》，《求是》，2014年第6期；《让百姓明白，教干部清白——宁海村干部用权有了“紧箍咒”》，《浙江日报》，2014年8月15日。。以县委书记牵头、举全县之力推进，其效果自然不同。然而其背后所体现出的权力逻辑，不得不让人产生隐忧。

四、农村小微权力清单的问题

当前农村小微权力清单仍然面临着一些问题待解决。仍以浙江省宁海县为例。

一是成本问题。由于在新的权力结构关系中村民代表大会扮演着重要的决策角色，这使得村民代表大会召开的次数比之前大幅增加，这意味着村级财务开支的大幅增加。按照“36条清单”的规定，一些资金额度较少的项目仍然需要村民代表大会决议通过。如金额为2万元到5万元的物资和服务采购项目，都需要村民代表大会决议，这类项目的频度是比较高的，而每一次召开村代会的资金成本加人力成本并不比项目额度本身低太多。此外，招投标的成本也增加了。实施村级小微权力清单之后，对于小型工程项目的招投标也要委托相关专门机构做方案设计和勘测，这无形中提高了招投标成本。

二是效率问题。它主要体现为会议数量大量增加和报销手续大幅增多。一方面，有的事项决议要连续召开多次会议，包括两委联席会、村民代表大会、村经济合作社社员代表大会、党员大会等等，使得原本就身陷“文山会海”的村干部们更加不堪重负。另一方面，按照“36条权力清单”，各类报销环节增加很多——这对于大额报销固然有好处，防止项目资金的滥用和挪用，但对于很多低成本的一般用品也采用类似的报销流程，就显得过于冗繁、降低了效率。

三是新的权力制衡问题。前面提到了新的财务签字制度，村监会主任掌握最后环节的签字权，由此确保“36条清单”流程得以执行。那么，既然村监会主任的权力这么大，有人会不会通过贿赂村监会主任造成新的权力寻租？如何规避这种风险——亦即如何对村监会主任进行监督？这是宁海县实施小微权力清单之后带来的新的权力制衡的问题。制度设计对此已有考虑——村监会主任的签字权受乡镇纪委书记和村民代表大会的双重监督。即使乡镇纪委书记和村监会主任一并被买通，继续买通所有村民的可能性较低。

四是改革延续性问题。宁海县农村小微权力清单之所以能够较为顺利地施行，其背后的重要推手是县委县政府。离开了县委县政府的大力支持和帮扶，在现有体制下小微权力清单能够在各村顺利执行是有难度的。然而这恰恰可能成为其未来持续推进的一个瓶颈。如果县委主要领导进行了调整怎么办？换言之，县委领导成了村级小微权力清单顺利推进的重要保障，但如何确保其不因县委主要领导的变更而对其推进和执行产生影响？这个问题显然很棘手。

五是权力的悖论问题。宁海县农村小微权力清单之所以比其他省市的农村治理改革搞得更顺利，得益于县委主要领导尤其是一把手的支持。即农村权力制衡得以实现的前提是得到了上一级权力的保障。悖论在于：要对低一级权力进行制衡，就必须保障高一级权力的集中；如果对高一级权力进行制衡，那么就意味着低一级权力的制衡可能被终结，又回到过去的集权状态。

五、农村小微权力清单的进一步对策

我们可以从如下几个方面入手，进一步完善农村小微权力清单，继续发挥其对基层权力的制衡作用。

一是从权力制衡的规范化到权力运行的精细化。如果说早期农村小微权力清单的探索主要是针对如何制约基层自治权力，那么进一步要思考的问题则是：如何让有限的自治权力行使更加精细。以宁海县为例，对“36条清单”流程图可以进一步精细化处理。一方面，对于那些项目涉及金额较少的清单内容如物资和服务采购，采用更为简化的决议手续而不一定都使用村民代表大会决议的办法；对于那些小型工程项目的招投标，适当减免招投标的设计和勘测程序。另一方面，进一步理清报销内容，根据不同报销对象制定不同的报销手续，不搞“一刀切”。

二是提高“五权”之间制衡的稳定性。一方面，要提高对村监会的监督力度。现有的监督办法是纵向的，即通过乡镇纪委对村监会进行监督。而真正的所谓权力相互制衡，更多是横向的，所以我们应当进一步思考如何通过其他“四权”来对村监会进行制衡。另一方面，也要对村民代表大会的权力进行有效制衡。在宁海县实施了村级小微权力清单后，村民代表大会的权力获得很大提升——包括村务重大事项的决定权，以及集体土地征收及其补偿款发放的决定权。然而我们应当注意到，政治学的一个经典议题是如何防止“多数的暴政”——托克维尔早就对此表示过忧虑。因此，在提高了村民代表大会的村级权力之后，也要注意对它的制约，才不至于顾此失彼。

三是确保农村小微权力清单的持续性。这里的持续性是指不使小微权力清单的执行因县委主要领导的变更而中断。既然在现有体制下，县委主要领导的推动是农村小微权力清单能够执行的保障，那么领导换人了怎么办？如果新的领导对此“不感冒”，那么农村小微权力清单的前途就会堪忧。这也是为什么农村小微权力清单在全国一些地方开始探索，然而效果不一的重要原因。因此，要从根本上确保农村小微权力清单的持续性，必须从政治机制上下手，进行综合性和系统性的机制改革才有可能实现。对此我们仍任重道远。

六、启示：经验与未来

长期以来有一种观点，认为农村小微权力清单离中央的顶层设计与大政方针太远，也不像县域改革那样牵动政府的基层稳定。那么，农村小微权力清单的意义何在？

就社会治理维度而言，农村小微权力清单可以成为基层社会治理成效与社会和谐稳定的重要衡量指标。基层社会治理的核心包括乡镇(街道)层面和农村(社区)层面，而其中只有农村(社区)层面是群众自治组织，严格意义上属于社会力量而非政府力量，是基层社会的稳定器，在国家—社会关系中农村(社区)治理扮演着越来越重要的作用。但是，由于历史因素和体制因素，农村治理中的行政化色彩仍然较为浓厚，官本位思想依然占据主导，“一把手”拍板的特点仍然非常明显。因此，围绕农村两委权力的改革，关乎农村治理回到自治的轨道，也关乎农村治理去行政化和官僚化等重要改革举措。

就政治改革而言，农村小微权力清单为权力结构改革存续了一定空间。在现有的宏观政治结构和权力秩序下，由于政治体制改革的可能性甚微，作为自治组织的农村两委会，为权力结构改革保留可能性。我国政治体制症结的核心在于权力过于集中。邓小平对此高度洞察并指出，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。[7](P328-329)权力过于集中导致的结果显而易见。“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，……容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因”。[7](P329)因此，一旦有朝一日重启政治体制改革，探索解决权力过于集中的问题势必会成为核心议题。而当前的农村小微权力清单的探索，正是瞄准了村级行政权力过于集中这个症结。

然而，农村小微权力清单现在只是在全国少部分地区探索，如浙江省宁波市、温州市、桐庐县，江西省抚州市，安徽省濉溪县，陕西省渭南市等市县，但效果有差异，也并没有作为一种普遍性经验在全国范围内推广。因此，就小微权力清单探索本身而言，有很大的灵活性与不确定性。以浙江省宁海县为例，之所以在农村小微权力清单方面的实践较为成功，关键取决于三个方面。一是扩大改革外延。权力清单本是针对政府机构改革和权力约束进行的探索，但在宁海县的实践中，通过运用权力清单的改革思路，把改革的对象从政府进一步延伸到更为基层的群众自治组织——农村两委，这不仅是基层社会治理的创新，也是全面深化改革的创新。二是敢于突破改革难点。在我国，体制改革的核心问题就是权力过于集中。宁海县抓住了体制改革的核心，从最基层的农村两委入手，通过农村小微权力清单，实践了基层的权力制衡，实践表明，权力制衡这个体制改革的要害在我国基层社会治理创新中是可以被攻克的。三是把改革创新和体制特点相结合。宁海县小微权力清单取得较好实践效果的一个重要因素，是改革创新本身并非是逆体制或反体制的，而是顺应了当前体制的特点，通过“一把手”的全力支持使得小微权力清单在农村基层社会治理的实践中获得了组织保障。以上几点是基层社会治理创新的重要经验。

从更为宏观层面而言，当前我国处于市场经济发展的关键时期，面临着社会公众对公共产品的需求和实际供给之间的矛盾，从而导致社会治理水平面临严峻的挑战。因此，必须对原有的以政府为主导的社会治理模式进行变革，提高社会治理水平，形成多元社会治理的格局，逐步实现建设和谐社会的目的。为此，基层社会治理创新的探索至少需要注意以下几个方面的问题：

其一，以国情为基础，设计和探索适合中国特点的多元社会治理模式。中国的政府改革不能仅仅专注于某一项具体的政策设计，而应更多地关心从机制上和体制上进行摆脱传统政府管理理念和方式的整体性变革。

其二，由政策治理为主转向权力和利益治理为主，建立适当的协商、参与机制，保障各社会治理主体的利益表达。传统的社会管理模式主要依靠政策进行管理，随着社会发展，社会的组织、动员、控制、管理的体制和机制也要随之变化。社会成分的多元、社会利益的冲突、社会关系的复杂、社会信息的分散等等因素在不同程度上改变着我国现行的组织动员体制和控制管理模式。以政府集权管理为特点的社会调控体系已经很难有效实现对当前社会的有机整合，需要对权力进行制约。需要通过有效的协商与参与机制，使社会利益诉求的表达渠道更加通畅。

其三，由政府承担经济和社会发展重要责任转变到政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制。多元社会治理的宗旨是根据社会公众的需要，通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品，从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制，它必将有力地推动我国社会治理的进一步完善，最终有利于建成和谐社会。

[1] 马春庆.为何用“行政效能”取代“行政效率”——兼论行政效能建设的内容和意义[J]. 中国行政管理，2003,(4).

[2] 肯尼斯·沃伦.政治体制中的行政法[M].王丛虎等译.北京：中国人民大学出版社,2005.

[3] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].3版.北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007.

[4] 王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014，(3).

[5] 习近平总书记系列讲话[M].北京：中央党校出版社，2015.

[6] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[7] 邓小平.党和国家领导制度的改革[A].邓小平文选[C].第2卷.北京：人民出版社，1994.

[责任编辑刘蔚然]

TheDimensionofSocialGovernanceofSmallandMicroPowerList:AnExplorationofthePowerBalanceoftheGrassrootAutonomousOrganizations

Ran Hao

(Department of Scientific Socialism, Central Party School of CPC Central Committee, Beijing 100091)

small and micro power list in rural area; social governance innovation; power balance

The list of small and micro power in rural areas is the exploration of the effective restriction of power at the grass-roots autonomous organization. Under the guidance of the general policy of the central government, the list of small and micro power in rural areas reflects the important innovation in the dimension of social governance. Through the list of small and micro power in rural areas, the exercise of power in grass-roots governance bodies can be effectively checked and balanced and standardized. In Ninghai County Zhejiang Province, the list of small and micro power in rural areas has typical representative experience. Its innovations are mainly embodied in three aspects: the setting up of the list, the reconstruction of power and the guarantee of measures. Of course, in the process of practice, the list of small and micro power in rural areas is also facing the problems of rising costs, inefficiency and inadequate checks and balances of power, which need to be further improved. The small and micro power list system in rural areas will become an important measure of social governance in China and a possible breakthrough in political reform.

冉昊，中央党校科社部副教授(北京 100091)，北京大学国家治理研究院兼职研究员。