政府协商是推进政治体制改革的关键环节

林 燕

政府协商是我国社会主义协商民主制度的构成部分之一，它是指政府及政府部门在研究涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题时，增强决策透明度和公众参与度，广纳群言，广集民智，从而有效推进科学民主依法决策、推进政府职能转变和提高政府治理能力水平的一种决策模式。政府协商是我国政治体制改革的重要举措，也是行政管理体制改革的关键。

一、建立和深化政府协商的必要性

（一）政府协商是我国协商民主制度的组成部分

政府协商是党的十八届三中全会全面深化政治体制改革的重要内容之一。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。

政府协商在众多协商中之所以具有重要意义，在于政府协商制度的建立和发展，与其他改革事业产生高度的关联性：一是政府协商既紧密联系着政治制度的改革，同时也紧密联系着政府行政体制改革，既涉及制度的根本性，同时也涉及体制机制的关键性。二是政府协商所面对的对象十分广泛，超越了其他的如政协协商、人大协商等所限定的特定范围，更能体现协商民主本身的内在要求。三是政府协商已经有了一定范围的实践基础，协商的行为和理念等因素，已经在一定程度和一定范围内，嵌入了政府的体制机制，具有自然衔接和比较可行的操作性。

当前我国经济发展进入新常态，社会发展进入转型和调整时期，发展阶段的变化，相应地要求政府具有现代国家治理能力和治理体系。建立政府协商制度和体制机制，是现代国家治理体系的手段和内容之一，是发达国家在现代化发展条件下政府治理的经验之一。这些经验，大大提升了我国建立政府协商制度和机制的必要性和可行性。

（二）政府协商有利于推进服务型政府的建立，促进行政体制的改革

一直以来，我国实行的是政府主导的发展战略模式，政府在事实上充当着家长的角色，担负主导经济社会政治文化等各个方面全面发展的职能。但是，在我国进入新常态以来，以下几个因素促进和倒逼政府角色转变和职能转变，从管理型政府向着服务型政府方向发展。一是市场经济内在规律发挥作用，经济发展的结构和模式陷入困境，政府主导的模式正在面临挑战，客观上要求减少政府干预，让政府调节更多地回归到市场调节。二是中国经济体量巨大，市场经济主体和其他社会主体增多，各种关系错综复杂，有限的政府难以面对无限的问题，必须把对一部分对社会经济活动的管理权，下放给各个主体自我管理。三是现代社会政府管理规律发展的总体趋势，是政府从守夜者———管理者——服务者角色的转变，我国政府的管理职能也不能不顺应这一总体趋势。政府职能的转变，无论是主动的，还是被动倒逼的，究其实质而言，都是减少行政干预，把经济和社会资源配置的权力回归到市场决定的过程。从政府体制改革的视觉看，政府减少行政审批的过程，也正是政府与社会建立协商制度与机制的过程，两者行为不同，但性质统一，前者是后者的前提和基础。

（三）政府协商大大增强了执政党执政和政府行为的合法性，是构建我国新的政治合法性的重要内容和途径

从政治学的角度来说，一个制度的合法性是指是否获得被统治者们的普遍认同。我国执政党的执政权来自于历史上人民的选择，这是历史的合法性。但是，随着社会的进步，这种历史的合法性需要增加新的内容、新的依据。构建新的合法性，不能将人民群众排除在外。党的方针政策，政府的决策和行政，都要充分的体现民意，回归民本。如果政府在决策中排除了社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权，势必使决策脱离人民，使得执政党和政府的合法性逐步流失直至丧权。建立政府协商制度，将大大增加社会公众参与政治生活，形成社会与政府之间的良性互动，从而大大增加社会公众的认可度，增强合法性。

（四）建立政府协商制度，有利于官员廉洁从政，同时也有利于社会公众的公民素养得到有效提高

我国政府官员贪腐案件得以发生，主要原因来自于政府部门决策的封闭运行和缺少社会公众的监督。政府协商机制，使得决策过程运行于社会公众的视觉之下，避免了黑箱操作带来的权力寻租，是有效治理腐败问题的手段。另外，在政治参与问题上，除了人大代表和政协委员，我国其他部门的社会公众缺少参与政府决策的渠道，既无法表达自己的诉求，更无法通过参与提升自身作为主人的意识和能动性，政府和社会公众之间缺少沟通和互动，使得社会监督变为空洞。一方面，政府并不能通过外部的监督改善自身体系内在的问题，另一方面，监督者本身监督意识和能力弱化，形式上就表现为政治素养和政治参与的能力不足。因此，建立政府协商，将通过公民参与来逐步提升公民的政治素质，建立公民社会，提高公民参与度。

二、建立和深化政府协商面临的问题

西方协商民主理论引进中国，在理论和实践上都有一定程度的运用和发展，产生了很多经验，但也面对许多问题。在政府协商在实践过程中，面临许多问题。

（一）从传统的集权模式向放权模式的转型，存在着巨大的体制惯性和权力惯性的阻碍

我国的政治决策体制是党委领导的集体决策体制，决策过程中，实行必要的民主讨论，最终决策权集中在主要负责人身上，这是这一体制最重要的因素。围绕这一体制所形成的行政运行系统，其大大小小的部门，都实行相同的决策制度。经过多年的运行，这种制度和体制早已经形成了惯性。决策的效率追求和责任担当，促使决策集中越来越强，民主讨论的成分越来越少，演变成为形式化、程序化的过程，并产生两种结果：一方面是主要负责人的权力过大，个人权力感增强，官僚主义的主观臆断现象较多；另一方面，体制运行默认这种决策体制模式，长久以往，体制中的民主协商因素逐渐消失，以至于难以容纳外部因素对决策的任何影响和干预。由于协商民主理论在实质上是对现有决策体制和运行机制的渗入性要求，是一种分权要求，即社会公众对决策过程的知情权、参与权、表达权、监督权等，是对现行权力体制和运行机制的挑战。因此，必然带来普遍的权力阻挠和体制障碍。有如政务信息公开、官员财产公示、听证会咨询会等，都是现行决策体制封闭性所导致的改革要求的结果。

（二）政府协商面临着从理论到实践，从实践到政策，从政策到制度措施转化的困难

协商民主的实践，在我国个别地方已经开展多年，比如浙江、成都等地的实践，总结不少，但上升为理论总结并转化为普遍推行的经验和政策精神，一直未能进行。在2015年《意见》出台之前，对于如何推动协商民主制度在实践中的具体运用，尤其是政府协商的具体操作，缺乏统一的政策精神和可行的操作规范和要求，各地政府难以把握，只能按照原有的体制运行。

2015年2月，《意见》的出台，明确了政府协商的形式和内容。要求探索并公布政府协商事项目录、增强协商的广泛性针对性、完善政府协商机制。这些都仅仅是作为党的方针政策所提出的要求。实践中，对于确定哪些政府事项应该纳入协商范围，如何增强和完善政府协商中的各项要求和工作机制，使政策向具体制度转化，即如何将协商民主制度嵌入到现行体制机制中，实现规范化、制度化、常态化等，这些都是正在摸索中的新问题，既需要时间更需要制度创新。

（三）协商民主理论和实践中所固有的缺陷，也令政府协商的建立和推进陷入很大困境

协商民主理论在实践中的主要困境在于：

一是协商主体的地位平等问题。协商主体在决策协商中完全平等的沟通和对话，是西方协商民主的理论前提。但是在我国的国情下，具有不同的特点。由于政府主导的国家发展模式，政府在事实上占据着资源和社会关系的主动权和主导权，相应地在政府协商中占据着主动的地位，当然，这也对应着政府在国家发展中的重要角色。如果遵循西方协商民主理论的平等原则，在政府协商中完全还原政府和其他协商主体之间的政治上法律上的平等地位，那么有可能出现弱化政府在社会治理中的主导地位的情况，反之，又会背离协商平等的原则。这种两难困境，令许多地方政府的协商动力大为减弱。

二是协商中的复杂程序与巨大的行政成本支出。协商民主在操作过程中，需要耗费大量的人力、物力和财力。协商规模的确定，协商次数的反复，协商过程的规则和公开，协商共识的达成等等，都不是一次可以完成的。这种包含着多种不确定因素的决策模式，与服务型政府所追求的工作效率的要求，有一定的矛盾，因此，也成为制约政府协商开展的因素之一。

政府协商在实践运作中，所出现的以上问题，在本质上就是协商民主在理论上与实践上的差距。反映出在中国的政治和经济发展的具体国情下，政府协商在起步阶段的不成熟性。它表现为作为协商一方的政府，在协商中的具有利益性、主导型、制约性、形式性，而作为协商另一方的主体，则表现为被动型、盲目性和不对称性。尤其是在涉及公共领域决策的政府协商活动中，一方是政府以及由政府聘请的论证专家，另一方是分散的、不完全具备公共理性精神和思维，同时也缺乏专业指导的其他社会主体，这种情况下建构的政府协商框架，必然产生出许多不成熟的做法和经验教训。

三、完善和发展政府协商的思路

政府协商是一种自上而下的改革目标，同时也是一种自下而上的改革诉求。因此，完善和发展政府协商，需要上下结合，一方面要结合各地政府工作，深入研究改革《意见》的内在精神，另一方面更要深入社会做足调研工作。

（一）应充分研究政府协商所需要的政策和法律支撑，以寻求政府协商制度以及体制机制建立在坚实的基础之上

以国内既有的政治体制运行系统，政府协商一方面运行在以执政党为核心的政策制定系统里，同时也运行在以国家法律授权的政府行政运行系统中。因此，政府协商制度和机制的建立，作为政治体制改革的内容之一，既要符合党的方针政策，也要依法进行。由于政府协商毕竟是新的改革事业，因此十分需要政策的强力支持和法律的支撑。有如社会主义协商民主制度广泛多层和多样化的政策含义和范围，政府协商事项目录的具体指向等等，都需要在具体的政策指引中得到体现，也要在行政法规里加以明确。既要有相应的组织机构，也要有详细的运作流程和相应的责任主体，同时也要配套对应的监督系统。政府协商的基础性工作建立在坚实的政策和法律基础上，工作才有可能进入制度化、规范化和常态化的轨道，而不至于流于一时之需、一刻之要。

（二）全民培育协商民主文化和意识

无论是哪一种形式的协商民主，都需要协商主体具有协商意识。西方协商理论十分强调协商中的社会公共理性和平等、公开透明的原则，原因正在于协商民主是在零和博弈的境况下追求共赢，它需要个人、组织、团体等都要为了共赢而选择放弃一部分利益，如果没有公共理性，是难以达成协商效果的。在政府协商中，政府需要放弃权力思维，放弃一些原有的体制利益，改变原有体制机制的运行模式，行为习惯等等，这需要意识的转变。社会公众也需要放弃个人意识和部分个人利益，放弃部分小团体利益等等，这也需要转变意识，而意识的形成与文化的形成，是同轨运行的，它不但需要现有的宣传、教育和社会媒体共同出力，更需要从改变行为习惯。而政府及其主要负责人带头垂范，将具有更好的培育效果。

（三）注重发挥网络协商的作用

互联网时代的到来，改变了中国的社会生活模式。当下，国内通过各种途径上网交流和活动的用户已经达到五亿左右的规模。网络人群的基本的特征是富有一定的知识水平和理性思维，是中国中产阶级云集的平台。因此，政府协商中充分运用网络平台，会获得更加真实客观的民意表达和建言献策，对实际工作中的政府协商，会具有更好的促进效果。

（四）健全政府协商的监督系统

政府协商主要运行在系统之内，其监督系统主要来自内部监督、法律监督、社会监督。要充分发挥社会监督的作用。尤其是要充分发挥新闻媒体的监督作用。通过媒体监督，促使政府协商的公正公开性得到验证，也保障社会公众的经济和政治权利在阳光下得到体现，消除暗箱操作，重建政府公信力，促使政府协商事业得到有效推进。

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