发展全域旅游的困境及其法律对策

刘云亮

全域旅游是我国首次提出的全新概念，其理念最初显现于《汶川地震灾后旅游业恢复重建规划》当中,其意在震后重建规划中要有发展全域旅游观念，彰显全域旅游特色。2015年国家旅游局决定开展“国家全域旅游示范区”活动，并于2016年1月在全国旅游工作会议上，公布了第一批全域旅游示范区名单［1］。名单中，海南省成为唯一省级示范区,尤其是“三园合一”和“三不一就”的琼海模式［2］，成为我国全域旅游的成功典范被“点赞”，全域旅游也因此成为我国旅游业发展新趋势新目标，是我国旅游业创新和升级的新理念新方向，是我国旅游业未来发展的新模式新战略。面对全域旅游发展的新理念新形势要求，以景点旅游为主的传统旅游业，遇到前所未有的新问题新挑战，探寻发展全域旅游的新思路新对策，成为全域旅游发展的重要问题。

一、全域旅游的新理念新认知

全域旅游最初仅是编制建设规划的一种思路，当将它作为我国旅游业发展的新理念时，其理性认知就显得尤为重要。党的十八大五中全会提出五大发展理念，推进全域旅游，正是成为我国旅游业落实五大发展理念的突破口和有效抓手，全域旅游成为我国旅游业全面贯彻落实五大发展理念的战略部署和重要体现［3］。将全域旅游理念融入旅游业发展规划当中，并作为旅游业贯切和实践五大发展理念最重要的实际行动。如何准确认知、理解和把握全域旅游，是全面推进全域旅游发展的前提和关键。

有关全域旅游的内涵及其本质认知，众说纷纭，有的将“全域”理解为涵括了旅游全要素，涉及所有的旅游要素资源，从“全”解“域”［4］。也有的从产业发展视角出发，将“全域旅游”核心内容视为“旅游+”的跨界发展模式，是“互联网+”思维在旅游业的具体应用和实践［5］。更有甚者还将“全域”作泛化解释，并“在全要素、全行业、全过程、全方位、全时空、全社会、全部门、全游客等八个层面”加以努力实施［6］，诸多理解认识，从字义而言“全”，未能真正从“全域旅游”本意而解。国家旅游局推动全域旅游的宗旨在于通过整体规划和综合统筹，促进旅游业全区域全要素全产业链融合发展，实现旅游业共建共融共享的发展模式［1］。这表明全域旅游之“全”并不是目的，仅仅是途径、思路和路径，且不仅限于此路径方式，重在能够选择实现融合各发展路径，本意在于追求实现共建共融共享的发展模式。若忽视此目的而去纵谈路径之“全”，则有舍本趋末之态，不利于落实五大发展理念之共享发展观。全域旅游之“全”既不可作狭义之解，仅囿于旅游要素或旅游业态，又不宜简单泛化为无所不包的“全包”状态，使其成为全社会工作抓手平台。准确理解和认知它，关键在把握能够实现旅游共享发展模式的前提基础上，把全域旅游的各种思路、路径、方式、线路等“全”可以做相应变化调整，不拘一格适应旅游共享发展的需要，以追求和实现的一种全新融合共享的发展模式。

有关全域旅游的价值认知，多数从旅游业发展为视角，从复合价值和互联网社会多重互联叠加的维度，反思并跳出景点游主题游的传统旅游视域，探寻和发现深度游融合游共享游的全域旅游价值。在全域旅游发展价值认定上，许多观点仍囿于旅游业发展范畴，更多分析均限于促进和推动旅游业发展的价值定位，就其论及旅游业发展价值，未能从更高层面和宏观视角，分析和展望全域旅游的社会价值，尤其是缺乏体现在建设社会主义新农村新城镇、实施乡村振兴战略和建设美丽中国的价值高度。欣喜的是国家旅游局领导已经意识到此，并撰文指出全域旅游是旅游业转型发展的一种新发展理念和发展模式，更是推进我国新型城镇化和新农村建设的有效载体，并将其视为全面助推提升我国旅游业国际竞争力的契机［3］。如此定位，便能从更高层次认知全域旅游的价值和深远意义。海南发展全域旅游就是“要把海南全岛作为一个大景区来规划建设，实现‘日月同辉满天星’，全省处处是美景。”［7］海南通过实施“多规合一”改革，推进“海澄文”“大三亚”区域一体化，打造辐射带动全省旅游发展的龙头，形成全省区域旅游，将全域旅游与全省“多规合一”改革同步推进，相辅相成，相得益彰。

至于全域旅游的路径选择，各地因地制宜，各有所长，各持特色，也各有佳径，切勿千篇一律。海南琼海“三园合一”和“三不一就”不仅化解村民群众对发展全域旅游的抵触，而且还调动村民参与全域旅游和建设美丽乡村活动积极性，琼海模式成功最主要经验是在不损伤村民群众利益前提下，村民各尽其能各尽其责各享其利，全域旅游路径遍地如此。路径选择关键在于凸显全域旅游的新理念，保障与维护民众根本利益，充分尊重民意，科学合理规划，兼顾生产经营与民众生活利益等，适时适机引入社会机制，扶持和培育旅游新业态，创建灵活简便适宜监管机制，构建生态旅游度假特色乡村小镇。

二、全域旅游的新问题新挑战

全域旅游发展理念，颠覆了传统旅游观念，也给景点景区旅游带来很大挑战，全域泛化，催生乡村乡镇建设新高潮，同时也促进社会主义新农村建设，推动美丽乡村小镇建设。诸如海南就是从“点、线、面”全方位入手，对城镇乡村、景区景点、交通网络等全面建设、改造、提升，使全省各地都成为宜居、宜游、宜业的旅游区、旅游城、旅游乡村。在顶层设计规划统筹推进、深化旅游管理体制、打造特色旅游产品、海南文化特色、旅游服务基础设施、旅游宣传促销、旅游市场监管、数字智能化服务、旅游人才培养等九个方面，努力创建海南全域旅游试点工作［8］。在具体推进和实施上述试点工作进程中，遇到如下困境情形，将构成法律上的新挑战：

一是有关全域旅游顶层设计与其理念融入“多规合一”关系问题。我国正在推进国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域发展规划上，其目的就是统一区域规划，实行“一张蓝图”干到底。现在全面推进发展全域旅游，面临如何将全域旅游新理念融入到“多规合一”当中，将旅游资源、全域因素等内容整合一起，系统规划景点景区旅游与全域旅游之间的协调发展。新发展规划亟需彰显全域旅游理念，突出全域旅游属性内容，凸显美丽乡村小镇建设蓝图。问题是合一后新规划因其大而系统性强，不易显现全域旅游规划的特色内容，因此很容易淡化全域旅游。建设全域旅游乡村小镇，往往是边建边规划，边规划边建设，边建设边整合。海南实行“点、线、面”全方位结合，推进全域旅游，就是积极探寻理顺规划设计与建设、整合的关系，亟需研究如何将试点经验纳入到新规之中。

二是有关全域旅游基础设施建设与投融资关系问题。实施全域旅游建设，需要投入大量的基础设施建设，在土地财政发展空间受制的当下乡村小镇基础设施投资缺口明显增大。倘若仅依靠财政投入，难以适应全域旅游发展建设所需，如何解决此问题是当务之急。面对全域旅游建设，需引入相应的投融资机制。关键问题是全域旅游基础设施建设与投融资机制关系需要有一个合理可控之度数，过滥将产生巨大商业风险，过低则无法适应和满足全域旅游建设所需。这里还涉及全域旅游基础设施建设标准高低问题，也与投融资力度密切相关，有待规划给予明确并理顺这一关系。由于涉及财政资金投入全域旅游基础设施建设问题，也由此产生社会资金投资导向问题，如何保障、彰显及发挥“市场决定性作用”问题，财政资金投入途径及其分布的公平性与合理性等问题也由此而生，这也是需要有相应的法治程序保障其效力。这些问题的解决，也体现出全域旅游基础设施建设与投融资关系问题，实际上也是挑战了政府与市场的法治关系，依法理顺这两者关系，正是全域旅游发展建设的法治性问题。

三是有关全域旅游相关主体利益共享与分享协调平衡机制问题。全域旅游建设涉及主体较多，与传统单一的旅游景点景区建设主体不一样，景点景区建设具有典型商业投资属性，其主体投资及其利益分配模式极其单纯，盈亏自负。全域旅游建设格局全然不同，其规划、建设、投资、受益、共享及其利益相关等主体格局均不同，各主体所负职责、权限、权益、利益、权利与义务等各有所现。全域旅游规划与建设的社会属性不同于商业投资，具有浓厚的国家政府基础设施投资性质，言政和、求发展、不谋利。倘若全域旅游引入社会闲散资金，商资注入唯利是图，有相应利益保障，投资良性机制方可持续运行。因此，构建全域旅游相关主体利益共享及分享的平衡协调机制，是不可回避的问题。海南琼中县什寒村发展全域旅游经济模式，在主体利益分享机制上，采取整村推进，由政府规划投资基础设施建设，发展集自然生态、农耕文化、民俗风情于一体的乡村旅游［10］。此模式之下相关主体利益似乎已有相对合理均衡协调分享机制，但仍然有新的问题出现。如随着全域旅游发展建设环境日益完善，新的商业投资主体将会进驻，新旧主体未能就新旧利益达成新的分享机制，此时又需要新的协调平衡，这仍将是全域旅游难以回避的不解话题。

四是有关全域旅游宏观调控、产业政策与协调机制关系问题。发展全域旅游就涉及生产、生活、生态、休闲、度假、民居、民食、民俗、特色文化等旅游资源要素环节的大融合，全域旅游规划设计与建设本身就涉及相关产业发展定位、特色产业及其宏观调控、产业协调发展等机制问题。全域旅游发展机制下，上述各环节情形，需保持相应比例协调，相互依存，相得益彰，相辅相成，共具一体。如此之下，村民生产自主权则因全域旅游规划设计所需受到限制，不得因经济效益所需而转产其他收益较高的作物，村民自营产业受限则会引发有关政策补贴问题。在民居改造或建设规划方面，全域旅游理念下，宅基地、农业用地及其农村建设规划用地等有关权属权限问题，也将由此而新生。尤其是当村民农业用地不能保障其传统农业作物正常收入时，其农业用地的属性可否适当考虑由此转变为旅游用地。如果发展和扶持村民自建特色民居，自办家庭旅馆，其相关宅基地、筹融资等方面政策又该如何放宽等问题，这涉及如何从宏观调控角度，思考协调乡村村民生产与生活关系，规制村民民居自建、合建和融资建设民宅民屋等活动。

五是有关全域旅游的管理机制与旅游市场监管关系问题。全域旅游涉及社会一体化问题，虽出于全域旅游理念，但其所影响所涉及行业领域非常之多之广，是任何一个部门都无法统领的，如果仅仅靠旅游管理部门是不可能担当或独揽如此重任。发展全域旅游，管理机制将出现巨大转型，即从景区“墙内”管理向全域综合管理转变。没有彰显“门票经济”的景区围墙，管理机构则复合化，“九龙治水”管理围墙将失。“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。旅游、公安、工商、物价、交通等部门各司其职［9］。由此，全域旅游将引发管理机制转型，并将同步顺应政府职能相应转型。实施全域旅游试点工作之初，由于有党政一把手统筹，全面协调，强力推行，权威有加，财力保障，试点工作成果斐然。然而，如何打造一个稳定有效运行的管理及其市场长效监管机制，则是发展全域旅游的根本问题。倘若进入全面推进全域旅游，试点不再现，则将形成“四面开花”下的全域旅游乡村小镇，其竞争格局将现。如果市场运行倡导自由竞争，上述得力之势不存，各区域旅游招商揽客竞争激烈将导致市场失序，因此，构筑简便快捷的监管服务机制已成为不争的问题。

三、发展全域旅游的新思路新对策

发展全域旅游，关键是认清并把握全域旅游的本质属性，将全域旅游视为社会主义新农村建设的新方向新战略新模式，并借助当下互联网社会平台，利用“旅游+”作为引擎，链接更多乡村小镇的社会元素，嫁接各类产业信息，扶持发展乡村经济新业态，确保全域旅游下乡村小镇“旅游+”模式和路径，能够实现城乡优势互补、信息资源共享、旅游资源对接、乡村经济产品直销、乡土特产和民居民食订销等，直接提升乡镇乡村社会整体效应，彰显发展全域旅游的重大社会价值意义。

一是借助“多规合一”之契机，实现区域规划“一盘棋”，助推发展全域旅游。区域发展规划涉及区域部门、行业、领域等内容较多，多有交叉重叠，亟需重新修编，统一整合。习近平总书记在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。当下全国都进行“多规合一”修编工作，有必要将全域旅游理念及规划思路，与区域总体发展规划、国土资源等有关资源开发与环境保护规划、旅游规划、产业小镇、美丽乡村建设等元素内容，整合到新的《区域总体规划》。海南省就以“多规合一”引领，依“全省一盘棋”要求，统一修编涵盖全域旅游规划的《海南省总体规划》。在总规中，有关全域旅游的规定也该是原则性与灵活性相结合，确保全域旅游发展规划内容有较好的适应性，能够更好实现因地制宜。同时，顾及各市县发展全域旅游具有较大自主权和留有各市县发展全域旅游的特色空间。明确发展全域旅游的乡村小镇，确保两个底线，即守好绿水青山和加快脱贫攻坚［10］。这是海南发展全域旅游必须“守生态快脱贫”的两条底线，在此底线之下尽可能赋予各市县及相关全域旅游乡村小镇等尽享自主，各展特色，定位有别，彰显海南旅游的“点、线、面”方位优势，实现全面推行发展全域旅游。海南新总规还需要引入全域旅游理念中的“软实力”元素，规定海南发展全域旅游不仅重在彰显海南生态地理等硬件方面的资源环境态势，而且还要突出吸纳和反映海南民俗民宿民风等“软实力”特色内容，以此方能确保海南发展全域旅游理念的完整性和特色性。

二是全域旅游基础设施等公共服务的投资建设活动，亟需顾及财政调配的公正公平与合情合理原则，尽显发挥资源配置中“市场决定性作用”。中央与地方财政用于全域旅游基础设施等公共服务的投资建设，是国家与政府投资的主要对象和途径之一，但由于各省市县诸多情形不一，公共财政投资建设难以均衡，财政投入全域旅游基础设施等公共服务，尤其注重彰显公平公正，顾及各地区发展全域旅游的轻重缓急与特殊状态等因素，亟需制定出台有关规范全域旅游基础设施财政投资建设的有关规则，明晰征询民意、专家论证等相关程序，并通过该政务信息公示等途径。许多乡村乡镇都积极努力发展全域旅游，其最关心的焦点在于创造条件争取国家中央与地方财政对基础设施的投资建设，改善基础硬件条件环境，以求吸引其他社会资金投入。这其中需要处理好财政资金投资的法律关系问题。政府资金资源配置的公平性公正性价值及其对市场影响性和“干预度”现象，需要相关规则、制度和措施，充分保障其政务民主性、程序性与透明性。发展全域旅游本是政府政策主导的，但涉及公共财政资源配置时，需依法定程序推进，努力发挥资源配置的市场决定性作用，规避政府有形之手干预和影响市场运行，实现社会法治公平。

三是积极探索市场化运作机制，研究发展全域旅游的共建共享机制，全面铺开和推进全域旅游建设。发展全域旅游，推进全域旅游的社会化进程，最核心最得力机制就是尽快实施市场化机制。全域旅游建设是一项亟需巨大投资的系统性社会工程，在坚守两个“底线”，充分保障乡村居民合法利益前提下，调动全社会各方积极性，尝试构建全域旅游建设的共享机制。习近平总书记在党的十九大报告中指出，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。引入社会力量，关键是社会资金，乡村最吸引社会资金关注的资源就是乡村乡镇集体所有土地。在此方面，可进行一些政策试点，规划集体建设用地有偿转让，用来试行筹集全域旅游和美丽乡村建设资金。其实在这些方面，已有相关的政策导向可鉴可据，2015年和2016年出台了《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》《国务院办公厅关于旅游市场监管的通知》，以及国土资源部、住房与城乡建设部和国家旅游局联合发布《关于旅游业发展用地政策的意见》。从这些政策层面上，海南可考虑结合全域旅游示范区试点工作实际，从全域旅游发展定位、规划特色、地理区位、扶贫任务、民族区域等状况，分别划定不同试点，试行全域旅游和美丽乡村等不同政策，构建不同发展共享机制，待取得成功，再分享和推广其经验。在试点工作中，主要防范政策风险和法律风险，先从严掌控乡村乡镇集体建设用地规模、对象，完善其程序规则和竞价秩序，规制竞拍所筹得资金使用办法及透明度等，规避其市场化运作的法律风险等等。

四是强化发展全域旅游的产业特色和民俗优势，协调引导和营造全域旅游区域特色文化氛围环境。建设全域旅游乡村，重在营销特色乡村小镇，严禁重复建设。规划设计全域旅游乡村，打造美丽乡镇，须经科学论证，结合产业结构、风土人情、地缘地貌、人文气息、传统特色、自然风景、历史传说等，深挖区域潜力，探寻生产社会特色。确定乡镇乡村主营产业结构，规定在规划全域旅游核心区内进行产业示范或农产品种植要求，并给予相应补偿和措施机制来保障。出台有关政策和措施，鼓励和扶持发展“旅游+产业+”，助推全域旅游发展，尤其是协调引导全域旅游区域的“点、面、线”互联互通互补。制定有关扶持发展政策和措施等办法，促进海南全域旅游和美丽乡村建设，推动海南全域旅游和美丽乡村小镇建设特色化进程，鼓励将生产与生活、民居与客居、民俗与民食、人文风情与自然风景等因素情节融合一起，尤其注重彰显海南热带农作物种植和果树园林工艺栽培技术，将其产业化、工艺化、园林化、美化、民居设计个性化与热带风情融为一体，打造匠心独运独具特色的乡村小镇。在全域旅游乡村民居建设和改造方面，鼓励居民在符合全域旅游规划设计和特色化要求下，自建、合建、融资建设等灵活多样方式，建设具有园林式的民居民宅，助推民宿社会化进程。

五是构建适用全域旅游建设要求的新型监管运行模式。全域旅游建设及其运行是一个系统性较强的社会整体，其建设与运行涉及方方面面，许多部门机构都有密切关联性，仅仅依靠旅游管理部门是不可能完成担当之事务。由于全域旅游是没有门票和区域围墙管理，也无法成立专门机构专司管理职责等。基于此，全域旅游的管理模式，可以借鉴“旅游+”等互联网模式，充分利用和发挥大数据在全域旅游中的作用，实现全域旅游数据化动态管理，实时掌控和监管市场运行状况。有关全域旅游建设运行管理体制，可考虑两个重要因素：一构建适应社会化管理的共建共管模式。另一个政府部门监管由减少审批程序转为事中事后监管。这两个因素决定全域旅游下的监管机制应有其特殊性，体现于构建具有社会化管理与政府服务型监管理念的两融机制。在此机制下，以大数据管理作为全域旅游社会化管理的技术保障和核心管理，政府服务性监管职能成为全域旅游社会化管理的坚强后盾和监管平台。

发展全域旅游，是我国探索发展旅游业的全新理念，是我国“旅游+”的新业态。同时，又是我国推进社会主义新农村和美丽乡村建设的新模式。出台我国发展全域旅游的有关措施和有关配套政策，是拓宽和巩固发展全域旅游道路的重要要求。制定和规范发展全域旅游的相关法律制度，是全域旅游建设及其市场秩序规制的法治保障基本内容。如何规范、完善、调动和鼓励乡村村民等社会民众参与，构筑发展全域旅游的长效法治机制，并解决全域旅游建设的相关法律问题，成为全域旅游法治建设的所关注并有待探索思考的内容。

[1]国家旅游局关于公布首批创建“国家全域旅游示范区”名单的通知[EB/OL].http：//www.cnta.gov.cn/zwgk/tzggnew/gztz/201602/t20160205_759900.shtml.

[2]陈耀，王健生.“幸福琼海”的八个音符——全域旅游的琼海模式[J].今日海南，2016（4）.

[3]李金早.全域旅游的价值和途径[N].人民日报，2016-03-04.

[4]张辉，岳燕祥.全域旅游的理性思考[J].旅游学刊，2016（9）.

[5]石培华.“旅游+”是实现全域旅游的重要路径[N].中国旅游报，2016-05-11.

[6]厉新建，张凌云，崔莉.全域旅游：建设世界一流旅游目的地的理念创新——以北京为例[J].人文地理，2013（3）.

[7]刘赐贵谈海南式“全域旅游”：日月同辉满天星，全省处处是美景[EB/OL].http：//www.hainan.gov.cn/data/news/2016/01/176151/.

[8]钟瑜.跳出“传统旅游”谋划“全域旅游”——专访海南省旅游发展委员会主任孙颖 [J].今日海南，2016（4）.

[9]李金早.从景点旅游模式走向全域旅游模式[J].紫光阁，2016（3）.

[10]刘赐贵.守好绿水青山，加快脱贫攻坚[N].人民日报，2017-03-08.

[11]李克强.简政放权放管结合优化服务[J].中国行政管理，2015（6）.

（作者系海南大学法学院教授、西南政治大学经济法学院博士生）