“巡视问责”：中国地方高校问责的一个实践范式——基于21省（区、市）335份地方高校巡视报告的文本分析

凌 健，商晶晶

一、引言

大学由于受到公共财政的支持，在培养人才、创新知识和促进社会公正等方面具有极为重要的作用，因而也不可避免地会受到政府和社会的问责。[1]随着中国高等教育大众化的开启，大学备受社会关注，越来越成为社会舆论的中心，涉及公共性、社会责任以及公共责任等方面的价值诉求逐渐成为社会公众责问大学的重要语义指向。然而，与“高校问责制在国外广为应用”[2]不同的是，中国并没有明确界定高校问责制。从实践层面上看，由教育行政部门组织的“本科教学评估”和高校教学质量年度报告发布制度往往被视为高校问责的表现形式。很显然，在特征上，这两种形式的“问责”不仅缺乏直面政府和公众等问责主体的回应性和正式性，而且内容单一，难以真正反映大学作为一种重要的“社会公器”所应承担的责任内涵。必需指出的是，中国高校问责的一种新的实践，即由纪委监察部门组织“巡视”，高校迅速反应和“整改”的“巡视问责”范式正在形成。这种富有中国特色的高校问责范式，一方面比较全面地契合了《高等教育法》第四章对于高等学校办学过程中必须履行责任的内在要求；另一方面，也以高校的迅速反馈和整改，高效率地回应了政府对高校办学的现实期待。为了较为清晰地描述这一问责范式，本文以地方高校巡视报告为样本，深入剖析“巡视问责”中高校的履责问题，为进一步完善中国地方高校的问责制提出建议。

本研究从各省（区、市）的纪检监察网站上搜集了从2016年起公布的高校巡视报告。共搜索到21个省份的335份巡视报告，其中东部11个省份189份、中部6个省份98份、西部4个省份48份。研究主要采用扎根理论方法，对巡视报告的文本资料进行开放式编码、主轴编码、选择性编码，通过这3个步骤来得出影响高校履责的关键因素模型。本文主要针对19个省份的高校巡视报告文本进行分析，另外2个省份进行样本饱和度检验。本研究的具体操作程序为：（1）从原始文本资料中提取概念，对概念进行一级编码；（2）反复比较原始资料和所提取的概念，对概念进行范畴化；（3）分析和创建概念间的联结关系，构建概念与范畴间的逻辑架构；（4）对三级编码进行分析和理论构建，形成理论模型。[3]

表1 开放式编码范畴化

二、描述：基于扎根理论的文本分析

（一）开放式编码

开放式编码（Open Coding）的目的是结合相关文献深入思考，从资料中提取概念和范畴，并确定范畴的属性和维度。在这一阶段，要尽量打散原始资料并且尽可能保留文本中的原话进行详细分析、比较，并进行反复探讨循环，[4]最终从原始资料里抽取615个初步概念，将相似或重复的概念进一步提炼为抽象的范畴并对其命名。本文共提炼出30个初始范畴，如表1所示。

（二）主轴编码

主轴编码是要发现和建立范畴之间的潜在逻辑关系。本研究根据不同范畴在概念层次上的相互关系对其进行归类，共归纳出5个主范畴，分别为党委核心领导能力、干部管理能力、基建后勤监管能力、校园财务监管能力、学校内部治理能力。各主范畴及其对应的开放式编码范畴如表2所示。

表2 主轴编码形成的主范畴

（三）选择性编码

选择性编码是挖掘出核心范畴，将分析结果逐渐集中到与之相关的编码上，并分析核心范畴与主范畴及其他范畴的关系，通过故事线的形式描绘行为现象和脉络条件，进而发展成为一个新的实质理论框架。本文中，主范畴的典型关系结构如表3所示。

（四）饱和度检验

饱和度检验指新收集的数据不能对理论建构做出新的贡献，就可以停止收集数据。本文利用其他省份的巡视报告文本数据进行饱和度检验，发现总结归纳的范畴已经发展得较为丰富，没有发展出新的范畴，因此认为饱和度较好。

表3 主范畴的典型关系结构

三、巡视报告中反映的高校履责问题

（一）高校存在的履责问题具有普遍性

将巡视报告文本中归纳的五大范畴重新带入各个高校，通过梳理，可发现地方高校在履责方面存在的普遍问题。

表4截取的一部分所表现的是各高校分别存在哪些问题（因篇幅过大仅截取了部分）。从表中可知，335所高校全都存在党委核心领导能力弱化问题，东、中、西部地区高校存在此类问题的比例分别为56.4%、29.3%、14.3%；272所高校存在干部监管不到位问题，东、中、西部地区高校存在此类问题的比例分别为58.5%、30.5%、11.0%；212所高校存在内部治理问题，东、中、西部地区高校存在此类问题的比例分别为60.4%、30.2%、9.4%；183所高校存在基建后勤管理混乱问题，东、中、西部地区高校存在此类问题的比例分别为54.6%、33.9%、11.5%；180所高校存在校园内部财务监管不到位的问题，东、中、西部地区高校存在此类问题的比例分别为63.9%、29.4%、6.7%。

（二）各省（区、市）半数以上高校存在的问题

表5为各省（区、市）巡视中存在五类问题的高校数量以及存在各类问题的高校数占该省（区、市）高校数的比例。除了党委核心领导能力弱化问题在各省（区、市）高校普遍存在外，占比最高的问题主要集中在干部监管不到位和高校内部治理问题突出，与总体上看的趋势大致相同。

（三）高校履责问题存在的区域分布

通过对各省（区、市）高校履责问题的梳理发现：干部监管问题出现最多的前3个省份分别是江苏、福建、湖北；校园财务问题出现最多的前3个省份分别是山东、江苏、福建；基建后勤问题出现最多的前3个省份分别是吉林、安徽、上海；内部治理问题出现最多的前3个省份分别是江苏、安徽、吉林。

表4 高校普遍存在的问题次数（截取）江苏、安徽、山东等地高校

表5 各省（区、市）高校存在的问题及占比情况

（四）高校履责问题的主要表现

通过将高校内部信息进行筛选，发现每项问题在各高校的表述不尽相同。而各省（区、市）高校的各类问题里，排名前三位的主要问题如图1-图5所示（因篇幅过大仅截取了部分）。其中，党委核心领导能力弱化在文本中主要表现为两个责任落实不到位、党组织松散、执行八项规定精神不到位等问题；干部监管问题主要表现为干部选拔任用程序随意性大、干部政治意识不强；内部治理问题主要表现为科研经费使用混乱、党委领导下的校长负责制执行力不够、涉及师生利益问题处理不到位；基建后勤问题主要表现为工程项目招标及审批不规范、后勤廉政风险大；校园财务管理问题主要体现为违规出租国有资产、校办企业管理不规范以及物资采购混乱。

研究显示，党委核心领导能力弱化问题中排名前三的问题依次是两个责任落实不到位、党组织松散及执行八项规定精神不到位（宁夏回族自治区仅有一所高校的巡视报告，因此每项都是100%，分析时不将其计算在内）。如图1所示，在两个责任问题中，12个省份的高校存在此类问题的比例高达100%；党组织松散问题中，山东高校占比最高（81.3%），其次是北京（76.9%）、广东（75.0%）、新疆（75.0%）；执行八项规定不到位的地方高校依次分布在湖南、浙江、北京、福建等地，占比分别为84.6%、76.9%、76.9%、75%。

图1 党委核心领导能力弱化问题中排名前三位的主要问题

如图2所示，干部监管不到位问题中排名前三的问题依次是干部选拔任用程序随意性大、干部政治意识不强以及干部兼职过多/以权谋私。其中，干部选拔任用程序随意性大问题占比远高于其他两项。干部选拔任用程序随意性大问题中，新疆高校占比最高（100%），其次是湖北（90%）、广东（84.2%）；干部政治意识不强问题中，广西高校占比最高（33.3%），其次是江苏（30%）、河南（30%）；干部兼职过多及干部以权谋私等问题中，福建高校占比最高（58.3%），其次是山东（42.9%）、安徽（38.5%）。

图2 干部监管不到位问题中排名前三位的主要问题

如图3所示，校园财务监管问题中排名前三位的问题主要是违规出租国有资产、物资采购混乱及校办企业管理不规范。在违规出租国有资产问题中，湖南高校占比最高（66.7%），其次是广东（54.5%）、北京（50%）、陕西（50%）；在物资采购问题中，陕西高校占比最高（100%），其次是湖北（62.5%）、山东（50%）、吉林（50%）；校办企业管理不规范问题最为突出的高校依次分布在海南、陕西、广西。

图3 校园财务监管不到位问题中排名前三位的主要问题

如图4所示，基建后勤监管不到位问题中排名前三位的问题依次是工程项目招标及审批不规范、后勤廉政风险大以及工程超概算问题严重。其中，各省（区、市）高校中存在的工程项目招标及审批不规范问题的比例远高于其他两项，有10个省份的高校存在此类问题的比例高达100%；后勤廉政风险大问题中，占比较高的省份依次是天津（75%）、福建（50%）、广东（33.3%）；各省（区、市）存在工程超概算问题的高校相比前两项而言占比较少，主要分布在黑龙江、甘肃等省份。

图4 基建后勤监管不到位问题中排名前三位的主要问题

如图5所示，学校内部治理问题中排名前三位的问题依次是科研经费使用混乱、党委领导下的校长负责制执行力不够、涉及师生利益问题处理不到位。科研经费使用混乱问题中，河北高校占比最高（92.3%），其次是广西（89.5%）、北京（80%）；党委领导下的校长负责制执行力不够的问题中，新疆高校占比最高（80%），远高于位列第二位的湖北高校（52.9%）；福建高校在涉及师生利益问题处理不到位问题中占比最高（60%），其次是陕西（42.9%）、江苏（42.1%）。

图5 学校内部治理问题中排名前三位的主要问题

综上分析可知，各省（区、市）高校存在的五大类问题中，出现频次最多的问题分别是两个责任落实不到位、干部选拔任用程序随意性大、物资采购混乱、工程项目招标及审批不规范以及科研经费使用混乱。图6反映了这五个高频次问题在各省（区、市）高校中的分布情况，从总体趋势来看，存在这些问题的比例与五大类问题出现的大趋势是相一致的。从这五个高频次问题在各省（区、市）高校中的表现来看，福建高校的问题最为突出，五个问题所占比例均高于平均值；山东、湖北、湖南等省高校有四个问题占比高于平均值；吉林、上海、江苏、安徽、广东、广西、新疆等省（区、市）高校有三个问题占比高于平均值；北京、黑龙江、河南、海南的高校有两个问题占比高于平均值；而天津、河北、陕西、甘肃、宁夏的高校只有一个问题占比高于平均值，相比而言表现较好。

图6 高频次问题在各省（区、市）高校中的表现

四、分析与建议

高校巡视问责带有一定的政治运动性特征，它要求明确，需要高校及时回应，能够客观发现并指出高校内部治理中的实际问题。但必须指出，“巡视问责”的有效性，在一定程度上暴露出高校自我约束机制尚不够完善，因为恰恰是内部问责机制的失能才致使“巡视问责”发挥巨大作用。因而，“巡视问责”的一个重要目的应当是推动高校受压后逐步建立和完善自我约束机制，自动自发地回应政府和社会对于大学公共责任的期待。

此外，“巡视问责”的边界应该更加清晰。在高校的巡视报告文本中强调党委核心领导能力建设，这一定程度上符合《高等教育法》的相关规定。党委对高校的问责内容应是高校对社会主义办学方向的把握情况，党委领导能力、党建工作、两个责任问题都属此范围，这是对党组织以及党内干部成员的问责。除了党委领导力、干部选任之外，各省（区、市）高校巡视报告中也都提到了科研管理、学生管理等其他问题，而这类问题并不在党委应该问责的范围之内。这些内容都属于高校内部治理的范围，可引入其他问责主体介入，依靠法规性制度约束问责主体的权利与义务，甚至是问责的启动条件、内容、范围、程序等有关细节，保证高校问责工作的科学化、法制化与程序化。

[1]王硕旺，黄敏.公立大学如何回应社会问责——基于美国加州大学年度问责报告的比较研究[J].中国高教研究，2014（7）：48.

[2]周湘林.从管理到治理:中国高校问责制范式转型[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011，50（3）：144.

[3]李志刚.扎根理论方法在科学研究中的运用分析[J].东方论坛，2007（4）：90-94.

[4]刘家国，刘巍，刘潇琦，赵金楼.基于扎根理论方法的中俄跨境电子商务发展研究[J].中国软科学，2015（9）：30-33.