系统构建高校内部权力运行制约和监督机制——“大学风险防控：权力运行制约与监督”学术研讨会综述

韩梦洁，李洋帆，赵明明

2017年12月1-2日，“大学风险防控：权力运行制约与监督”学术研讨会于大连理工大学国际会议中心举行。此次研讨会聚焦高校内部权力运行的“风险防控”问题，为高校研究者、管理者以及企业风险咨询者搭建交流沟通的平台，以期进一步在理论与实践上推进和深化对高校内部权力制约与监督以及高校风险防控问题的研究，为降低高校内部权力运行风险、防止高校权力腐败滋生、提升高校权力运行效能、完善大学内部治理体系提供理论支撑和经验参考。

一、大学权力运行制约与监督的理性分析与实现路径

近年来，学术界较多地关注高校内部权力结构和权力分配的问题，对于如何在权力运行过程中进行制约与监督的研究却较少。而权力运行中缺少制约和监督，往往很容易导致大学运行中风险的滋生和生长。因此，对于大学风险的有效防范，其前提是要对大学权力运行制约与监督的相关理论问题进行系统的思考，尤其是要明确大学权力运行制约与监督的机制问题，进而在此基础上思考具体的实现路径。

（一）大学权力运行制约与监督机制的理性分析

1.高校权力运行制约与监督机制的理论研究

近年来，我国高校权力腐败问题频繁出现，涉及招生、基建、人事、财务等领域。这些问题在很大程度上源于高校内部缺乏科学合理的权力制约与监督机制。张德祥教授指出，为了有效地规避权力风险，必须确保权力遵循严密的制约与监督机制。他从权力的基本概念出发，提炼出权力运行制约与监督机制的五大要素，即权责、程序、透明、监控、问责。这五大要素各自包含着丰富的内容，在权力运行制约与监督中发挥着相对独立的作用，但同时又是彼此关联、环环相扣、相互耦合、集群联动的，从而构成可操作的权力运行制约与监督机制。基于此，构建了高校内部权力运行制约与监督的“三权力—五要素—三层级—五大事务流”模型，即：高校内部是以党委权力、行政权力、学术权力为核心的多元权力结构，在权力运行中都要受到“权责、程序、透明、监控、问责”五大要素的制约，是以学校层级、院系层级、职能部门的治理结构为载体的，并体现在以干部人事、招生工作、基础建设、物资采购、科研经费为重大的诸多事务流的权力场域。张教授提出，要通过权力清单制度建设、程序规则体系建设、信息透明公开建设、内部监控制度建设以及问责追究机制建设来完善高校权力运行制约与监督机制。

2.高校权力运行制约与监督机制的实证分析

党的十八大以来，中央对巡视工作做出一系列新的重大部署。就大学而言，开展高校巡视工作是加强党内监督、完善权力制约、发扬民主的重大举措，是对大学的一种“健康体检”。基于2013-2016年间教育部党组对39所直属高校的巡视结果，姜华教授以教育部巡视高校反馈的文本为第一手资料，利用主题分析法，由现象反推问题，从事实归纳主题。通过研究发现，大学内部权力运行监督与制约中存在的问题主要集中在权责对等性、程序遵从性、信息透明化、监督及时性、问责有效性五个方面。这五个主题既包括对大学权力的静态描述，也涵盖对权力运行的动态刻画。这在实证的基础上验证了权责、程序、透明、监督和问责五个要素是构建大学“治权”的核心要素，也是大学治理的题中之意。

（二）大学权力运行制约与监督的路径探讨

1.完善理事会制度，推进公共权力介入大学治理

高校理事会制度能够避免内部利益群体对大学事务的控制，从而实现对大学权力运行的制约与监督作用。为了促进和规范高等学校理事会建设，教育部于2014年发布了《普通高等学校理事会规程》。然而，高校理事会制度建设现状如何？是否符合《规程》的要求？是否发挥了应有的作用？这些问题还不甚明了。基于此，熊庆年教授结合《规程》的内容，以教育部直属高校为对象，对高校是否设立理（董）事会、理（董）事会设置合规情况、理（董）事会章程设置情况、理（董）事会性质等情况进行统计分析。结果发现，尽管多数高校都设立了理事会（或董事会），但多数理事会的职能近乎校内咨询机构，并不具有监督功能。此外，多数高校还存在没有制定相应的理事会章程等问题。上述问题说明，高校对于设立理（董）事会或校务委员会的价值认知与教育行政部门的政策目标存在着一定的差距。为使政府、企业等利益相关者介入大学治理，对高校权力运行进行制约与监督，应当进一步思考大学理事会治理如何与大学治理体系一体化，高校理事会应由谁来监督，监督什么事项，监督的体制与机制，如何保障监督的实施和有效性以及如何评估其监督功能等问题。对于上述问题的回答，是完善大学理事会制度的关键，也是推进社会公权力有效参与大学治理的关键所在。

2.协调权力要素，以民主化价值为导向约束权力主体利己性

权力的工具性与人的利己本性的结合、权力的强制性和自扩性以及权力的价值性等，是规制、监控权力的重要原因。林荣日教授认为，导致权力异化或权力滥用的根本原因并非权力自身，而是人的利己本性使然。对权力的规制和监控并不是针对权力本身，而应该是对权力行使者的私性行为的规制和监控，亦即运用各种手段使权力行使者的行为朝着正确的价值取向运行。高校内部各权力主体间的力量失衡并非导致高校内部主要权力难以规制和监控的主要原因，而是校内各权力的大小很难达到平衡。因此，高校内部各种权力之间的有效规制和监控，主要不在于各权力主体之间的力量是否平衡，而在于权力的各种要素之间的协调性问题，这种协调性可以来自于强制性的契约或有效的制度，也可以来自于作用机制、道德观念和文化意识等。在新时期，提高校内权力规制和监控机制有效性的前提是，应以教育民主化为价值追求，研究确定校内各权力的内涵、责任和边界，并在法律高度上加以明确规范。同时，校级和院系级行政领导均应采取民主选择的方式产生，并且在法律高度规约高校内部的若干重要权力从“领导型”向“服务型”转变，提高权力的服务意识和责任意识，培植权力服务文化。

3.通过道德教育升华人性，从根本上防范高校权力异化

要保障高校内部权力运行有序，一方面要通过制度的完善促使高校权力的运行得到有效制约和监督，另一方面，对于人性的深层次理解也能够为高校权力规制提供更深层的理解和见解。李枭鹰教授从权力异化和人性异化的角度，探讨了如何制约和监督高校内部的权力，最终达到“不想腐”的目的。他指出，制度可以限制或规范人在公共场合的行为，而对人的精神世界往往力不从心，面对高校权力运行制约与监督的异化，要立足于人性的结构性、完整性、统一性和辩证性，以理解、完善和发展人性为根基，通过“教化力量”“契约精神”“沟通理性”和“人性升华”，加强对权力行使者的道德品质教育，从而建立科学的高校权力运行制约与监督机制，推进高校治理现代化。

二、大学风险防控与廉政建设的实践探索

任何一所高校在发展过程中都面临着不同程度的“风险”。高校管理者，尤其是党委、纪委等部门对于大学风险防范以及党员干部廉政建设等问题进行了一些实践性探索，可以说这些实践经验是对“大学风险防控”形成理性认识的重要基础。在本次研讨会上，几位来自国内高校相关部门的领导和管理者结合自身经验，从学科建设经费、干部党风廉政建设等方面，探讨了各自在大学风险防控问题上的实践探索经验。

（一）构建高校内部控制体系，加强学科建设经费的风险防控

“双一流”大学建设实现内涵式发展，需要进一步加强和完善高校内部控制与风险管理，从而提高中国特色的世界一流大学治理水平和治理能力。由于我国高校内控体系建设起步晚、机制不健全，高校对于财政性经费的使用效益和效率不高，经费运行中存在较大风险和隐患。基于此，李成恩博士以规范学科建设经费为例，指出当前高校学科建设经费运行中出现的问题，诸如过度追求经济逻辑、学科育人功能弱化，学科经费公共属性淡化、经费使用效益不高，党对学科建设的领导缺失，经费运行机制不健全等。为此，构建中国特色的高校内部控制体系，应该落实党对高校内控体系建设和有效运行的全面领导，关键在于要以制度安排的形式明确党委权力在高校内控体系建设和运行中的角色定位以及在此过程中党委权力的行使主体、适用范围和执行方式等。高校在各级部门争取学科建设经费的初次分配过程中，需要学校党委在这一过程中把方向、谋全局。在学科建设经费的二次分配过程中，学校党委在领导和统筹各方力量完成校级层面学科建设规划的顶层设计后，应该对学科建设经费二次配置过程中的相关决策主体及决策行为、过程等进行整体把握与监督提醒。

（二）完善高校领导干部廉政体系，防止高校权力腐败滋生

高校党员领导干部是高校公权力的执行者。以高校党员领导干部、党政领导班子为重点，以“双清”（清正、清廉）建设为目标，构建高校“双清”长效机制，对于推进高校反腐制度建设和机制创新、使高校成为国家廉政建设中的廉洁高地具有重要意义。在高校发展过程中，党员领导在落实主体责任和监督责任中都存在一系列的问题。为此，汪嚥教授从构建高校内部权力制衡机制、高校利益冲突风险防控机制、高校“双清”动力机制和高校组织生态平衡机制这四个方面着手构建高校“双清”长效机制，期望通过落实主体责任、强化监督责任来有效防止高校党政领导权力腐败的滋生。

（三）明确职权风险点，降低院系单位的办学风险

高校风险防控的实质是对大学权力运行的规范和监督，制衡不同群体之间的权力关系，保障权力和责任合理均衡，促进多元利益主体的良性互动和激励相容，将负面效应最小化。国内外诸多经验表明，有必要将现代管理科学的风险管理理论和质量管理方法应用于高校，尤其是一些重点领域和环节，形成风险防控的新机制和新模式，以提升风险预警和治理的效果。周谷平教授等通过德尔菲法对高校院系单位进行职权分析，梳理出高校院系六大职权存在着30个风险点，并确定了各项风险的风险系数，对高等级风险点进行重点防控，进一步通过优化院级单位治理结构、健全制度并强化执行等手段来加强院系治理与风险防控。

三、大学风险管理与内部控制的本质与手段

内部控制与风险管理是来自于企业界的概念，近年来才开始引入高校。然而，对于大学风险管理与内部控制可能还存在着一些认识误区。因此，进一步厘清高校内部控制的本质，是提升大学内部控制效能的前提和关键。此外，如何结合高校自身特性，运用合适的手段进行风险管理与内部控制，也是当前亟待思考的重要问题。

（一）制衡与自律：高校内部控制的本质

内部控制是为了保证组织目标的实现所采取的所有相关方法和措施，包括制度、程序、方法和措施等。刘永泽教授认为，事实上，内部控制本身就是管理，并不是一种独立的制度。在以往制度中都有内控的内容，但大多是分散在各种制度之中，并未形成系统、规范的内部控制体系。因此，实施“内部控制”并非推倒重来，而是对原有制度的整合，让制度能够落地、具有可操作性。内控在本质上是一种制衡机制，通过不相容职务的分离、授权批准控制等方法达到相互制衡的目的。其中，决策、执行和监督三权分离是内控的核心要义。此外，内部控制也是一种自律机制，强调的是“内”，而不是“外”，是一种自我控制。

（二）理念、方法、工具：高校风险防控的关键

十八大以来，党中央、教育部在不同程度上对高校风险防控的监管提出了新要求。加强高校风险管控能力、提高高校内部管理水平已经成为高校发展必须予以考虑的重点。但不可否认的是，随着高校规模的扩大，高校内部控制的现状并不乐观。深圳市迪博企业风险管理技术有限公司董事长胡为民针对当前高校风险管控的重点、难点和焦点提出，高校风险管控首先要做到责任明确，对风险管控理念认识到位。风险管控并不是“枷锁”，而是一种“预期”。内控应当是一个系统工程，而非一项单一的制度，这是高校风险防控应当关注的重点。此外，高校风险防控的难点在于风险管控方法是否得当。最后，他强调高校风险防控应当以信息技术为支持，建立风险管理信息系统，主动适应“互联网+”，运用大数据分析等手段，提高我国高校的管理水平，降低高校内部运行中的风险。

（三）信息化建设：提升高校内控效能的重要途径

在信息化迅猛发展的时代，信息技术在高校的运用，尤其是大数据技术的运用为高校内部控制提供了新思维和新途径。海通安恒大数据公司副总裁林伟豪从大数据思维出发，探讨如何运用SAP助力高校实现更好的风控（风险管理和内部控制）管理。他认为，当前高校内部信息沟通不通畅、信息化建设不完备、数据的统一性不完善、内部控制缺乏有效监督、内部控制活动不完善以及缺乏风险评估和防范意识等，是高校内控存在风险的来源。因此，高校有必要引入系统化的框架体系，全面识别高校使用的各类系统中存在的自动化控制点，并对其有效性进行监控。他通过高校应用SAP的案例进一步分析了高校内控管理的信息化解决方案，指出高校要提升内部控制效能，亟待建立统一的信息平台。

四、结语与反思

当前，大学运行的风险问题日益凸显。报告发言人与会议论文对相关问题都进行了深入的讨论，但因篇幅有限而未能一一展开。别敦荣教授在会议总结时提到，仅通过工作实践进行交流不足以认识大学风险的实质性问题，还需要在理论上进行研究探索，才能更好地预防、控制和解决高校办学过程中的不确定性风险。本次研讨会是国内较早关注“大学风险防控”的专题研讨会，实现了学术界、实践界和企业界“三届融合”，共同围绕“大学风险防控”这一问题进行探讨，在理论和实践上丰富和深化了对于该主题的认识和理解。

需要强调的是，关注大学风险防控不能忽视大学组织的特殊性以及加强大学风险防控的真正目的。应当在大学组织特性的基础上，探讨何为“大学风险”，思考如何评价“大学风险”等问题，不能将企业风险简单地移植到大学组织中。大学组织的特性导致其风险比经济组织要低。在评价大学风险时，应当区分政治组织、经济组织与大学组织之间的差别。如果把其他组织的风险直接用于大学，而忽视大学的本质，便会引发一系列问题。因此，我们不能泛化大学风险，把企业的风险延伸到大学之中，而要明确大学风险防范的限度。别敦荣教授特别强调，大学要不断创新、不断探索、不断思考，因而大学要有空间，且这一空间是没有边界的。尤其在人才培养上，大学需要更为宽松的环境。因此，大学风险防控要保持“敏感”，即需要进一步思考“风险防控”是否会影响大学功能的发挥、大学创新型人才的培养以及大学促进知识的发展。总之，大学风险防控首先要遵循大学的内在规律，并且要与学校的实际相结合，否则就可能无法实现甚至背离大学的使命与目标。

总体而言，对于大学来说，高校内部实施风险防控是一种必然的趋势，高等教育领域的风险防控研究仍是一个新兴的领域。如何恰当地将风险防控理念应用于大学，并确保不损害大学组织的运行规律和学术特性，需要审慎对待。正如别敦荣所指出的，对于大学风险的掌控胜于防范，大学应该更多地培育和培养大学精神和大学文化。当一所大学具有强大的精神和文化，大学自身的价值和追求就会得到推崇，大学内部的风险必然也是极低的。因此，大学风险防控研究的根本目的在于，推动高校内部权力运行的合法、合规与合理，进而提升大学的办学水平，更好地实现大学本身的职能。