习近平新时代中国特色社会主义思想与公共政策民心导向

陈光普 蒋硕亮

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想为我们党的指导思想，并写进党章。习近平新时代中国特色社会主义思想的核心是“以人民为中心”，而公共政策的根本落脚点和归宿是实现公共利益最大化。因此，坚持公共政策民心导向是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的应有之义和必然要求。

公共政策在本质上反映的是公共权力与公民之间的关系①，公共政策是以实现公共利益最大化为导向的。“民心”是人民的需求、情感、利益诉求和满意度的统称。公共政策的民心导向是指公共政策的制定、实施、调整、评估和终结要以人民群众的需求、意愿、情感、利益和满意度等为目标和方向。公共政策的民心导向是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。在现代民主社会，以民心为导向已成为公共政策制定的出发点和首要价值取向，实现公民意愿的充分表达也成为保障公民知情权、表达权、参与权和监督权的重要途径。②

鉴于此，本文从厘清公共政策民心导向与习近平新时代中国特色社会主义思想之间的关系出发，对公共政策以民心为导向的内因、民心影响公共政策的途径与机理、公共政策以民心为导向的现实困境进行分析，并给出相应的政策建议。

一、坚持公共政策民心导向是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求

党的十九大报告首次提出“习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略”。它包含八大方面主要内容和精神内涵即八个“明确”和十四个方面的基本方略即十四个“坚持”。其中包括：“明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；坚持以人民为中心，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中；坚持人民当家作主，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中；坚持在发展中保障和改善民生，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感；坚持人与自然和谐共生，为人民创造良好生产生活环境；坚持全面从严治党，始终保持党同人民群众的血肉联系等等。贯穿这些思想和基本方略的一条主线就是坚持以人民为中心，即在治国理政的一切活动中坚持人民的主体地位。可以说，坚持“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心精神。同时，党的十九大报告指出，习近平新时代中国特色社会主义思想“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”③。公共政策的制定、执行和评估以人民的需求、情感和公共利益等为导向，有助于促进国家治理体系和治理能力现代化、提高我们党的执政能力和水平。坚持公共政策民心导向是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

古往今来，民心一直是王朝兴衰的决定性因素。孟子曾指出，“得天下有道，得其民，斯得天下矣”④。古罗马著名法学家西塞罗也曾提出，“国家是人民的事业”⑤。历史事实一次次告诉我们：得民心者得天下，失民心者失天下。中国共产党人历来高度重视民心工作。正如党的十九大报告指出，必须坚持以人民为中心的发展思想，必须坚持人民主体地位，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，必须始终把人民利益摆在至高无上的地位。⑥坚持“以人民为中心”就是以人民群众的需求、利益、情感和满意度为导向，在党的路线方针政策中加以贯彻体现，在政府的公共政策中加以回应。因此，坚持公共政策的民心导向是习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现。正如习近平指出，“民心是最大的政治”⑦，说的就是公共政策要坚持“以民心为贵、以民生为重”的原则，即始终重视民心、尊重民意和顺应民愿。

当前，我国正处于经济社会转型期，各种社会矛盾叠加，人民群众的利益诉求呈现多样化的特征。随着国家治理现代化的推进，社会治理由传统的单一主体治理模式向多元共治转变，人们群众的参与意识也越来越强烈。这些新形势和新变化，无疑会对公共政策的制定提出更高要求。公共政策的民心导向成为衡量和评价公共政策效果的重要标准。因此，公共政策的制定、执行以民心为导向便是夯实我党执政基础的必然要求，也是时代发展趋势的必然要求。正如习近平所指出的：“要把人民放在心中最高位置，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，使我们党始终拥有不竭的力量源泉”⑧。党的十九大报告也指出，要坚持在发展中保障和改善民生，多谋民生之利、多解民生之忧。⑨这说的就是要把公众的利益得失作为衡量公共政策优劣的核心标准。

二、公共政策活动必须以民心为导向

民心作为公共政策制定、执行和评估的重要价值导向，影响公共政策的效果，反过来，公共政策的制定、执行也会对民心产生直接影响。因此，民心与公共政策相互影响和相互作用。

1.民心是公共政策制定、执行、评估的重要价值取向

公共政策制定是政府进行社会治理的一种主要手段，它的依据是社会公众在充分讨论基础上形成的主流意见。民心是公共政策制定的逻辑起点和合法性基石,顺乎民心是公共政策的目标。公共政策的科学性、合法性、合理性和民主性是公共政策制定所应追求的目标。因此，确保公众积极参与政策制定，并就政策问题和方案进行谈判和讨论，最后制定出一个能代表社会公众集体利益的公共政策，是公共政策制定的基本前提。

公共政策制定之后，要使公共政策得到切实有效的执行，也必须体现大多数公众的公共利益。否则，来自社会公众的阻力将会导致公共政策无法顺利地执行和实施。这既会增加公共政策执行的成本，又会增加社会公众对政府的不信任感，影响社会和谐稳定。因此，以民心为导向是公共政策顺利执行的重要保障。

公共政策的制定和实施能否实现预期目标、达到应有的政策效果，应该由公众来评判，即以公众对公共政策的满意度为评价标准。因为公众是公共政策直接作用的对象，他们的感受和满意度是对公共政策制定和执行效果的最好评判。公共政策的评估以民心为导向才能体现社会绝大多数人的公共利益和价值取向，才能及时有效地回应公众诉求和意见。

2.民心与公共政策之间的良性互动

民心与公共政策之间的互动关系主要体现在公共政策的制定和执行过程中。在公共政策的制定和执行过程中，以公众的需求、意愿、利益和满意度为导向，有助于提升公众参与公共政策的期望值。公众对参与公共政策制定持抵触或抗拒心理的主要原因是公众参与公共政策的期望值与现实情况相差较大，期望值难以得到有效满足。⑩要提升公众参与公共政策制定的期望值，一方面要进一步畅通民意表达渠道，另一方面要充分考虑民意、民心和民智，并在公共政策制定时及时吸纳。在公共政策的制定和执行过程中，当公众的需求、诉求和利益能得到有效满足时，公众就会积极主动地参与到公共政策过程中，并为公共政策制定和执行提供相关信息支持；反过来，当公众能为公共政策制定、执行提供合理有效的意见或建议时，政策制定者和执行者也会广泛及时地征求民意、民智，并采纳和吸收。此时，民心与公共政策之间就形成了良性互动的关系。

三、民心影响公共政策的途径与机理

1.民心影响公共政策的途径

民心影响公共政策的途径主要有直接渠道与间接渠道两种。直接渠道是指公众自己表达对公共政策的意见和诉求，一种是公众通过申诉、游行和示威等方式来表达自己的意见诉求；另一种是公众参加由政府部门召开的相关会议，如座谈会、听证会等来表达自己的意见诉求。间接渠道又分为正式渠道和非正式渠道，正式渠道主要是指通过投票式的选举来影响公共政策的制定，非正式渠道主要是指通过社会舆论和媒体来影响公共政策。从一般意义上来说，在现代民主制度下，直接渠道是民心影响公共政策的最主要途径，但其存在民心、民意的代表性有限的困境。

2.民心影响公共政策的机理

民心影响公共政策的机理是指民心对公共政策的制定、执行、调整、评估和终结等各个环节和流程产生影响或作用的运行规则和原理的总称。

民心影响公共政策的制定。民心在公共政策制定中的作用主要体现在以民心为导向、吸收采纳民意的公共政策制定是保证公共政策科学性、合法性和可行性的必由之路，是确保公共政策实现公共利益最大化的先决条件。在公共政策的制定环节，注重调查民意、了解公众需求和意愿有助于缓解信息不对称所导致的公共政策制定成本的增加。因为，如果公共政策不充分了解公众需求和意愿，极易导致公共政策在执行过程中遇到来自公众的阻力，导致公共政策的目标难以实现，迫使公共政策制定者对原始的公共政策进行调整、修改甚至重新制定。这极大地增加了公共政策制定过程中的人力、财力和物力等方面的成本。

民心影响公共政策的执行。公共政策的执行直接影响公共政策目标能否得到有效实现。在公共政策执行环节，公众作为公共政策的直接作用对象，其意愿、态度和认同度直接决定公共政策执行的效果。一方面，在公共政策执行之前，对公共政策进行广泛宣传，提高公众的知晓度，有助于公众更深入地了解公共的政策目标和导向，可以提升公众对公共政策的信任度；另一方面，在公共政策执行过程中，公共政策的执行者能否有力地执行公共政策，确保公共政策的公正性，直接关系到公众对公共政策的接受程度和认同程度。因此，在公共政策的执行环节，民心通过影响公众对公共政策的知晓度、接受度和认同度来影响公共政策的执行效果。

民心影响公共政策的调整。公共政策调整是指在公共政策执行过程中出现与政策目标相偏离的现象时，需要对公共政策进行补充和修正。民心影响公共政策调整主要体现在：一方面，在公共政策制定之前和制定过程中，如果没有充分了解民意，就会直接导致公共政策在执行过程中出现与公众的公共利益相背离的结果。了解民意的情况直接决定公共政策调整的难度和幅度大小，即听取了解的民意越少，公共政策需要调整的可能性越大，调整的难度和幅度也越大。另一方面，公共政策代表大多数公众的利益，不可避免地会遭到少数人的反对，公共政策执行的阻力大小取决于是否可以将大多数公众的公共利益最大化。因此，需要对公共政策进行实时的调整以降低执行的阻力。

民心影响公共政策的评估。公共政策评估是指依据一定的标准和程序，对公共政策执行中的价值和事实进行分析，进而决定公共政策是否需要调整和终结。公共政策评估可以是对执行过程的评估，也可以是执行效果的评估。公共政策评估的标准以公共利益为导向，以相关信息为基础，而公众的参与一方面为公共政策评估提供了信息，减少了信息搜集的成本和难度，又为公共政策评估提供了公共利益最大化的标准。因此，民心导向直接影响公共政策评估的信息和标准。

民心影响公共政策的终结。公共政策终结是指通过政策评估发现政策目标已经实现或政策失败，进而对公共政策采取终止的行为。公共政策目标得以实现，导致公共政策终结是一种正常现象，而公共政策失败导致的政策终结是一种强制终结。导致公共政策强制终结的主要原因有：公共政策在实施过程中偏离了既定的政策目标；公共政策无效，难以执行下去；公共政策的执行引发了更严重的问题。根本原因是公共政策没有真正以实现公众的公共利益最大化为导向。因此，民心直接决定公共政策是正常终结还是强制终结。

四、民心影响公共政策的现实困境

公共政策的民心导向是公共政策的制定、实施和评估坚持“以人民为中心”、以公众满意度为基础，也是“问需于民”、“问计于民”与“问政于民”的有效结合。当前，由于体制和机制方面的原因，公共政策以民心为导向还存在一些现实困境。

其一，公众参与公共政策制定、实施和评估的渠道还不够畅通。受传统观念、体制等的影响，有些地方政府还存在压制公共舆论和公共政策信息公开的现象。这一方面导致社会公众难以获取公共政策信息，另一方面导致公众对公共政策的意见或建议难以及时有效地反馈到公共政策制定者手中，在很大程度上影响了社会公众参与公共政策制定、实施和评估的积极性。当前，社会公众参与公共政策虽然可以通过听证制度等来实现，但与公众参与公共政策的强烈意愿相比，公众参与公共政策的渠道还不够畅通。

其二，公共政策制定和实施过程中存在信息不对称问题。在公共政策制定之前和公共政策实施过程中，社会公众对公共政策信息的了解程度远不及政府部门，即公共政策信息的获取、处理和运用等存在不对称现象。这导致社会公众难以及时参与到公共政策的制定、执行、评估和调整中去，也难以有效地将自己的意见或建议反馈到公共政策制定部门，从而使公共政策的科学性、合理性和民主性受到了一定的影响。

其三，公众参与公共政策的意识和能力存在不足。近年来，社会公众参与公共政策制定、实施和评估的积极性日益增强，但大多数参与者的参与动机是因为某项公共政策与其自身利益产生了冲突而跟风行动，并不是因为自身的参与意识提高。盲目冲动的参与动机可能会导致参与者出现非理性行为，影响其诉求的正常表达。非利益相关的公众对公共政策基本上是抱着“事不关己，高高挂起”的态度。同时，由于公众欠缺学习和理解公共政策的能力，其参与公共政策的积极性会受到影响。

五、推进公共政策以民心为导向

政府和公众自身的问题，会在不同程度上影响公共政策的制定、实施和评估。因此，要从政府和公众自身两大方面着手，采取有针对性、可操作的政策措施来提高公共政策的公众参与度和满意度，从而实现公共政策的既定目标。

1.转变观念，增强公共政策以民心为导向的意识

政府要坚持“以人民为中心”的基本思想。要提升公众对公共政策的满意度、实现公共政策科学化与民主化，就必须坚持“以人民为中心”的思想，鼓励和引导公众及时地参与到公共政策的制定过程中去，充分认识到公众意见或建议对公共政策的积极作用和重要性。同时，要以人民群众的利益为一切公共政策的出发点，及时回应公众的需求，将公众的意见或建议及时有效地纳入到公共政策的制定和实施过程中来。

公众自身要提高公共政策参与意识和参与能力。受传统观念和相关体制的影响，我国公众参与公共政策的意识还比较薄弱。因此，公众应努力提高自身的参与意识，积极建言献策，主动参与到公共政策的讨论中去。同时，政府部门要引导公众正确理性地参与公共政策的制定和实施。增强公众对公共政策的理解，有助于提高公众参与公共政策制定的能力和素质，进而提高其参与的积极性和创造性。

2.公共政策须问需于民、问计于民和问政于民

习近平指出，“党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性”⑪。坚持公共政策“问需于民、问计于民、问政于民”即是这一原则的体现。“问需于民、问计于民、问政于民”的出发点是“问”，即要把握科学性和实际性；落脚点是“行”，即要合理地采纳公众对于公共政策的意见或建议，提升公共政策的科学性和民主性。

公共政策的制定须问需于民。公共政策的制定须问需于民是指公共政策在制定之前要收集公众的利益诉求和政策需求，即以公众的需求为导向、以公众需求得不到满足的政策问题为导向。为什么要问需于民呢？因为，公共政策代表绝大多数人的利益，如果公众的利益诉求都得不到及时有效的满足，那么，公共政策也就不能称之为“公共”的政策。同时，维护好、实现好和发展好最广大人民群众的根本利益，是我们党一切工作的出发点和落脚点。问需于民，实实在在地解决广大人民群众的困难，就能得到广大人民群众的支持和拥护。实现公共政策制定过程中的问需于民，一方面，政府要进一步畅通公众参与公共政策制定的渠道、健全公众参与公共政策制定的相关制度。如通过强化人大代表与普通公众之间的联系，及时将公众的真实声音和想法反馈给公共政策制定者，使公众参与公共政策制定的渠道更加畅通。这样对公众参与公共政策的制定可形成“拉力”。另一方面，公众自身要进一步提升民主参与意识。这就需要政府对公众进行引导和教育，培养公众民主参与的意识，提高公众参与公共政策制定的积极性。同时，社会舆论要进一步加强对公众参与知识的传播和普及，通过对公众参与公共政策制定的有关制度以及渠道的大力宣传，提高公众的参与意识。这样，就会对公众参与公共政策的制定形成“推力”。进而，我们可以在“拉力”和“推力”的综合作用下，实现公共政策制定的问需于民。

公共政策的实施须重视问计于民。所谓问计于民是指在公共政策执行和实施过程中，要以公众对公共政策的意见或建议作为公共政策调整的方向。那么，为什么要问计于民呢？因为，人民群众是历史的创造者，是社会变革与发展的决定性力量。中国特色社会主义事业的建设和发展离不开广大人民群众的智慧和力量。因此，在公共政策的实施和执行过程中，要深入基层，发动群众充分表达自己的意见或者建议，广泛收集群众需求和意愿，不断提高公共政策的科学化和民主化水平。当然，问计于民要“行之有道”、“行之有度”，要针对具体情况和具体问题进行具体分析，不能跟风行事。对于涉及国家机密的公共政策，问计于民只适用于特定的群体；对于涉及专业领域的公共政策，问计于民只适用于相关专业人士；对于涉及国家发展大局的公共政策，问计于民需要广泛听取社会各方意见，加以权衡，进而作出选择。

公共政策的评估须强调问政于民。问政于民是指在评估公共政策的效果时，以公众的意见或建议为导向，实现公共政策评估由“政府本位”向“人民本位”转变，建立自下而上的公共政策评估模式。公众是公共政策的接受者，他们最有资格评判公共政策的优劣。通过问政于民，可以广泛听取社会各界的意见或建议，这些意见或建议反映了公众利益诉求，凝聚了公众集体智慧。问政于民，就是要尊重民意，做到“权为民所用、 情为民所系、利为民所谋”。当前，网络问政已成为问政于民的新形式和新途径。所谓网络问政即是对网络民意的有效应对，是指政府通过互联网来了解和收集民意，听取公众对公共政策的意见或建议，并将合理有效的意见或建议作为公共政策评估和调整完善的依据。但受到网民素质参差不齐、网络传播信息失真等因素的影响，可能会产生网络民意虚假的问题，影响网络问政发挥其积极作用。因此，政府一方面需要进一步加强对网民问政素质与能力的培育，以正确的价值观营造良好的网络生态，夯实网络问政的基础，另一方面要通过加强相关法律制度体系的建设来进一步规范网络问政。此外，还需建立有效的舆情评估管理制度，科学引导网络舆论的正确方向。

3.建立健全公共政策民心导向的相关制度

其一，健全公共政策民心导向的相关法律法规。言论自由是广大人民群众的一项基本权利，但目前在公共政策的制定过程中，相关法律法规还不健全，严重制约了公众参与公共政策的积极性。因此，政府应积极营造民主参与的良好环境，进一步畅通公众参与公共政策的渠道，进一步完善人民代表大会制度等，确保最基层群众的需求能及时有效地传递到公共政策制定部门中。同时，还应加强公共政策制定和实施方面程序法的建设，如行政诉讼法、民事诉讼法和行政程序法等，进而确保公共政策制定和实施的公开性、公平性和公正性。

其二，完善政务信息公开制度。政务信息公开是指政府部门及时准确地将公共政策方面的信息向社会公开。它是公众了解公共政策的最直接途径，有助于公众及时获取公共政策信息。2007年4月5日，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，其中规定“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导”⑫。但在实际操作中，各级政府部门往往存在主动公开信息力度不够、有选择性地公开信息的倾向。2016年5月9日，李克强指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里、‘深藏闺中’，这无疑是极大浪费”⑬。因此，各级政府一方面要进一步推进政务信息公开工作，完善政务信息公开相关制度的建设，特别是建立常态化的政务信息公开回应制度，另一方面要不断创新政务信息公开的方式，推行电子政务，为政府政务信息公开搭建信息技术平台。

其三，健全听证制度。听证制度作为公众参与公共政策制定和实施的一种主要方式，在各级政府的依法决策上发挥了重要作用。但在实际操作中，往往存在“为听证而听证”、听证会走过场的现象。因此，一方面，各级政府在公共政策听证过程中，要创新形式，及时有效地听取公众诉求和意见，让公众真正参与到公共政策的制定和执行中去。另一方面，各级政府要通过听证会的形式，进一步加强与公众个人和有关社会团体的良性互动，听取公众的意见或建议，并将采纳和吸收的情况及时向公众反馈，为制定出科学、合理和有效的公共政策提供依据。

其四，健全政府决策问责制度。政府决策问责制度是指对公共政策的制定和实施过程进行考核和评议，通过对公共政策制定者、执行者的违法行为和不当行为追究政治和法律责任，以确保公共政策在制定和执行过程中以民心为导向，进而保障公众的合法权益。健全政府决策问责制度，最根本的是要建立健全“三张清单”：一是形成“责任清单”，即对公共政策制定者的职责进行清晰界定，这是首要前提；二是形成“程序清单”，即对公共政策制定的程序进行明确规定，这是核心；三是形成“考核清单”，即对公共政策的制定进行考核评价，这是保障。

其五，建立民意回应制度。政府部门及时地、有针对地回应民意是提升政府公信力的前提和基础。所谓民意回应制度，就是对民意表达中的突出问题进行关注和处理，对民众误解和疑问进行解释和澄清，引导公众提出正面的、积极的意见或建议。一方面，政府应把对民意的回应纳入政府部门考核评价指标，落实相关部门的职责；另一方面，要建立民意回应的监督机制，促使各级政府和相关部门及时地回应民意，为公共政策制定、执行过程中及时吸纳民意提供良好的政治环境和社会氛围。

注释：

① 参见谢明：《公共政策导论》，中国人民大学出版社2012年版。

② 罗依平：《地方政府公共政策制定中的民意表达问题研究》，《政治学研究》2012年第3期。

③⑥⑨ 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

④ 金仓、金波：《党员干部理政句典》，吉林文史出版社2014年版。

⑤ 余中大主编：《公平正义比太阳还要有光辉》，中央文献出版社2010年版。

⑦ 习近平在十八届中央纪委六次全会上的讲话，参见《光明日报》2016年1月13日。

⑧⑪ 习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日。

⑩郑志军：《公共政策制定的民意向度研究——以南昌市城市管理政策为例》，南昌大学硕士学位论文，2013年6月。

⑫ 《中华人民共和国政府信息公开条例》 （中华人民共和国国务院令第492号），2007年4月5日。

⑬ 李克强：《深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革转职能提效能——在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月23日。