文化导引的国家责任探析

陈斯彬

（华侨大学法学院，福建泉州，362000）

文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。党的十九大报告提出要建设社会主义文化强国的战略。文化和法治固属不同领域，但文化作为人存在的载体，关乎人生存的方式、美好生活的质量，关乎国家发展的方向和层次，不可避免会被纳入权利的范畴，会成为国家建设的重要目标，从而在法律和宪法的视野之内。文化必然与宪法相关，但若以近代宪法的观念来看，国家之于文化主要持消极立场，宪法通过保障宗教自由、学术自由等消极自由侧面迂回地保护和促进文化。十九大报告中，国家将引领和推动文化发展作为己任，以积极面目出现在文化领域中。如此看来，文化战略的国家责任势必在我国宪法文本的基础上，寻找有别于近代宪法的理论基础、具体展开。

一、文化导引义务的宪法文本基础

近代宪法并未直接赋予国家文化建设的职责，而是确认和保障宗教自由、思想自由、言论自由等基本自由权，并规定国家得为保障自由而干涉自由。法国人权宣言第10条规定:“任何人不应为其意见甚至其宗教观点而遭到干涉，只要它们的表达没有扰乱法律所建立的公共秩序。”其第11条规定:“自由交流思想与意见乃是人类最为宝贵的权利之一。因此，每一个公民都可以自由地言论、著作与出版，但应在法律规定的情况下对此项自由的滥用承担责任。”近代宪法中，国家之于文化是消极的、是间接的。

现代宪法则赋予国家积极的面貌。德国1919年的《魏玛宪法》第二编第四章专章规定了国家的教育文化政策。其第142条规定:“艺术、科学及其学理为自由，国家应予以保护及培植。”第144条到第149条规定了学校制度。第150条规定:“美术、历史及博物之纪念品与天然风景，受国家之保护及维持。防止德国美术品转移于外国之事务，属于联邦。”《魏玛宪法》是现代宪法的里程碑，也是文化权确立的标志，从此文化成为国家职责的一部分。1946年，德国巴伐利亚宪法提出了“文化国”的目标，使文化成为国家建设的价值目标，更标志着人们对国家建设的新认识。[1]巴伐利亚宪法第3条第1款规定:“巴伐利亚州是一法治、文化以及社会之国家（大概与传统的邦国相当）。它服务于共同福祉。”该邦国1984年的修宪中在第3条又增加了第2款，该款规定:“国家保护自然之生存基础和文化传统。”西班牙1978年宪法序言中规定:“保护所有西班牙公民和西班牙人民行使人权、自身文化和习俗、语言和团体的权利。为保障每个人应有的生活质量，促进文化和经济进步。”

我国宪法赋予国家在文化领域中的角色不仅是积极的，而且是主导的。我国宪法区别于其他国家之处在于，并非简单地对国家的文化责任进行一般的宣示，而是用了较大的篇幅以及丰富的内容来具体规定。其具体内容表现为:

第一，文化是国家存在的基础。我国宪法序言开宗明义讲到:“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”序言的表述方式凸显了文化之于民族和国家的重要性，在某种程度上意味着将文化看作国家认同的基础。

第二，文化工作是国家的重要工作。宪法序言第6段认为，我国“教育、科学、文化等事业有了很大的发展”。这段话将“文化事业”的成就作为我党历史功绩的重要方面。第12段提出“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”，这将文化作为对外工作的重要组成部分。这些条文都显示了文化工作的重要性，同时也增加了文化工作在国家工作中的比重。

国家机构中专门设置了“文化”工作机构和部门，规定了政府部门的“文化”管理职责。全国人民代表大会设立“教育科学文化卫生委员会”；第89条规定国务院职权之一是“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。 第99条第1款规定地方各级人民代表大会在本行政区域内“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”。第107条第1款规定了县级以上人民政府文化建设职权和职责。第119条规定:“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化”。

第三，文化是国家建设的重要目标。宪法总纲一章规定了国家重要文化政策。第19条规定:“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。……国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”第22条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”宪法第4条还规定国家“帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”

第四，文化权是人民的基本权利。我国宪法除了规定言论自由、宗教信仰自由以及教育权等与文化相关的基本权利外，第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”第47条应该可以视作中国宪法的文化权条款。

我国宪法中有关文化的条款实际上具有两个部分所构成:一方面确认包括自由权和社会权层面的文化权利；另一方面，确认国家导引文化的义务。后者构成了我国宪法的特色。我国宪法文本相对其他国家宪法而言，不仅吸纳了近现代宪法的成果，还开拓出新的局面。首先，我国宪法充分吸纳了近现代宪法的成果，既承认文化权利的消极自由，又赋予国家积极介入的义务。宪法第47条充分体现了这种两重性。宪法第19条、第22条则主要赋予国家的积极义务。其次，我国宪法相较其他国家，不同的是它将文化建设提高到国家战略的高度。宪法序言将文化与国家命运紧密结合，文化是为国家认同的基础，诚如十九大报告所指出“文化是一个国家、一个民族的灵魂”。在这个高度下，国家势必要主动承担文化建设的责任，文化成为国家任务的重要组成部分，国家有专门的机构负责文化工作，更重要的是国家要为文化建设提供意识形态的方向和价值导向。概言之，中国宪法的特色在于赋予国家文化导引的宪法义务。

所谓文化导引的宪法义务，是指宪法赋予国家根据一定的意识形态和价值观念主导文化发展，引导文化方向的义务。文化导引的宪法义务打破和超越了传统宪法的架构。传统宪法只在个人和国家之间构筑法律关系，个人的权利相应国家的义务，它们的法律关系在具体的情境下发生。导引义务的超越体现在几个方面:首先，国家的义务不再仅仅针对个人权利，国家还对宪法的目标和政策承担其责任；其次，国家不再仅仅局限于具体的法律关系中去保护公民权利，国家还需构筑文化发展的环境，从而从整体上促进公民文化权利的实现；最后，在价值方面，国家不再仅守消极的中立，国家还积极提出价值导向。按照近代宪法的观点，文化自治是最好的状态，国家的中立可以更好地保证文化自治和发展，但当国家主动引领文化发展，作为引领前提的目标和政策都深刻蕴含着国家的价值立场。

二、文化导引义务的宪法理论基础

国家文化导引义务的出现是20世纪以来的事情。20世纪以来，随着魏玛宪法的出现，国家的角色定位发生重大的变化，国家不再是“必要的恶”的形象，而开始发挥积极的善的一面。另一方面，文化领域复杂化，文化多元、文化冲突等诸种因素产生了更多的问题，需要国家积极前瞻性地处理。法国学者卡雷尔·瓦萨克曾提出三代人权的理论。他认为，第一代人权即自由权，产生于美国和法国大革命时期，目的在于保护公民权利免受国家侵犯，是为“消极的权利”；第二代人权则产生于20世纪，要求国家积极给个人提供帮助，第二代人权是社会权，是积极的权利，包括国际人权法案所规定的经济、社会和文化权利；第三代人权则是20世纪中叶以后产生的集体人权，包括和平权、发展权、卫生环境权和人类共同遗产权等，第三代人权的特殊之处在于，集体，包括某一特殊群体、民族、国家、甚至人类是其权利的主体。[2]近代宪法相对应于第一代人权。在彼时，最高的价值是自由，国家的主要任务是保护自由，但国家又被认为是自由的大敌。因此，国家最好的方式是不作为——不侵犯公民权利。但到了20世纪，社会迅速发展，社会关系高度复杂，产生了大量公共问题和外部性问题，这些问题仅靠公民自由及其形成的市场是无法解决的。现实迫切要求国家积极介入，国家从“必要的恶”转变为“必要的善”，以主动的姿态解决社会问题，保护公民权利。以文化权为典型的社会权应运而生，国家也一反在文化领域消极的面目，转而采取积极措施帮助和促进文化发展，甚至主动引领文化发展。

国家文化导引义务又以宪法理论的更新为前提。具体而言，包括两个方面:第一，国家政策条款的出现；第二，客观价值理论的出现。

政策性条款的出现意味着国家角色的转变。在近代，国家承担守夜人的角色，最好的国家是最小国家，国家发展的方向、社会进步的趋势自有万能的市场负责。所以，近代宪法一般把规定的重心放在基本权利。政策性条款则否定了国家置身于社会发展潮流的事外，而要求国家主动出击，主导和引领社会向某个目标前进。从魏玛宪法开始，宪法中逐渐出现了政策条款。魏玛宪法第五章大量规定了国家对于共同生活、教育文化与经济生活的任务，这些国家目标条款标志了现代宪法的产生，也是国家目标条款的典型。二战以后，许多新兴国家的宪法都设有许多政策条款，这些条款设定了国家目标，规定了国家任务，指出国家行为的方向。政策条款区别于主观权利，公民不可以据此提起诉讼要求国家实现文化责任，但这并非意味着这些条款不具有法律意义。这些条款在宪法解释中仍然可以拘束国家公权力；同时，它们也是对立法者的立法委托，要求国家通过立法履行文化职责。我国宪法“总纲”一章除了规定国家基本政治经济制度，也规定了很多国家的重大政策和目标。我国宪法第19条和第22条的规定即是我国重要的文化政策，也是国家引导文化发展的宪法依据。这些条款让国家超越了具体的宪法关系，而为国家文化发展的整体目标负责。

另一方面，宪法赋予了国家积极实践宪法价值的义务。德国基本法第1条第1款规定:“人之尊严不可侵犯，尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。”根据基本法的思想，基本权利不仅要在具体法律关系中落实，还作为基本价值要求国家高瞻远瞩积极加以保护追求其总体的实现。在德国1975年的堕胎判决中，联邦宪法法院对客观法产生的国家义务进行了说明:“国家对于（胎儿生命权）的义务是多方面的。不言自明，这首先意味着禁止国家对生命发展有任何的直接侵害，同时也要求国家采取积极的行动去保护和促进生命发展，这意味着国家有义务去保护胎儿免受非法堕胎的威胁。”[3]客观法理论既赋予国家积极的义务，又赋予国家鲜明的价值立场。

现代宪法赋予了国家设定目标实现价值的功能和义务，这种功能和义务正好符合当代文化的复杂现状。当代社会，国家固然还可以通过文化权条款，在自由权和社会权的范畴内实现文化的保护，但这种责任已经具有局限性，而需要国家主动设定目标提出价值立场引领文化的发展。在中国当代，国家导引文化发展存在几个方面的意义:

第一，保护文化自治及其制度属性。文化的“市场”也会出现失灵，需要国家从宏观上加以调控。国家对文化的介入可以防止假借风俗和文化之由侵犯个人自由和权利，还可以引导文化发展在社会主义的轨道之内。

第二，保护少数群体的文化。文化关系群体和个人的自我认同。少数群体文化容易受到社会主流的侵蚀，或者受到歧视，或者被急遽同化，从而导致少数群体自我认同的窘境。国家固然需要对少数群体予以特殊的保护，还需要从总体上构建文化发展的平等多元和宽容的环境。

第三，处理文化领域的公共问题。文化在静态上表现为一个群体传承下来的公共智慧产品，本质上具有公共性。比如，对文化遗址、文物、传统文化艺术等形式的文化保护，个人往往没有力量或者没有意愿承担保护责任，甚至可能采取搭便车的行为造成破坏。国家应该承担起保护责任，并且统筹安排提出目标和政策。

第四，提供恰当的文化公共产品。现代国家不仅提供平等的受教育机会、免费的义务教育，还提供包括图书馆、博物馆、运动场等文化公共产品。社会权发展早期强调国家为公民提供物质给付，而在当代精神给付日益得到重视。国家日益从精神层面关怀国民，同时国家提供什么样的文化公共产品，又要受到既定的价值目标的指导。

第五，保障国家文化安全。文化冲突和文化战争也是值得关注的现象。进入21世纪，国际间的竞争越来越集中在文化领域。国家有必要主导文化发展，保障国家的文化安全。

三、文化导引义务的具体内容

国家的文化导引主要体现在国家提出了文化发展的框架、引领文化发展的方向。文化发展有诸多方面诸多领域，国家的导引义务无疑只能是宏观的。我国宪法中国家的文化导引义务主要体现在两个方面:第一，以社会主义的意识形态限定了文化发展的制度框架；第二，以社会主义公共道德引导文化发展的价值方向。国家引导文化发展的价值方向在宪法第24条得到非常明确的表达:“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德。”但我国宪法中文化发展的意识形态属性也是没有疑义的。我国宪法在提到文化的领域基本都以“社会主义”加以定性。比如，序言中“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，精神文明的发展归根到底落脚在“社会主义国家”。第19条规定:“国家发展社会主义的教育事业”。第22条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业。”第24条规定:国家“加强社会主义精神文明的建设”。第24条还着重指出“反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。

（一）意识形态的主导义务

马克思在《德意志意识形态》中把意识形态看作一个包括政治思想、法律思想、宗教、哲学、道德、艺术等在内的总体性的概念，代表了人们对经济基础及其上的上层建筑所形成的情感、表象和观念的综合。[4]具体而言，意识形态的概念包含以下几层意思:第一，它是系统而自觉地反应了社会存在的思想观念体系。意识形态首先是一种观念体系，它是一定的社会存在，包括经济基础、上层建筑，政治制度等等的反映，并形成一定系统的观念体系。第二，它的表现形式多种多样，包括政治思想、法律思想、哲学、艺术、道德、宗教等等。第三，意识形态在本质上具有鲜明的党性和阶级性。意识形态是维护统治阶级的利益，反映一定阶级意志的思想社会关系的总和，因此，其党性和阶级性必然是鲜明的。

意识形态蕴含在宪法之中。近代宪法一般都没有在宪法中表明自身的意识形态，但并不意味着没有。宪法总要为政治提供正当性。近代宪法的辩护逻辑是契约论:国家经由人民同意而成立，人民是主权的来源是制宪的主体。契约理论从启蒙时代开始就是西方人理解宪法的进路，其最基本的假设就是存在没有国家和法律的自然状态，人们在此基础上经过同意成立国家，从而人民成了正当性的来源。美国宪法开篇就讲:“我们美利坚合众国的人民……乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”自然状态作为理论模型具有积极意义。“但经验的世界里没有自然状态。经验的世界只有意识形态。”[5]我国宪法就比较坦率地承认自身的意识形态，宪法序言指出在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下。我国宪法是执政党领导人民取得革命胜利的成果，意识形态是指引党取得革命胜利的重要法宝，“宪法必然体现执政党的意识形态，宪法又反过来确立并巩固执政党的合法性。”[5]宪法对意识形态的确认有利于指导执政党执政和国家建设。

十九大报告指出，意识形态决定文化前进方向和发展道路。这一论断契合我国宪法的精神。根据我国宪法文本，文化建设和意识形态构成以下关系:

第一，意识形态指导着文化建设的方向。宪法序言指出，“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”，“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家。”文化建设应该在精神文明的范畴之下，受到意识形态的指导和引领。意识形态的指导和引领可以克服文化发展的无方向，超越文化多元带来分崩离析。意识形态在此发挥了社会整合的功能。在文化多元的前提下，意识形态对社会共同目标进行阐释，号召人们超越自身文化的局限，克制阶级和个别的利益，进行协作。

第二，意识形态界定了文化建设的属性，并构成文化建设重要的内容。如前所述，我国宪法在文化建设事业缀以“社会主义”的定语，这意味着文化建设事业是意识形态的延伸，负有使意识形态扎根深入人心，从而服务于政权的使命。文化建设和意识形态一样为政权的“合法性”服务。英国学者帕金曾说道:“政权不能仅仅靠强制而存在，而来自下层的某种程度的道德支持，对于任何权力制度的长期存在都是必要的。”[6]意识形态本身也成为文化建设的重要部分。十九大报告又将这一义务具体化时代化，报告指出:“必须推进马克思主义中国化时代化大众化，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，使全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起。要加强理论武装，推动新时代中国特色社会主义思想深入人心。”意识形态既自成系统，又在文化之中，只有贯彻在文化建设之中才能真正深入人心。

第三，意识形态限定了文化建设的范围。我国宪法第24条规定，国家“反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。意识形态是统治阶级自我辩护的言辞。不同制度之间的竞争也将首先在意识形态短兵相接，相互之间展开批判对方和辩护自身的斗争，它们的战场主要是文化领域。为自身辩护，对与制度不相适应的观念和学说加以批判和抵制。这就是意识形态要完成的使命。这一使命既通过文化建设实现，又构成对文化建设的规范。

（二）主流价值的提倡义务

主流价值是一个社会的道德共识，体现了人民共同的价值追求，标志着一个社会的凝聚力。我国宪法第24条规定了国家所提倡的主流价值:“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”在当代，社会主义核心价值观是宪法第24条关于主流价值的最好诠释。

我国宪法第24条最直接表达了国家社会公德的理解，国家提倡“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”的公德。“爱祖国”探讨人和国家的关系，“爱劳动”指的是人的自食其力独立自主的美德，“爱科学”是启蒙开明的美德，“爱人民”鼓励公民之间彼此的善良和善意:四种美德处理了个人与自己、个人与他人、个人与国家之间的关系。“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学”最后回归到“爱社会主义”。“爱社会主义”之所以可以统领四者，源自于社会主义制度的优越性，源自于社会主义制度对人的主体性的追求和实践。社会主义是人的解放的伟大事业，可以包括人的独立和开明、人和人的融洽友爱、人和国家紧密联系；“爱社会主义”是“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学”的良好总结和重大提升。

党的十八大提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值观阐发了宪法中的“社会公德”条款使之更明确并有所提升。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标，相对应于宪法中的“爱祖国”，是祖国之可爱的来源；自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向，相对于宪法中的“爱社会主义”，解释了社会主义为什么可爱；爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则，则是宪法中“爱祖国、爱人民、爱劳动”的直接阐发。社会主义核心价值观和宪法第24条所提倡的“社会公德”具有对应的关系，但两者的阐述视角略有差异。宪法第24条的主体是公民个人，而社会主义核心价值观则从国家视角出发，分别以国家、社会和个人作为主体。宪法第24条的叙述是过程性的，社会主义核心价值观的语言指向了结果。

多元文化以及对少数文化的宽容已经构成当代文化领域的共识，但这并不否认一个社会要具有一定的主流价值。如果一个社会仅具有多元文化，文化之间不可沟通，社会将会发生剧烈的内部冲突，影响整体的和平和稳定。当代欧美国家日渐形成以多元文化为特点的移民国家，但各自在处理移民和少数族裔的公民身份和文化权利方面不尽相同、成败各异。美国、加拿大和澳大利亚等国奉行多元文化的民主政策，他们认为少数族群在保持自己重要文化特征的同时能自主融入主流社会。然而事实不然，少数族群遭受歧视的现象始终存在，至今未能进入主流社会。[7]这种情况带来的文化冲突也值得关注。另外一些国家则强调主流文化的地位，强调移民必须主动融入主流文化。比如，法国一直采取世俗主义的立场。法国公立学校采取的是世俗教育。穆斯林学生在学校里不能戴面纱或者其他代表宗教的信物。荷兰要求提交移民申请的外国人，在进行机考之前，还要看一部露骨的电影。电影里有两个同性恋男人在公园亲吻的画面，还有裸体女人从海里走入熙熙攘攘的海滩的情景。影片是要那些即将在荷兰生活的人了解荷兰自由文化的具体内容。这些国家采用的方式带有一定的强制性。

我国宪法在主流价值和文化的关系上采取比较中庸的立场。从宪法第24条和社会主义核心价值观的解读可以发现，主流价值对于文化建设的意义主要是导引性的而非强制性的，主流价值观并非强制的唯一的价值观。这一点从核心价值的表述就可以看出来。社会主义核心价值观阐述的是核心的价值观，就意味着存在非核心的价值观，意味着其本身并非唯一的价值观；同时，核心价值观的内容主要在国家、社会、人际三个层面展开，给个人的道德自律、社会风俗等留有空间。宪法第24条也承认和尊重多元的价值观念。宪法第24条第1款规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”该条款表面看起来是国家制定各种守则和公约，实则不然。不同范围的群众不同的标准，并非国家能够一一完成，并且个别化与法律的普遍性背道而驰。因此，“各种守则、公约”的制定主体只能是不同范围的群众自己。“公约”的字面意思也可以看出，其应该是群众自行约定的产物。同时，宪法使用了“各种守则、公约”的概念，说明了制宪者认为，包括道德在内的精神文明规范是可以多种多样的，“不同范围的群众”标准也不一样。这意味着宪法承认个人的道德自律以及随之产生的道德和价值观的多元化。

四、文化导引义务的基本手段

文化自身是一个高度复杂的系统，具有自生自发的潜能。国家的导引可以促进文化的健康发展，但发展原动力又在于文化自身。十九大报告提出要“激发全民族文化创新创造活力”，很清楚地表明了国家并不准备代替文化自身的发展。事实上，宪法本身的措辞也说明了这一点。以宪法第24、53条为例，宪法的措辞包括“道德教育”“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”“尊重社会公德”等。教育的本质是示人以真理，帮助其形成相对完善或理性的自我意识思维。提倡，则指倡导、提议，指出事物的优点，侧重以引导、带头使用或实行，促使人们自愿遵守和服从。尊重，是承认对方存在，不任意指责、否定、非难的一种心理状态，但不同于服从，不意味着遵守对方要求。无论教育、提倡抑或尊重都非法律的强制。所以，国家导引并非国家推行或强制。因此，国家的文化导引义务存在一个两难的境地:一者要尊重文化的自主；一者要实现国家的意志，实现对文化目标、方向、价值的协调。

行政指导是实现国家文化导引义务的最好手段。行政指导是指行政主体在通过协商、奖励、警告、示范等手段，不采取强制手段，取得相对人同意和配合从而达到行政目的的行政行为。行政指导最早产生于日本。美国人约翰逊在其1982年的著述《通产省与日本的奇迹》中，将行政指导作为日本官厅与民间关系的显著特征，并把日本的经济奇迹归结为行政指导的作用。[8]在20世纪60年代以后，日本逐渐实现市场化，政府失去巨大的法律权力，但为了实现其经济政策，政府转而采取行政指导的办法，以保证不使用法律权力的前提下实现政府目的。行政指导还经常被用在教育行政领域，它可以保证教育自由的前提下，适当表达政府的意愿。[9]在中国，改革开放以来行政指导作为柔性的行政管理手段受到了推崇，人们普遍期望它代替僵硬强制的计划管理手段。无论是日本还是中国的经验都表明，行政指导完美地走在表达政府意愿和尊重相对人自主的钢丝之中，是国家实现文化导引义务最合适不过的手段。具体而言，行政指导可以使用在以下几个方面:

第一，规范文化发展的价值方向。文化创作需要自由的空间。宪法第47条第1款规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”但另一方面，文化自由发展、多元发展也会存在泥沙俱下良莠不齐的情况。运用行政指导的手段，可以较好地加以防范。国家和政府可以通过诱导性的行政指导，引导文化发展的方向。十九大报告提出:“必须坚持以人民为中心的创作导向，在深入生活、扎根人民中进行无愧于时代的文艺创造。”十九大报告的表述如果从行政法的角度来解读，似乎可以理解为抽象性和示范性的行政指导，提出了对文艺作用的思想、题材和格调等方面的指导。而在文化发展与主流价值不相符合的时候，政府尽量通过行政指导的手段，引导、劝导和协同其走向与主流价值相一致的方向。这样既可以避免干涉文化的发展，又实现了政府的意愿，发挥主流价值的感召力。

第二，支持、服务文化创作和文化创新。鼓励支持科学研究、艺术领域的创新和发明，并为之提供必要的物质和组织条件。我国宪法第47条第2款规定:“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”从行政法的角度来看，可以把该条款理解成助成性行政指导。所谓助成性行政指导，是指行政机关通过采取鼓励性措施等方式，促进行政相对方积极作为而进行的指导。国家通过鼓励和帮助的手段积极引导文化创造，既可谋求国家文化战略与个人文化创造的最大限度的统一，又可以尊重自由自主的文化创作自由。

第三，指导文化产业发展。产业政策指导是行政指导的发源地。在市场经济条件下，国家一般情况下不宜干预市场规律，但在文化市场中，国家又存在重要的使命，这时候行政指导就派上了用场。国家通过激励性和引导性的行政指导，提倡文化和产业的有机结合，引导文化消费，提高文化产业发展的质量和效益；根据经济发展和社会、技术进步的情况，通过产业指导政策，积极引导文化产业布局，促进文化产业升级。

[1]许育典.文化宪法与文化国[M].台北:元照出版公司,2013:176.

[2]叶敏,袁旭阳.“第三代人权”理论特质浅析[J].中山大学学报(社会科学版),1999(4):33.

[3]张翔.基本权利的双重性质[J].法学研究,2005(3):27.

[4]俞可平.全球化时代的“马克思主义”[M].北京:中央编译出版社,1998:58.

[5]刘连泰.论宪法的意识形态属性[J].北京联合大学学报,2017(1):32.

[6][英]弗兰克·帕金.马克斯·韦伯[M].刘东,等译.北京:译林出版社,2011:75.

[7]James A. Banks.多元文化国家的多样性及公民教育[J].湖南师范大学教育科学学报,2013(3):24.

[8][美]查莫斯·约翰逊.通产省与日本奇迹[M].戴汉笠,等,译.北京:中共中央党校出版社,1992:31.

[9][日]大须贺明.生存权论[M].林浩,译.北京:法律出版社,2001:162-177.