检察机关提起行政公益诉讼制度之思考

摘 要：在全面推进依法治国的背景下，检察机关提起行政公益诉讼已进入全面推广阶段。开展好这项工作，需要正确的思路和科学的方法。本文重点阐释了检察机关提起行政公益诉讼制度的内涵，并参考了试点地区在实践经验中存在的突出问题，在此基础上，以诉讼程序为视角提出应注意的问题，以期对司法实践有所裨益。

關键词：行政公益诉讼；检察机关；制度内涵；程序

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0116-02

作者简介：丁阿婵（1986-），女，毕业于东北财经大学，大连市西岗区人民检察院民行科，科员。

检察机关提起行政公益作为公益诉讼这项新生制度的一部分，拓展了在行政诉讼框架下加强对行政机关违法行为司法监督的空间的同时，也被诸多现实问题掣肘。本文将从行政公益诉讼制度的内涵、实践中面临的问题和程序完善几方面展开论述。

一、行政公益诉讼制度内涵

为了与民事公益诉讼中的环境侵害、食品安全、医疗损害等相区别，行政公益诉讼着眼于行政机关乱作为或不作为，侵害公共利益的情况，比如不执行罚款、不颁发行政许可等，是由特定主体针对国家行政机关的乱行为或不作为而提起的诉讼。

（一）牢牢以公益为核心

检察机关提起公益诉讼最重要的特征——公益。从法律概念的周延性来看，公共利益不确定性明显，呈现历史性的特点，因此无法明确定义。在司法实践中，某一行政行为是否严重侵害了社会公共利益，需要由司法机关根据社会现实情况自行判断，为了提升行政公益诉讼制度语境下公益的实际可操作性，明确公益的重要特征就尤为重要。

一是公益的开放性。公益主体具有开放性，所有民众均有接近的权利，且有机会不受外界阻挠获得公益。比如，一个地区的居民饮用水资源受到损害，除了直接导致属于国家所有的资源受到侵害，影响到当地居民个体，当地每个居民也平等共享水资源环境，不会因当地人口的增加而使原来利益消减。

二是公益的不特定性。一方面，受益对象不确定。倘使受益人的数量能得以确定，那么受损的利益经由共同诉讼或者集团诉讼的方式则可得到保护。另一方面，公益内容不确定。利益内容是基于主观价值判断形成的，主观认识和考量视角的变化均会导致公益内容的变化。

三是公益的不可穷尽性。我国正处于大变革大调整时期，新的公益类型不断出现，如食品安全卫生和良好的自然环境的保护等愈发突显出来。然而，在当今个体与外界的联系愈发紧密的情势下，某种损害发生时影响范畴的大幅扩张不应带来脱离社会实际发展的公益的泛化，导致公益诉讼的滥用。

（二）以法律监督职能为驱动力

人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关。随着司法改革的推进，检察机关逐步脱离了地方政府对其财政、人事、编制等重要资源的控制，使检察机关作为法律监督者更能无负担地充分发挥其监督职能。

检察机关法律监督机关的身份只是其享有诉讼权能的前提，却并非以法律监督机关的身份提起诉讼，因此，虽然法律监督职能是基础，但将这种监督职能作为诉讼中隐形的备用权能，防止对法院的个案审判施加额外影响，才能充分实现法律监督的职能。

（三）以行政职能承担主体为专属诉讼对象

行政公益诉讼中的被告限定为行政机关或者法律法规授权的组织，其承担的必须是行政职能，因此，行政公益诉讼中的被告具有行政专属性。如地方政府在公共工程中招标过程中发生违法行为，该类案件的被告必然是行政机关，对这类公益诉讼则是专属于行政的。

诚然，基于公共利益的同源性和同质性，民事公益诉讼与行政公益诉讼在受案范围上会有很大的重合，实践中会出现某一案件同属于民事公益诉讼与行政公益诉讼的情形。此时，检察机关优先选择行政公益诉讼则会使公共利益得到及时有效维护，更契合公益诉讼的宗旨和本质。因为行政机关的职责和行为效率使其处理该类案件更具优势，检察机关的功能应是督促行政机关及时纠正不作为，积极采取补救措施。

二、检察机关提起行政公益诉讼面临的问题

（一）诉前程序存在的问题

1.认定行政责任主体方面。当前行政机关之间仍存在职责不清，职权交叉的情形，“九龙治水”和推诿扯皮、不作为等现象均源于此，因此具体案件发生时，责任主体很难锁定。

2.行政主体违法或者不作为行为的认定方面。由于不作为的表现复杂多样，总是与职责联系在一起，对此行政机关更具专长，通常会为自身不存在不依法履职行为找到某些依据来论证。行政机关不全面履职的情况也普遍存在，如行政机关对侵害公共利益的违法行为作出了过轻的处罚决定、只处罚不执行或只罚款不纠正违法行为等。因此，既要尊重行政机关的首次判断权，又要达到监督的效果，检察机关对行政主体违法或不作为行为的认定上就比较困难。

（二）诉讼过程中存在的问题

1.举证存在困难。一是对举证责任的认识不统一。这种不统一加重了检察机关的举证责任，从试点情况看，检察机关在诉讼中不仅对行政机关违法行使职权承担了举证责任，也对行政机关怠于行使职权承担了督促其依法履职而其仍未履职的责任。二是部分案件事过境迁，难以有效鉴定，且公共利益受侵害的时间较长，再去监督的效果不佳。

2.缺乏完善的诉讼指导机制。由检察机关提起行政公益诉讼的具体程序和适用法律标准等问题均无完善统一的规范。因此，在试点实践中，法院和检察机关在一些具体程序的适用上有不同认识，不同试点地区法院的看法和具体做法也有所不同，比如检察机关认为人民法院对行政公益诉讼一审判决有错误的，以上诉方式还是抗诉方式启动二审、人民法院是否可以裁定不予受理或者驳回起诉等。

三、推进检察机关提起行政公益诉讼的几点思考

检察机关提起行政公益诉讼制度在我国仍处于探索阶段，不能对其加以苛求，本文仅以诉讼程序为视角，对行政公益诉讼应关注的几点进行分析。

（一）诉前程序——多元化行使调查核实权

行政公益诉讼涉及公共利益，损害一旦发生，后果很严重，这要求较高的取证能力，另一方面，公共利益被侵害的事实与行政行为间存在因果关系的证据却多由行政机关掌握，检察机关民行部门所具有的调查核实权，由于缺乏调查保障手段，多会遭受行政机关不配合。因此，加强宣传、开通外网邮箱及举报电话等，多元化收集线索和证据将会是有利措施，另一方面，可以和环保、水利等重点领域部门沟通交流，建立协调工作机制。但检察机关在调查取证时，仍需保持独立性，客观地、公正地、全面地取证，对行政机关不利的证据和有利的证据均作调查，为审查起诉工作做好准备，避免误判。

（二）诉中程序——合理承担举证责任

虽然具有较强的调查取证能力，但检察机关不是行政行为的相对人，很难掌握行政机关违法行使职权或不作为的全部情况，在訴讼框架内，行政公益诉讼仍然是行政诉讼的范畴。因此，不能因为检察机关作为特殊的主体参与了诉讼，而使举证责任发生改变，检察机关提起行政公益诉讼仍应遵循行政诉讼法确定的“举证责任倒置”，即检察机关只需将公共利益受侵害的事实且该损害结果系具体行政行为造成的证据向法院提交即可，而行政机关需就自己依法行使了职权或损害结果的发生与具体行政行为不存在因果关系予以证明，否则，就承担不利的诉讼结果。

（三）诉后程序——严格适用抗诉权

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第50条规定，法院宣判后，针对尚未生效的第一审判决、裁定，若检察机关认为确有错误的，依法向上一级法院提出抗诉。“这一制度构造的目的，在于保证判决的正确性。不过，也需同时处理好判决正当性与法的安定性的平衡。”作为一种司法权制约行政权的制度建构，如果检察机关提起行政公益诉讼被滥用，法院正常的审判工作秩序被干扰的同时，还会给行政权带来灾难。如何防止因行政公益诉讼制度而产生的滥诉，这就要求检察机关对是否提起公益诉讼遵守法定主义原则，对是否提起抗诉进行较为严格的审查。

[ 参 考 文 献 ]

[1]胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构[J].行政法学研究，2012（2）.

[2]金绍奇.新民事诉讼法施行后民事公益诉讼的理解与适用――以民事公益诉讼与私益诉讼的比较为视角[J].审判前沿观察，2013（2）.