论“马路拉链”的产生原因及解决方法

摘 要：近年来，随着我国经济迅速发展，城市建设不断提升，城市地下管线的修复工作也日益频繁。地下管线的修复建设，对于城镇居民生活质量的提高起着重要作用。然而，“馬路拉链”现象却时有发生，道路被反复开挖，不仅在客观上对道路造成破坏，还严重影响了市民的正常生活，对城市美化也造成了影响。因此，分析“马路拉链”现象形成的原因，有针对性的提出这种现象的解决方法在一定程度上具有必要性，本文对此展开分析探讨。

关键词：“马路拉链”；管理体制；效率；监管机制

中图分类号：TU990.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0140-02

作者简介：康琳（1998-），女，汉族，河南南阳人，吉林财经大学法学院，本科在读，研究方向：法理学。

一、“马路拉链”现象的概述

“马路拉链”是指道路挖了填、填了挖的现象，由于城市发展的需要对地下管线进行修复而将道路挖开，修好了再把道路填补上，挖填马路过于频繁而导致城市道路拥堵，影响城镇居民的出行，还对城市的良好风貌造成了严重影响。甚至，在地下管线修复的过程中引发挖断水管、挖坏光缆等事故，给市民的正常生活造成了麻烦。因此，人们将马路开肠破肚的现象无奈地称之为“马路拉链”。

二、“马路拉链”现象的产生原因

（一）地下管线建设设计缺乏前瞻性

“马路拉链”现象在一定程度上反映出城市在建设地下管线时考虑不充分，没有预测到未来可能出现的问题和现象，没有进行正确的预判以及充分的规划。许多城市在进行建设规划时，对地下管线的建设缺乏科学的依据，导致随着日后城市发展的不断加快，城市发展与城市规划的矛盾日益突出，出于发展的需要，地下管线必然需要不断进行修复，于是就出现了马路不断地被挖开的“马路拉链”现象，造成了人力物力的极大浪费，同时也影响了市民的正常生活和城市容貌。

（二）部门执法缺乏效率

执法的效率原则是依法执政的基本要求之一。随着城市的进步和发展，自来水、天然气、通信、光缆、排污等管线需要不断地进行修理和改造才能够满足人们的生活需要。各管线由各不同的部门负责，各自为政，互不隶属。然而，由于城市地下管理体制较为混乱，各部门之间没有进行相互配合、沟通交流，在管线修复工作方面缺乏统一的部门或者组织进行具体领导，导致对管线都有修复必要、均需要开挖马路的部门之间互不知悉，以至于只要有一个部门有开挖需求就开挖道路，刚铺好的道路有可能立马又被别的部门挖开，道路开挖过于频繁[1]，不仅耗财耗力耗时、效率不高，也影响市民生活。“马路拉链”现象就此发生。

（三）有关法律监管机制不健全

针对“马路拉链”现象，1996年10月1日我国就已经出台并颁布和实施了中华人民共和国国务院198号令《城市道路管理条例》，其中第十二条明确规定：“城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于城市道路的各种管线、杆线等设施的建设计划，应当与城市道路发展规划和年度建设计划相协调，坚持先地下、后地上的施工原则，与城市道路同步建设。”第三十三条第二款明确规定：“新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内、大修的城市道路竣工后3年内不得挖掘；因特殊情况需要挖掘的，须经县级以上城市人民政府批准。”除此之外，我国北京、上海、重庆等地为治理“马路拉链”陆续出台了相关地方条例，规定“新建道路5年之内不准挖，修复道路3年之内不准挖。”[2]虽有设有相关管理条例，但由于相关的监督不到位，导致上述条例实际上形同虚设，难以充分发挥作用。法规条例的生效与否，很大程度上取决于相关监督机制是否健全。例如，由于对于管线质量的监管不到位，管线质量难以得到充分保证，如管线需要修复而在规定期限内不能开挖道路，就会严重影响市民生活。因此，只有完善对相关法规条例的监督制约机制，才能够充分地发挥这些条例的作用，进而从源头上杜绝“马路拉链”现象的产生。

（四）行政自由裁量权的滥用

由于行政管理过程的复杂性和紧迫性，法律赋予行政主体较大的自由裁量权。现如今，城市的不断发展与进步，城市地下管线的修复必要性日益增加。各个主管修复和建设城市地下管线的行政执法部门在决定修复管线的过程中，行政自由裁量权就极有可能被滥用，如不完善相关法律条例、建立健全滥用行政自由裁量权的惩罚机制、对其严格加以控制的话，势必会造成行政执法不合理、公权力侵害私权利自由的现象，进而危机公民的自由、损害公民的利益。

三、“马路拉链”现象的解决方法

（一）推进城市地下综合管廊建设

城市地下综合管廊，又称“共同沟”，即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通信，燃气、供热、排水等各种工程管线集于一体，如有新管线需要铺设或修复，直接从入口处进入隧道空间铺设就可以，并不必挖开马路，切实避免地上道路的频繁施工。城市地下综合管廊的建设充分体现了适度超前原则，对多方面问题进行综合考虑，合理安排修复地下管线的计划，统筹地铁、地下停车场和地下管道等对地下空间的利用，目前许多发达国家均采用此方法。但是，由于综合管廊工程巨大，若仅政府单方面投资会无法满足项目需求[3]。因此，可以采用PPP模式对综合管廊进行投资建设，即通过特许经营等形式，政府和社会资本合作，一起参与公共基础设施建设和运营管理。[4]从而可以提高地下综合管廊建设的质量和效率。

（二）提高效率，建立综合管廊的统一管理部门

建立统一管理部门，改进城市地下管理体制，加强部门间的沟通协作，优先同步建设修复，统一安排管线铺设工作。具体来说，单单推进城市地下综合管廊建设还是不够的，还需要建立一个专门对地下综合管廊进行统一管理的部门或者协会，通过制定严谨的内部管理章程或者条例，并据其进行严格执行、监督实施的方式，对综合管廊进行统一管理，尽可能减少因一个部门需要开挖就开挖马路的现象。例如有修复管线需求的部门应提前上报此统一领导部门或者协会；对擅自开挖道路、影响城市交通和居民正常生活的部门负责人给予严厉处罚等等。这样就可以降低开挖马路的频率，可以以最少的时间和资源耗费达到预期目标，从而提高部门执法效率。

（三）完善有关监督制约机制

众所周知，良好的社会制度的运行需要健全和完善社会监督制约机制。因此，完善管理城市地下管线的相关的监督制约机制尤为重要：首先，加强市场监管机制，严格把控公共服务设施质量，从公共服务设备源头上确保能够较长时间使用；其次，加强对城市规划管理政策的执行，严格遵守相关条例，切实保证有关规定实际发挥制约管理作用；最后，加强社会监督，执法部门将管线修复全过程对社会予以公告，向市民公开，市民对马路开挖、管线修复工作享有监督权，有关部门应认真倾听群众监督意见。

（四）适当控制行政部门的自由裁量权

行政部门行使自由裁量权应当符合行政目的，正确行使自由裁量权，执法过程中严格遵循合理性原则，严格遵守相关法规条例，如《城市道路管理条例》（国务院令第198号）中第四十三条规定：“违反本条例，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚条例的规定给予处罚。”第四十四条：“市政工程行政主管部门人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”同时还要健全和完善其他有关的法律条例，对因滥用行政自由裁量权而造成马路频繁开挖现象、有损城市面貌和市民利益的相关负责人予以严厉处罚，追究其法律责任，严格杜绝“马路拉链”现象的产生。

[ 参 考 文 献 ]

[1]陈锋.城市“拉链马路”为何多年难禁绝[N].陕西日报，2006-10-16（6）.

[2]孙文平.论城市拉链马路的治理[J].经济与管理，2016，38（6）：169.

[3]邓伟强.省政协委员张湘君建议——建设综合管廊 减少“马路拉链”[N].山西日报，2017-2-23（9）.

[4]于丽.PPP发力五年后难见“马路拉链”[N].中国财经报，2015-8-13（5）.